A assistência social e o direito à convivência familiar e comunitária: igualdade e universalização dos direitos sociais no contexto neoliberal brasileiro Joana Melo 1 jdnmelo@hotmail.com Modalidade do trabalho: Eixo temático: Palavras chave: apresentação oral resultado de pesquisa Políticas Sociales y desarrollo en el contexto neoliberal y los desafíos para el Trabajo Social Políticas Sociais. Assistência Social no Brasil. Direitos Sociais. Família. Criança e Adolescente. Introdução A pesquisa, quando se compromete a libertar a verdade de seu confinamento ideológico, é verdadeiramente um espaço de resistência e de esperança. Marilda Villela Iamamoto Este trabalho é uma síntese da pesquisa realizada para dissertação de mestrado sob o mesmo título, apresentada ao Programa de Pós Graduação da Faculdade de Serviço Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro Brasil. A pesquisa teve como parâmetro de análise a questão do sentido da universalização e da igualdade social do direito da criança e do adolescente de viver em família e em comunidade na sociedade brasileira e a sua garantia através da política pública de assistência social. Nossa preocupação foi demonstrar as relações contraditórias que expressam tensões ideo-políticas e prático-operativas na implementação de políticas sociais públicas, apontando um grande vazio entre a institucionalização jurídico-legal da cidadania plena e a sua garantia na realidade concreta. A nossa temática Entendemos que a igualdade surge como valor fundante da modernidade e se torna regra de sociabilidade e civilidade para a construção da cidadania na sociedade 1 Mestre em Serviço Social pela FSS/UERJ, com Especialização em Prevenção às Drogas na Escola pela Faculdade de Educação da UFF e graduada em Serviço Social pela ESS/UFRJ. Assistente social da Prefeitura do Rio de Janeiro Brasil, atualmente, exercendo o cargo de direção de um Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) Secretaria Municipal de Assistência Social. Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El Trabajo Social en la coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción profesional. Universidad Católica Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre 2009. 1
contemporânea. E sendo princípio da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a igualdade orienta as Constituições de diversas nações, inclusive a Carta Constitucional do Brasil, se consolidando no plano formal. Entretanto, enquanto igualdade formal, a sua materialidade se realiza no igual direito à propriedade, legitimando a apropriação privada da riqueza produzida pelo trabalho vivo (cf. Marx, 2001). O direito à convivência familiar e comunitária como um direito humano e social, de caráter universal, se constitui em mais uma exigência para a garantia da cidadania, devendo ser viabilizado através de políticas públicas. Isto porque, como direito constitucional, a família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado (Constituição Federal do Brasil de 1988 - art. 226), demandando a atenção do poder público nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Neste sentido, com a regulamentação constitucional da prioridade da criança e do adolescente, na condição de sujeitos de direitos, na implementação de políticas públicas, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA Lei Federal 8.069/1990) e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS Lei Federal 8.742/1993) destacam, como direito fundamental, o direito à convivência familiar e comunitária. Pois, o direito social de viver em família é um direito de todo ser humano, principalmente, daqueles seres humanos em desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social (art.3 do ECA): a criança e o adolescente. Daí surgiu a delimitação do nosso objeto de pesquisa que, a partir do entendimento da construção sócio-histórica dos direitos na sociedade brasileira, partimos da particularidade da igualdade do direito de viver em família na interface entre a LOAS e o ECA. Com o resgate da igualdade do direito de viver em família, nos remetemos à realidade brasileira a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, que traz muitos avanços com a institucionalização formal da cidadania plena, mas se depara com uma conjuntura sob a ofensiva neoliberal. Então, contrários aos princípios constitucionais para a construção de um Estado de bem-estar social (o Welfare State), os governos, que sucedem à Carta de 1988, adotam a política neoliberal, representando explicitamente o desmonte dos direitos de cidadania. Como explica Guerra (2001), o projeto societário de corte neoliberal representou, em primeiro lugar, uma crise da eficácia econômico-social da ordem do capital e, em segundo lugar, consequentemente, o esgotamento do pacto político-social fordista-keynesiano. Considerando o movimento real da história composto de continuidades e rupturas, delimitamos o período de investigação que abrange o ano de 1988, ano de promulgação 2
da Constituição da República Federativa do Brasil, até os dias atuais; período em que a universalização conquistada na Lei é colocada em xeque pelo processo de reordenamento do capital, em momento de hegemonia do capital fetiche (cf. Iamamoto, 2007). Essas quase duas décadas delimitadas em nossa investigação revelam os rumos da cidadania no Brasil que, em nome da cultura da crise, vem requisitando a conformação do cidadão consumidor diferenciado do cidadão pobre (cf. Mota, 1995), e fomentando a universalização da precarização dos direitos sociais no resgate da cidadania invertida 2 (Fleury, 1994). Hoje, presenciamos uma realidade, que sob orientação do capital financeiro, promovem inflexões que desmontaram e desmontam sonhos, construindo realidades ainda mais perversas. Com essa pesquisa, ousamos querer participar do debate sobre o direito à convivência familiar e comunitária, principalmente, de crianças e de adolescentes de viver em família, conforme instituído na Constituição Federal do Brasil e regulamentado na Lei Orgânica de Assistência Social e no Estatuto da Criança e do Adolescente. Tal direito social e humano vem sendo pensado em termos de política pública, principalmente, depois da aprovação da Política Nacional de Assistência Social, em 2004, e do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, aprovado em 2006. Assim, com a preocupação de compreender a igualdade e a universalização que orienta as políticas sociais públicas na sociedade brasileira, na pesquisa de caráter teórico-interpretativa, consideramos as relações contraditórias que expressam tensões ideo-políticas e prático-operativas que se apresentam na execução de políticas sociais. Partimos do pressuposto que essas tensões, próprias de uma sociedade de classes, inviabilizam a universalização dos direitos sociais e naturalizam as desigualdades sociais, apresentando um crescente vazio entre a institucionalização jurídico-legal dos direitos e a sua garantia na realidade concreta. Esse vazio, na sociedade brasileira, é resultado do continuado desmonte dos direitos instituídos na Constituição Federal de 1988, que vem se operacionalizando, a partir da década de 1990, em momento de ofensiva neoliberal. Condição expressa no compromisso do Estado com a garantia de direitos, que focaliza a atenção das políticas públicas na pobreza e na indigência, consolidando a assistencialização das políticas setoriais em detrimento da 2 Como explica Fleury (1994), na Cidadania Invertida, o indivíduo ou grupo-alvo passa a ser objeto da política como conseqüência de seu próprio fracasso (Ibid. 109). Portanto, a assistência social tem caráter mais propriamente preventivo e punitivo que uma garantia dos direitos de cidadania (Idem). 3
universalização dos direitos sociais. Ainda, como um dos pressupostos, destacamos a questão da individualização das seqüelas da questão social na família, sendo, no Brasil, a política de assistência social uma estratégia de penalização da pobreza. Portanto, o nosso objetivo geral, foi analisar as determinações e mediações sóciohistóricas que perpassam a garantia da universalização dos direitos sociais, e que se expressam na execução da política pública de assistência social na garantia do direito da criança e do adolescente pobre e/ou indigente de viver em família e em comunidade na sociedade brasileira. Sendo os objetivos específicos: problematizar o sentido da universalização e da igualdade do direito à convivência familiar e comunitária no contexto da ofensiva neoliberal; analisar a proposta da Política Nacional de Assistência Social de 2004 para a garantia do direito da criança e do adolescente de viver em família; abordar os processos de ruptura do vínculo familiar como uma seqüela da questão social, uma vez que, a tendência da sociedade burguesa é culpabilizar a família, mantendo a concepção conservadora de família desestruturada, e demonstrar as tensões ideo-políticas e prático-operativas na execução da política de assistência social. Neste sentido, cabe falar da relevância desta investigação para o Serviço Social, já que nós, assistentes sociais, atuamos também no planejamento, elaboração e execução de políticas sociais, que expressam a contradição entre a universalização formal e a garantia real do direito. Além do mais, as tensões ideo-políticas e prático-operativas, evidenciadas também na implementação das políticas de assistência social, repercutindo diretamente na intervenção profissional, que se confronta com as múltiplas seqüelas da questão social. O profissional acaba se deparando com um projeto social e ideo-político que colide com a direção social estratégica do projeto ético-político defendido pela categoria profissional no código de ética profissional do Brasil. Dentre esses aspectos, na proposta de garantia do direito à convivência familiar e comunitária e de reinserção familiar, o assistente social é um dos profissionais, que atua no processo de retorno da criança e do adolescente à família de origem ou na colocação em substituta. Com esta orientação teórico-metodológica, para o processo de investigação da matéria e de sua relação com a totalidade da realidade social, sem perder de vista o movimento real da história composto de continuidades e rupturas, como destacamos anteriormente, delimitamos a conjuntura da década de 1980 até os dias atuais. Período que, no Brasil, conquistamos o direito a uma cidadania plena, que formaliza a igualdade e a universalização dos direitos sociais. Entretanto, sem ignorar os impactos das transformações societárias, com forte rebatimento no mundo do trabalho, e do atual 4
processo de reestruturação produtiva no cenário brasileiro, estamos dando ênfase às condições reais das políticas sociais particularmente, da política pública de assistência social enquanto parte integrante do tripé da Seguridade Social, juntamente, da saúde e previdência social para garantir a universalização dos direitos sociais. Neste sentido, problematizamos as determinações que medeiam esse processo, revelando a particularidade da garantia do direito social da criança e adolescente de viver em família. Este foi o caminho adotado como ponto de partida para a compreensão do objeto investigado. Para tanto, foi necessário regatar a constituição sócio-histórica dos direitos na sociedade brasileira e o processo de institucionalização da política de assistência social desde a promulgação da Constituição Federal de 1988. Assim, centramos nossa análise, a partir da crítica-dialética, na proposta da Política Nacional de Assistência Social de 2004 para a garantia do direito à convivência familiar e comunitária, em especial, para crianças e dos adolescentes. Para atingir tal objetivo, nos demandou conhecer a gênese da construção sóciohistórica da igualdade e da universalização dos direitos na sociedade de classes, consideramos o fundamento filosófico e político que orienta a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) 3. Isto porque ela, além de ser a base das Constituições democráticas de várias nações, ressalta a garantia da igualdade a todos, e faz a defesa da família. A Declaração inicia o seu prefácio considerando que a liberdade, a justiça e a paz no mundo têm por base o reconhecimento da dignidade intrínseca e dos direitos iguais e inalienáveis de todos os membros da família humana (Apud. Kisnerman: 1991:103). E em seu art. 16, inciso c, afirma que: A família é o elemento natural e fundamental da sociedade e tem direito à proteção da sociedade e do Estado (ibid.). Portanto, foi com essa orientação, que, no Brasil, como resultado de um processo de luta e configurado num espaço contraditório de concessão/conquista de direitos o Direito à Convivência Familiar e Comunitária se institucionaliza através da promulgação da Constituição Federal de 1988, precisamente, destacado no seu art. 227. A partir dessa diretriz, logo após a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito da Criança em 1989 que veio também respaldar e ratificar a luta pela criação de uma lei que regulamentasse os direitos descritos na Constituição Federal, é sancionado o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA Lei Federal 8.069 de 1990). O ECA dedica o Capítulo terceiro que 3 A Declaração Universal dos Direitos Humanos foi sancionada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, na cidade de Paris, em 10 de dezembro de 1948. 5
vai do art. 19 ao 52 ao Direito à Convivência Familiar e Comunitária, institucionalizandoo como direito humano fundamental. Para levar o objeto ao plano da abstração para trazê-lo como concreto pensado, construímos uma análise do processo sócio-histórico da igualdade social e da universalização na sociedade capitalista, recorremos à teoria política e filosófica clássica dos jusnaturalistas e contratualistas, trabalhando, especificamente, a questão da igualdade e dos direitos que orientaram e orientam a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Assim, contamos com Hobbes na defesa da vida ; Locke com a tese da liberdade, e Rousseau com concepção de igualdade. E para remontar a crítica marxiana aos direitos do homem, abordamos a concepção de igualdade em Marx. O objetivo desse caminho percorrido foi desvendar a essência da igualdade na contemporaneidade que, historicamente, legitima a propriedade privada. Assim, também consideramos importante conhecer a teoria neoliberal, que resgata o liberalismo clássico, mas apresentando novas dimensões de acordo com as necessidades do capital (na fase de hegemonia do capital financeiro). Para tanto, trabalhamos com os críticos do neoliberalismo, inspirados na tradição marxista e progressista, apontando para as rupturas e as continuidades na configuração do direito social na sociedade brasileira. Portanto, a partir dessa construção metodológica para compreensão da universalização e da igualdade, buscamos as mediações sócio-históricas presentes na relação dialética da garantia de direitos com implementação das políticas sociais públicas, em particular na política de assistência social enquanto política pública e direito social. Com essa orientação metodológica, buscamos apontar avanços e retrocessos da política pública de assistência social do Governo Luiz Inácio Lula da Silva, demonstrando à nítida assistencialização da seguridade social; já que, na concepção do governo, os ricos não precisam do Estado. Na contramão da universalização dos direitos sociais, o governo Lula, dando prosseguimento às orientações dos organismos internacionais (principalmente, do Banco Mundial), propõe políticas paliativas de administração da pobreza, que vigia e pune a pobreza (cf. Wacquant, 2003). Sob hegemonia do capital financeiro, evidenciamos a valorização da mercantilização dos serviços sociais (como por exemplo, saúde, educação e previdência), e o incentivo ao trabalho informal através Programas de valorização da economia solidária (Barbosa, 2007) leia-se perda de direitos trabalhistas. O que traz como resultado a universalização da precarização dos direitos sociais para os segmentos das classes subalternas, principalmente, para as famílias pobres e indigentes. Então, podemos dizer que estamos vivendo uma 6
reatualização do conservadorismo através da americanização da assistência (cf. Vianna, 2000). Em nome da igualdade e da universalização aceitas pelo capital, a garantia da igualdade do direito social à convivência familiar e comunitária vem como proposta de intervenção da Política Nacional de Assistência Social de 2004 sob a gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), destacando a matricialidade na família. Para tanto, na definição da execução da política, a Norma Operacional Básica de 2005 (NOB-SUAS), que orienta o SUAS, define que a Assistência Social dá primazia à atenção às famílias e seus membros, a partir do seu território de vivência, com prioridade àqueles com registros de fragilidades, vulnerabilidades e presença de vitimizações entre seus membros. A atenção às famílias tem por perspectiva fazer avançar o caráter preventivo de proteção social, de modo a fortalecer laços e vínculos sociais de pertencimento entre seus membros e indivíduos, para que suas capacidades e qualidade de vida levem à concretização de direitos humanos e sociais (NOB/SUAS 2005: 16) (grifo nosso). Nesta leitura, a família é entendida na sua singularidade, sendo atribuídas ao indivíduo, dentro de cada família, as suas fragilidades, vulnerabilidades e a violência intrafamiliar, promovendo que cada grupo familiar solucione os seus problemas, sem considerar o processo sócio-histórico, no qual se expressam as seqüelas da questão social. Ainda, existe o entendimento de que a política pública de assistência social deva trabalhar os laços e vínculos sociais, já que na família deve haver o desejo de pertencimento entre os seus membros na busca da convivência familiar, suprindo suas necessidades sem precisar do Estado. Pois, a proposta é que o Estado tem que intervir para avançar no caráter preventivo de proteção social, objetivando que a família não a demande. Como afirma Potyara Pereira (2004), a família é redescoberta como fonte privada de bem-estar social e recurso de solidariedade. Assim, cabe destacar que na contramão da universalização dos direitos sociais, através da focalização na família, a assistência social brasileira tem se constituído em estratégia para culpabilizar os indivíduos sociais. Ou seja, a concepção de família, que orienta a política pública de assistência social, tende a entender a ruptura do vínculo familiar como resultado da desorganização ( desestruturação ) da família, sendo a 7
fragilização e/ou o rompimento do vínculo familiar, um problema social a ser resolvido no âmbito do indivíduo e da família. Portanto, a partir desses princípios morais e individualizantes é que a política de acesso aos demais direitos sociais, a assistência social, entende a família, esvaziando o processo sócio-histórico da constituição da família e dos seus diversos arranjos no contexto de uma sociedade patrocinada pelas desigualdades sociais. Assim, com o princípio da virtual desintegração da família (Mészáros, 2002:995), a política de assistência social caminha na contramão da universalização e da igualdade dos direitos sociais. Neste caso, o papel do Estado se limita a ações focalizadas e seletivas, orientadas para os mais pobres, retrocedendo quando busca regatar, no plano ideológico, os valores da família tradicional burguesa para reestruturar a família. Sendo assim, na perspectiva individualizante, que se fundamenta na reificação da realidade social, a solução está na própria família, que deve estar estruturada e/ou reintegrada para ser capaz de garantir os direitos humanos e sociais dos seus membros (PNAS 2004), desonerando a sociedade de classes e desvirtuando a função do Estado como principal protagonista no fomento da garantia de direitos sociais universais. O que está explícito é a apresentação de um cenário que busca a construção de uma nova sociabilidade, na qual as múltiplas expressões da questão social são resumidas a problemas do indivíduo e da família. Este é um cenário de nítido teor conservador, que atinge as formas culturais, a subjetividade, as identidades coletivas, erodindo projetos e utopias. Estimula um clima de incerteza e desesperanças. A debilidade das redes de sociabilidade em sua subordinação às leis mercantis estimula atitudes e condutas centradas no indivíduo isolado, em que cada um é livre para assumir riscos, opções e responsabilidades por seus atos em uma sociedade de desiguais (Iamamoto, 2007: 144). Portanto, contrapondo a essa orientação ideo-política e prático-operativa da Política Nacional de Assistência Social, na pesquisa resgatamos do perfil sócioeconômico das famílias atendidas pela assistência social, que são famílias em situação de pobreza e indigência. E, assim, defendemos que a ruptura do vínculo familiar é parte das seqüelas da questão social e não culpa da família supostamente desorganizada. No trato das seqüelas da questão social, a política pública de assistência social apresenta 8
a continuidade do conservadorismo presente na orientação pós-moderna por entender que a resolução do problema social está no âmbito da família e do indivíduo. Então, cabe pontuar que, como parte das seqüelas da questão social, muitas famílias pobres e indigentes ficam vulneráveis à fragilização ou rompimento do vínculo familiar. E a realidade social, no seu movimento real, nos mostra que não são famílias desestruturadas por conta das suas vulnerabilidades, e desmascara uma sociedade que se apresenta como promotora da barbárie e negadora da igualdade e da universalização dos direitos humanos, dentre eles: o direito humano fundamental de viver em família. Contudo, em nome da proposta de universalização, a Política Nacional de Assistência Social de 2004 se legitima, oficializando a focalização na família e propondo trabalhar a garantia do direito à convivência familiar e comunitária. Assim, em favor do mercado, está explícito que universalizar direitos não é o horizonte, mas apenas administrar a pobreza. Pois a política de assistência social hoje centraliza na proposta de transferência de renda, que se configura, de fato, como uma política compensatória e punitiva, concretizada no benefício do Programa Bolsa Família. Neste sentido, a política re-atualiza uma igualdade que valoriza a figura do cidadão consumidor (Mota, 1995), daquele que não necessita do Estado e pode comprar no mercado serviços que deveriam se universalizados através de políticas públicas. Neste sentido, a compreensão que o Governo Federal tem da responsabilidade do Estado com a consolidação dos direitos constitucionais se limita à extrema pobreza, oficializando que universalizar não é necessário. Ou seja, quem pode compra serviços (saúde, educação etc.) no mercado. Esta é a orientação das políticas sociais executadas nos municípios, numa nítida assistencialização dos serviços sociais, municipalizando a administração da pobreza. Ou seja, de caráter inconstitucional, as políticas sociais públicas estão sendo direcionadas para aliviar a pobreza (Vianna, 2007). Neste sentido, mesmo considerando que a institucionalização formal do Sistema Único de Assistência Social tenha sido um grande avanço, a assistência social brasileira retrocede ao se tornar paliativa na provisão dos mínimos sociais (art. 01 da LOAS), transformando-se em estratégia de punição da pobreza. Para tanto, enquanto política pública, a assistência social se organiza para vigiar, controlar e punir as famílias em situação de pobreza e indigência das classes subalternas, responsabilizando os indivíduos sociais pelos seus fracassos. Nesta ótica, a família pobre e/ou indigente é 9
entendida como o espaço vulnerável à desorganização/desestruturação, conseqüentemente, incapaz de conservar o vínculo familiar. Considerações finais Nas sociedades de classes, a igualdade e a universalização dos direitos sociais se tornam retórica na implementação de políticas públicas. O indivíduo social e sua família são culpados pelo fracasso de não conseguir usufruir o direito de igualdade das classes dominantes (o igual direito à liberdade, ou melhor, à propriedade privada, conforme defendida por John Locke). A política pública de assistência social, que não atende a todos que dela necessitam e não garante os mínimos sociais (LOAS art. 1º.), fica no plano da institucionalização formal, que foi resultado de um processo de luta das classes subalternas em prol da igualdade e da universalização dos direitos sociais. Neste sentido, o desafio é garantir políticas públicas de qualidades, que atendam as necessidades da coletividade no interior de uma sociedade de classes. Portanto, desvendar a essência da realidade significa desfazer a aparência, porque só assim poderemos compreender a concepção ideo-política que envolve a igualdade defendida na contemporaneidade. 10
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