Parcerias Público-Privada (PPPS): Um Estudo Sobre a Possibilidade de Manutenção dos Investimentos em Infra-Estrutura

Parcerias Público-Privada (PPPS): Um Estudo Sobre a Possibilidade de Manutenção dos Investimentos em Infra-Estrutura FELIPE VICTÓRIA CAMPOS felipevcampos@hotmail.com ORIENTADORA: VALÉRIA RUEDA ELIAS SPERS Estágio Supervisionado em ADM-GNI - UNIMEP vrueda@unimep.br RESUMO: A infra-estrutura tem se tornado um gargalo para que as companhias privadas não apresentem um resultado melhor do que o obtido no decorrer dos anos. Como o governo não dispõe de toda verba para a manutenção desses setores, as Parcerias Público Privada são uma das maneiras mais cabível para a captação de investimentos. E são justamente as PPPs que serão focadas neste estudo. A metodologia de pesquisa utilizada foi a exploratória qualitativa realizado por meio de pesquisa bibliográfica. Ao final do trabalho, pode-se avaliar que as PPPs são uma alternativa para suprir a falta de investimentos do Estado nos setores não só em infra-estrutura no país, mas como nos mais diversos âmbitos que impacta a sociedade como um todo, além de tal parceria proporcionar um ganho para ambos os lados. Palavras-Chave: Parcerias, Infra-estrutura, PPP. ABSTRACT: The infrastructure has turned into a constraint for the private companies not have a better result than the obtained in the past years. Once the Govern doesn t have the entire budget needed for the maintenance of these sectors, the Public-Private Partnership are one of the most reasonable way for the captivation of investments. And the PPPs will be the focus in this study. The research methodology used was exploring qualitative done through bibliographical inquiry. To the end of the study, it is possible to be noticed that the PPPs effectively are a real alternative to furnish the lack of investments of the State not only of infrastructures, but in the many ambits that impacts society as a whole, besides this partnership provides a mutual gain in both sides. Key-words: Partnerships, Infrastructure, PPP. 1. INTRODUÇÃO O contexto favorável no lado real da economia puxado em grande parte pela atividade industrial, que segundo o IBGE, aumentou sua participação em 8,3% é acompanhado por uma política monetária restritiva devido ao compromisso assumido com o FMI (Fundo Monetário Internacional) de se manter um superávit na economia. No relatório, A INFRA-ESTRUTURA (2005), ficou constatada que em decorrência dessa política fiscal do Estado, os investimentos da União estão sendo reduzidos progressivamente, de maneira que um dos setores mais afetado é o de infra-estrutura. Segundo o mesmo relatório, o Brasil apresenta elevado déficit na oferta dos serviços de transporte rodoviário e forte incerteza no suprimento futuro de 58 Rev. Rev. de de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):58-63, 5(9):7-12, 2007

energia elétrica. A falta de investimentos na expansão, manutenção e modernização desses serviços têm provocado um elevado impacto sobre a atividade econômica, pois à proporção em que crescem as exportações, o investimento, a produção e a produtividade das empresas passa a enfrentar novos desafios, devido ao descompasso com a produtividade do setor público e a qualidade dos serviços ofertados. O país não poderá manter um crescimento econômico sustentado, a menos que expanda o volume e melhore a qualidade dos investimentos em infraestrutura. Uma vez que a União não possui uma disponibilidade de recursos para o financiamento desses setores, uma saída viável para tal necessidade de investimento são as Parcerias Públicas Privadas (PPPs). No entanto é importante observar que os setores público e privado possuem características e objetivos próprios. Gaebler e Osborne apud Joslin (2004, p.5) destacam algumas diferenças centrais entre os dois setores, onde o privado objetiva o lucro e os objetivos do setor público são mais amplos, uma vez que diversos grupos de interesse são envolvidos e suas receitas são originadas das tarifas pagas pelos contribuintes. Quando comparado o setor público com o setor privado, no qual os administradores possuem sempre um senso de urgência na tomada de decisões e ações, notamos um maior nível de eficiência do que apresenta o setor público, o qual devido a tanta burocracia existente tem suas reações mais lentas. O objetivo geral do estudo é caracterizar a necessidade das Parcerias Público Privada na manutenção do investimento em infra-estrutura. Já os objetivos específicos são apresentar a emergência de ações nos setores de maior carência no país; estudar a importância das parcerias como estratégia de investimento; compreender de que forma a governança corporativa capacita e ou ajuda na captação de investimentos e apresentar a institucionalização como maneira de manutenção e segurança de investimento e investidor. 2. AMBIENTE INSTITUCIONAL E A GO- VERNANÇA CORPORATIVA Nos últimos anos, na economia brasileira, houve profundas mudanças na estrutura de propriedade e gestão das principais empresas brasileiras. As relações entre acionistas e administradores nas empresas tanto estatais quanto privadas, familiares, de capital aberto ou fechado, estão sendo conflitadas com a reestruturação societária provocada pelas privatizações e a entrada de novos sócios nas empresas do setor privado, em especial investidores estrangeiros. O que provoca um choque de interesses. A transformação de uma estrutura de propriedade e gestão que facilitava um alinhamento quase automático dos interesses das duas partes torna necessária a institucionalização de mecanismos para reaproximá-los. Este conjunto de questões envolvendo a relação entre propriedade e gestão pode ser tratada no âmbito da Governança Corporativa, que visa aumentar a garantia de retorno dos investimentos por meio de um conjunto de mecanismos que aumenta a transparência das empresas. Para Srour (2005), tal falta de transparência e o descaso com os acionistas minoritários são as origens para o mau funcionamento do mercado acionário. Ainda segundo o autor supracitado, bons projetos deixam de ser financiados quando a firma não se compromete com a proteção dos interesses dos seus investidores. Segundo Neves (2004), a viabilização dos investimentos inicia-se com o debate franco entre um governo sem recursos e os céticos quanto à seriedade das propostas que serão discutidas. Para diminuir ao máximo tal ceticismo, é necessário que sejam criados marcos regulatório e formas de Governança Corporativas bem definidas para dar estabilidade e sustentabilidade aos projetos em parceria. 3. METODOLOGIA Partindo da necessidade de se buscar novas formas e parceiros de financiamento de investimento para o setor de infra-estrutura do Brasil, no qual se tem uma crise declarada, sendo um gargalo para o crescimento do país; e analisando as dificuldades, garantias, ganhos, riscos e outros fatores tanto para o setor governamental quanto para o setor privado, optou-se pela pesquisa exploratória. O estudo foi realizado através de pesquisa bibliográfica de diversos artigos e sites na Internet, que abordam em suas obras as definições de Par- Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):7-12, 2007 59 Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):58-63, 2007 59

cerias Públicas Privada, bem como as vantagens e desvantagens para ambos os interessados (Governo e Empresas), transcrevendo suas idéias centrais para o desenvolvimento do trabalho, viabilizando assim um melhor entendimento teórico. Foi analisada uma proposta para instalação de parceria em um setor da infra-estrutura que apresenta um grande déficit orçamentário e acaba se tornando um gargalo para o crescimento das empresas e consecutivamente do país. Sendo assim, a tipologia escolhida foi a proposição de planos, que segundo Roesch (1996), tem como objetivo apresentar soluções para problemas já diagnosticados pelas organizações. Não se trata, de pesquisa, mas de uma proposta de aplicação ou adaptação de soluções. Foi optado por um trabalho de levantamento bibliográfico e a população e amostra são os casos de PPP ou privatização e concessão. 4. O CONCEITO DE ESTRATÉGIA E PARCERIA Para Andrews (1991) apud Beppler, a estratégia é um processo intrinsecamente ligado à estrutura, atuação e cultura organizacional, de maneira que seja essencial que as organizações estejam focadas numa administração estratégica, na qual segundo Certo e Peter (1993), afirmam que é um processo continuo e iterativo que visa manter uma organização como um conjunto apropriadamente integrado a seu ambiente. Um dos pontos fundamentais dentro do contexto de estratégia é sobre a Análise do Ambiente. Este tema é fundamental tanto para o setor público quanto privado, pois uma das premissas das PPPs diz respeito dos riscos que são assumidos pelas duas partes. Podemos afirmar que as necessidades e oportunidades das PPPs partem dessa análise de ambiente. É nela que o Estado identificará quais as reais necessidades para seu desenvolvimento econômico que não estão sendo desenvolvidas pelo déficit de investimento. E toda necessidade abre as portas para as oportunidades. Sendo assim, o pensamento estratégico pode proporcionar, a partir de uma análise de oportunidades e ameaças dos pontos fortes e fracos, a aproximação de agentes visando à busca de uma maior efetividade nos processos organizacionais e sociais. E, através desse pensamento é que se pode dar inicio as parcerias. Podemos afirmar que a parceria em si é uma arte e construí-la envolve habilidades, persistência e talento. Por meio de parcerias as organizações podem desenvolver novas atividades, iniciar novos projetos, abrir frentes de atuação, fortalecer projetos em andamento, buscar novos negócios, entre outros. Quanto mais as instituições têm consciência de seu posicionamento e papel no macro-ambiente, se torna mais fácil a inter-relação e a percepção de quais relações devem ser ampliadas, intensificadas ou modificadas com as outras instituições. 5. PARCERIAS PÚBLICAS PRIVADA Conforme visto, as PPPs surgem através de uma necessidade do governo e a oportunidade vislumbrada pelo setor privado de financiar o dever do Estado de prover o bem-estar social, ao mesmo tempo em que têm a oportunidade de abrir novos negócios no setor público. Para Joslin (2004), as PPPs são um acordo firmado entre os órgãos públicos e o setor privado, o qual estabelece vínculos jurídicos que visa à implantação ou gestão total ou parcial nos serviços, investimentos e atividades de interesse público. Tal vínculo estabelece além do interesse de ambas as partes, uma garantia para que o acordo seja cumprido conforme consta em contrato. Outra definição que encontramos para o tema foi dada por Goldsmith (2006) que afirma que as PPPs são arranjos interorganizacionais que envolvem também entes do terceiro setor, tanto em âmbito federal, estadual e municipal, podendo ser desde escola a grandes projetos de infra-estrutura Quando analisamos o passado, pode-se afirmar que as PPPs já existiam na Europa antes mesmo de 1970. Ainda segundo Joslin (2004), história é tão antiga que existe até um livro francês chamado Dois mil anos de PPPs. O livro salienta que o que fez chamar a atenção para o sucesso das PPPs no século XIX foi a variação dos projetos. Naquele tempo, basicamente todas as obras focadas em infra-estrutura eram financiadas através das parcerias. A reconstrução da Europa depois das guerras mundiais levou o governo a assumir as obras, e a partir desse fato, uma nova geração de PPPs começou a surgir. 60 Rev. Rev. de de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):58-63, 5(9):7-12, 2007

Sobre a lei que regulamenta as PPPs é a lei n 11.079, sancionada em 30 de Dezembro de 2004, as PPPs estão devidamente regulamentadas para viabilizar projetos que apresentem possibilidades de parcerias. Nos seus 30 artigos, a Lei estabelece que fique vedada a criação de contrato de Parceria Público Privada, cujo valor seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais), bem como o período de prestação do serviço seja inferior a 5 anos, ou que tenha como objeto único o fornecimento de mão-deobra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Com a Lei já regulamentada, para tais parcerias funcionarem, o governo precisa fazer sua parte oferecendo uma determinada área de atuação como exemplo a parte de infra-estrutura do país, e o mesmo agente do setor privado atua desenhando, financiando, construindo, explorando e disponibilizando para a população o ativo que será utilizado para ofertar o serviço. É importante destacarmos qual o interesse para ambos os setores. É notório que as empresas privadas sempre buscam novos negócios que satisfaçam ao seu principal interesse que está relacionado no retorno do investimento feitos em novos projetos. Devido a constante necessidade de ganhar novos mercados e conquistando clientes, as empresas privadas viram através da adversidade do governo em obter recursos necessários para a manutenção em infra-estrutura, uma grande oportunidade de expandir seus negócios. E não há melhor maneira de expandir seus negócios e contar em grande parte com um mercado e público já definido, papel qual era desempenhado pelo governo, que as empresas estão vislumbrando com a oportunidade de conquistar de maneira direta o direito pelas prestações de serviços. Já no âmbito do setor público, podemos afirmar que geralmente as PPPs tratam-se de obras que o governo não faria por falta de recursos a curto prazo, e a iniciativa privada não faria sem garantias de longo prazo concedidas e pactuadas contratualmente com o poder público. Como pôde ser constatado, há grande interesse também por parte do governo a fim de viabilizar tais parcerias, uma vez que o mesmo não vem conseguindo fazer a manutenção básica e novos investimentos em infra-estrutura, que é o setor que acaba sendo o gargalo para o crescimento das empresas e da economia brasileira. Outro ponto discutido no trabalho se refere às discussões de que se existe ou não e quais são as principais diferenças entre privatização, concessão e PPPs. Esta dúvida é pertinente tanto por grande parte da população, quanto pelos políticos do país. Embora se assemelhem em alguns aspectos, cada um destes casos tem características próprias. Para Franco (2004), as PPPs não competem com as privatizações. São complementares a elas, e não devem ser usadas como pretexto para interromper privatizações e respectivos investimentos em áreas onde tudo está pronto. Dilma Rouseff atual ministra chefe da Casa Civil, afirma que as PPPs não podem ser confundidas com as privatizações. Segundo ela, privatização é a venda de patrimônio já constituído, enquanto as PPPs são projetos feitos através de licitação. Ainda seguindo as principais diferenças entre PPPs e privatização, o Ministério do Planejamento destaca que elas se diferenciam no sentido de que a contratação de obra pública, sendo que o Estado assume a maior parte dos riscos; Na PPP, os riscos específicos transferidos ao setor privado são mais amplos; Nas privatizações, os ativos Públicos preexistentes são vendidos ao setor privado, enquanto as PPPs visam estimular a criação de novos ativos. Já em relação as principais diferenças com relação às concessões, são no sentido de que não é previsto em nenhuma instância a venda dos bens públicos para as empresas privadas. A concessão seria apenas uma forma de arrendamento ou aluguel do setor público para o privado por um prazo previamente estipulado. Com relação às concessões, Barros (2005) afirma que a empresa para pelo direito de explorar um ativo estatal por certo tempo, podendo cobrar da população este serviço prestado. Neste sentido, fica claro que nas concessões não são vendidos os bens do Estado e da necessidade de contínuos investimentos e melhorias nas prestações de serviço. E por fim, como uma grande diferença existente entre as concessões e as PPPs são no sen- Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):7-12, 2007 61 Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):58-63, 2007 61

tido de que as parcerias têm como características o objeto de envolver construção, operação e manutenção do serviço, com um contrato conforme previsto pela lei de longo prazo. 6. RESULTADOS DAS PPPs A primeira parceria a ser apresentada é no setor da educação. Este é um novo modelo de gestão educacional desenvolvido por alguns municípios e setores privados de ensino, especificamente no ensino básico. Segundo Antunes (2007, p. 94), sete cidades do interior de São Paulo que adotaram esse modelo. Um exemplo desses parceiros do governo no sistema educacional é o COC, o qual em 1997 passou a atuar na administração pedagógica de alguns colégios públicos. Fica sob sua responsabilidade o treinamento dos professores das escolas públicas, os quais mensalmente assistem a um curso onde são apresentados ao material didático e recebem instruções de como usá-los de forma mais eficiente para atrair a atenção dos alunos. No caso acima, com o estabelecimento de divisões de obrigações entre o município e o setor privado, têm nesse momento estabelecido as suas relações de convivência em uma área de grande importância para aqueles alunos do ensino público, que passam a usufruir a mesma qualidade aplicada pelo ensino provado. Podemos concluir que este tipo de parceria aplicada no setor da educação pode ser benéfico desde que as experiências do setor privado, em conjunto com a do setor público, possam trazer um processo de inovação, uma vez que ambos aprendem durante a implementação da parceria. A segunda parceria a ser estudada é a da MG-050. Tal parceria se refere à primeira PPP no setor de infra-estrutura do país. O formato definido para as licitações de propostas para a PPP, seria classificar de acordo com o menor valor solicitado pelas empresas dentro do limite de R$ 35 milhões /ano que será pago pelo Estado como contrapartida para a recuperação e administração da rodovia em 25 anos. O artigo da Secretaria do Estado Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, ainda detalha mais o projeto: o acordo ainda prevê que a modelagem da PPP para a MG-050 vai combinar a cobrança de pedágio com contraprestação pública. Ao longo dos 371 quilômetros, estão previstas seis praças de pedágio, com a estimativa de valor de cobrança de R$ 3,00 em cada uma. É verdade que quando se fala em pedágio, surge uma grande dúvida no que se refere a esse projeto da MG-050 não seria apenas uma simples concessão ou se realmente se trata de uma PPP. É importante analisar este assunto a partir de um exemplo real para uma melhor compreensão. Conforme observado, as PPPs têm como características o objeto de envolver construção, operação e manutenção do serviço, contratos em longo prazo, possibilidade de complementação de tarifas pelo setor público, remuneração do parceiro privado vinculada a padrões de desempenho, pagamento somente quando o serviço estiver disponibilizado, entre outros. Essas características são exatamente a que encontramos nesse processo de parceria. A concessionária fará a duplicação e reforma necessária ao longo do trecho da MG-050, com um contrato de prestação de serviço em um período de 25 anos. Com relação à remuneração do parceiro-privado vinculada a padrões de desempenho, notamos essa característica a partir da Contraprestação Pública. Outra característica fundamental das PPPs é a divisão de responsabilidades e riscos do projeto, que o próprio DRE/MG aferiu algumas das responsabilidades para ambas as partes. Com estas características, pode-se então afirmar que essa se trata sim de uma PPP e não de uma simples concessão. Também é possível afirmar que além de ser a primeira PPP no país no setor de infra-estrutura, ela é o ponto de partida para que mais projetos surjam a fim de beneficiar população, governo e empresas privadas. Por fim foi apresentada uma proposta de parceria no setor portuário no nordeste, onde foram abordados, quais os passos necessários partindo do ponto de vista do setor privado para a concretização de uma PPP. Nesta proposta foi destacada a necessidade de uma política oficial que estruture a oferta dos serviços de infra-estrutura, no caso específico dos serviços portuários, e estabeleça cenários de longo prazo, coordenando qualidade, eficiência e flexibilidade operacional. 62 Rev. Rev. de de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):58-63, 5(9):7-12, 2007

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS Através do presente trabalho pode-se notar que as PPPs efetivamente são uma alternativa real para suprir a falta de investimentos do Estado. Tal projeto, conforme analisado é de grande interesse de ambos os setores, uma vez que, o Estado não possui a verba necessária para investimento à serem aplicados e o interesse do setor privado na conquista de novos mercados. Além dessa conquista, é de grande interesse que o setor privado traga a população um serviço eficaz e de ótima qualidade. Pode-se confirmar através dos fatos encontrados no presente estudo que as parcerias são vistas como estratégia de investimento, uma vez que os recursos que seriam aplicados nos setores onde as PPPs estão vindo a ser implementadas serão aplicados em áreas com maior foco de necessidade, e pelo setor privado a estratégia de investimento se dá quando há a possibilidade de conquista de novos mercados e clientes. No entanto, é preciso desburocratizar o Estado, e acelerar os processos de licitação para que seja facilitada a captação de investimentos. É fundamental também que o setor privado tenha total confiança no governo, que será dada através da Institucionalização e da Governança Corporativa, de que os contratos vão ser cumpridos. É válido salientar que as PPPs vêm a conquistar um espaço novo nas licitações desse país, sendo mais bem vista tanto pela opinião pública quanto pelos políticos dos que as outras modalidades, tais como a privatização e concessões. Algumas dificuldades foram encontradas no decorrer do presente estudo, como por exemplo, o fato de poucos livros publicados a respeito desse assunto em função do tema ser relativamente recente no Brasil. Outro fator foi o fato de existir apenas uma PPP de infra-estrutura em andamento no país. No entanto através de diversos artigos científicos pesquisados na Internet foi possível fazer um resgate histórico dos agentes que envolvem as PPPs bem como fazer um alicerce teórico referente a alguns assuntos abordados no estudo. REFERÊNCIAS A INFRA-ESTRUTURA em 2005. Disponível em: <http://www.cni. org.br/empauta/src/infra-estrutura.pdf>. Acesso em 16 set 2006. 24h36. ANTUNES, Camila. Escola Pública, Gestão Particular. Veja. P.94-95. 14 fev 2007. Edição 1995. Ano 40 n. 6 BARROS, Eduardo. Você sabe qual a diferença entre PPPs, Privatizações e Concessões?. Disponível em: <http://www. ntu.org.br/redes/oficial/artigos.asp?codconteudo=28>. Acesso em 05 nov 2006. 17h45. BEPPLER, L. N. E afinal, o que é estratégia?. Disponível em: <http://www.pr.gov.br/batebyte/edicoes/2003/bb129/afinal. shtml>. Acesso em 26 set 2006. 22h00. CERTO, S. C.; PETER, J. Paul. Administração Estratégica: planejamento e implantação da estratégia. Makron Books: São Paulo, 1993. FRANCO, Gustavo. Parcerias complicadas. Veja. Edição 1863. 21 de julho de 2004 JOSLIN, J. et al. Parcerias Público-Privadas: uma Proposta Analítica Preliminar. Disponível em: <http://www.anpad. org.br/login.php?cod_edicao_subsecao=45&cod_evento_ edicao=20&cod_edicao_trabalho=4947 > Acesso em 22 maio 2006. 23h00. JOSLIN, J. PPPs: uma boa idéia?. 2004. Disponível em: <http://www.azevedosette.com.br/ppp/artigos/boa_ideia.html>. Acesso em 26 ago 2006. 15h35. NEVES, A. C. Governança, um Tema que Falta na Discussão da PPP. Disponível em: <http://www.ibgc.org.br/ibconteudo. asp?idp=351&idarea=1065>. Acesso em 03 set 2006. 23h00. OBRAS da PPP para recuperar MG-050 começam em 10 dias. Disponível em: <http://www.ppp.mg.gov.br/projppp_mg050. htm>. Acesso em 05 Mar 2007. 21:45 ROESCH, Sylvia M. A. A Dissertação de Mestrado em Administração: Proposta de uma Tipologia. Revista de Administração de Empresa, São Paulo v31, n.1, p.75-83, jan/março 1996. SROUR, G. Revista Brasileira de Economia. Vol.59. no.4 Rio de Janeiro. Oct./Dec. 2005. SEMINÁRIO expõe experiências de Parcerias Público-Privadas na Europa. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/ ppp/conteudo/noticias/noticias2005/seminario_ppp_europa. htm>. Acesso em 29 mar 2006. 12h42. Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):7-12, 2007 63 Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 5(9):58-63, 2007 63