DA GESTÃO DO PROGRAMA 1. INTRODUÇÃO O Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e DF (PNAGE) tem por objetivo geral melhorar a efetividade e a transparência institucional das administrações públicas dos Estados e do Distrito Federal (doravante os Estados Participantes), a fim de alcançar uma maior eficiência do gasto público. O PNAGE está dividido em duas fases de cinco anos, contendo múltiplos projetos que serão executados de forma descentralizada pelos respectivos Estados Participantes. O Programa será coordenado e supervisionado por meio da Direção Nacional do PNAGE (DN-PNAGE), integrante da estrutura regimental da Unidade de Coordenação de Programas da Secretaria Executiva do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (UCP/MP). O custo total do Programa está orçado em US$155.000.000 (cento e cinqüenta e cinco milhões de dólares), sendo a parte financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) de US$93.000.000 (noventa e três milhões de dólares) e o restante composto por recursos de contrapartida da Mutuária, no montante global de US$62.000.000 (sessenta e dois milhões de dólares), podendo incluir o equivalente a US$58.900.000 (cinqüenta e oito milhões e novecentos mil dólares) provenientes dos Estados Participantes. O programa será implementado de forma descentralizada sendo os recursos transferidos aos Estados Participantes (sub-executores) por meio de contratos de Repasse. A Caixa Econômica Federal atuará como agente financeiro oficial do Programa. Tendo em vista o modelo híbrido do arranjo de execução que se caracteriza pela transferência de recursos na modalidade contrato de repasse, recursos estes oriundos de financiamento externo, a execução estará sujeita, simultaneamente, às normas do governo brasileiro aplicadas ao convênio (IN/STN nº 1/97 e alterações posteriores) e às normas do Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID. Para tanto, foram definidos procedimentos de execução que possibilitam a prestação de contas segundo as exigências da legislação nacional, bem como segundo as exigências do BID. Os procedimentos de execução previstos neste Manual contemplam todo o ciclo da gestão do projeto desde o planejamento, a execução física e financeira, o controle contábil e de resultados. 2. OBJETIVO GERAL DO PNAGE O objetivo geral do Programa é melhorar a efetividade e a transparência institucional das administrações públicas dos Estados e do Distrito Federal (doravante os Estados Participantes), a fim de alcançar uma maior eficiência do gasto público.
3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS (COMPONENTES) Os objetivos específicos do Programa, com relação a cada Estado Participante e ao Distrito Federal, são: (i) fortalecer sua capacidade de planejamento e gestão de políticas públicas; (ii) desenvolver sua capacidade de administração de recursos humanos; (iii) modernizar sua estrutura organizacional e seus processos administrativos; (iv) fortalecer seus mecanismos de transparência administrativa e de comunicação social; (v) modernizar sua gestão de informação e integrar seus sistemas informáticos e (vi) desenvolver mecanismos para promover e implantar uma cultura de mudança institucional. Descrição O Programa financiará atividades distribuídas entre os seguintes componentes: 1. Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas públicas. O objetivo deste componente é fortalecer a capacidade institucional das administrações estaduais e do Distrito Federal para melhorar a efetividade do sistema de planejamento e gestão das políticas públicas. Este componente financiará atividades compreendidas nos seguintes subcomponentes: (i) aperfeiçoamento da capacidade de formulação e implantação de políticas públicas; (ii) aperfeiçoamento da capacidade de seguimento, controle e avaliação de políticas públicas; (iii) aperfeiçoamento da capacidade de gestão plurianual por programas; e (iv) aperfeiçoamento da capacidade de coordenação das ações governamentais nos níveis geral, setorial e regional. 2. Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos. O objetivo deste componente é fortalecer a capacidade de gestão das entidades ou unidades responsáveis pela administração dos recursos humanos dos Estados Participantes. Este componente buscará ampliar a disponibilidade e confiabilidade das informações operacionais e gerenciais e financiará atividades nos seguintes subcomponentes: (i) atualização da legislação de recursos humanos em função das normas constitucionais vigentes; (ii) aperfeiçoamento da gestão e atualização das bases de dados de recursos humanos; (iii) aperfeiçoamento da capacidade de planejamento e implantação de políticas de gestão de recursos humanos dos Estados Participantes; e (iv) aperfeiçoamento dos atuais modelos de gestão de recursos humanos. 3. Modernização de estruturas organizacionais e de processos administrativos. O objetivo deste componente é aumentar a efetividade e a eficiência dos processos de gestão e controle das administrações públicas dos Estados Participantes para modernizar suas estruturas organizacionais e seus processos administrativos. Este componente buscará ampliar os controles sobre o gasto público em geral e sobre os custos operacionais e administrativos e financiará atividades distribuídas entre os seguintes subcomponentes: (i) reestruturação de modelos organizacionais; (ii) modernização da gestão dos processos de logística (bens imóveis, aprovisionamento e convênios e contratos); (iii) desenvolvimento
da capacidade de gestão de custos; (iv) modernização da gestão da memória administrativa; e (v) aperfeiçoamento dos processos de controle interno e de sua vinculação com os processos de controle externo. 4. Fortalecimento dos mecanismos de transparência administrativa e de comunicação. O objetivo deste componente é fortalecer os mecanismos de transparência administrativa e de comunicação dos Estados Participantes. Este componente buscará influenciar positivamente a conduta ética dos servidores públicos e aumentar o controle social e financiará atividades distribuídas entre os seguintes subcomponentes: (i) aperfeiçoamento dos mecanismos de comunicação com os servidores públicos dos Estados Participantes; (ii) aperfeiçoamento dos mecanismos de monitoramento da conduta dos servidores públicos e de divulgação de valores éticos (ouvidorias); (iii) fortalecimento das ouvidorias; (iv) aperfeiçoamento das ações e da articulação dos órgãos de controle geral (corregedorias); (v) fortalecimento dos mecanismos de participação e controle social; e (vi) avaliação sistemática da prestação de serviços ao público. 5. Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de tecnologia de informação. O objetivo deste componente é aumentar a capacidade de gestão dos órgãos de planejamento dos Estados Participantes para melhorar a qualidade e efetividade da informação que produzem. Este componente buscará ampliar a disponibilidade e confiabilidade das informações operacionais e gerenciais nas áreas de planejamento, gestão de recursos humanos, gestão de logística e avaliação de custos. Serão financiadas atividades distribuídas entre os seguintes subcomponentes: (i) desenvolvimento da capacidade de gestão da informação e da tecnologia de informação; (ii) atualização do modelo de organização e gestão de tecnologia de informação; (iii) modernização do parque tecnológico; e (iv) atualização dos bancos de dados e desenvolvimento de sistemas integrados de informação. 6. Desenvolvimento de uma cultura de promoção e implantação da mudança institucional. O objetivo deste componente é promover e implantar uma mudança institucional nas unidades de planejamento e administração dos Estados Participantes mediante o financiamento de atividades distribuídas entre os seguintes subcomponentes: (i) desenvolvimento e sistematização de diagnósticos de cultura institucional; (ii) desenvolvimento de habilidades de gestão para mudança institucional e (iii) implantação de mecanismos de indução e de reconhecimento de mérito e desempenho individual e de equipe, bem como avaliação de mudança institucional. 7. Apoio à cooperação em gestão. O objetivo deste componente é fortalecer a capacidade de gestão dos Estados Participantes e incentivar a cooperação e o compartilhamento de soluções entre eles. Este
componente apoiará ações dentro dos seguintes subcomponentes: (i) capacitação para gestão dos projetos; (ii) desenvolvimento e implantação de metodologias, assim como de sistemas, para gerenciamento, monitoramento e avaliação (SISMA/SGP); (iii) formulação e implantação de soluções compartilhadas e (iv) replicação de soluções cooperadas. 4. ARRANJO INSTITUCIONAL E FLUXOGRAMA DE IMPLEMENTAÇÃO O PNAGE adotará um modelo de execução descentralizada, sendo que os recursos provenientes do Financiamento do BID serão repassados pela União aos Orçamentos dos Estados e do Distrito Federal por meio de Contratos de Repasse, na classificação de Transferências Voluntárias, e depositados em conta específica aberta na CAIXA. Caberá aos Estados Participantes consignarem os referidos recursos em seus orçamentos, bem como alocarem os recursos referentes à contrapartida, de forma a atingirem o montante estabelecido no Acordo de Empréstimo. As responsabilidades, competências e atribuições entre os atores envolvidos constam do Acordo de Empréstimo e seus anexos, do Regulamento Operacional (ROP) do Programa e dos Contratos de Repasse. São atores envolvidos na implementação do PNAGE: MP Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão; UCP/MP Unidade de Coordenação do Programa; DN-PNAGE Direção Nacional do PNAGE; BID Banco Interamericano de Desenvolvimento; UCEs Unidades de Coordenação Estadual; CESTADO Comitê Técnico Consultivo CD Comitê Deliberativo CONSAD Conselho Nacional de Secretários de Administração FÓRUM - Fórum Nacional de Secretários de Planejamento CAIXA Caixa Econômica Federal, agente financeiro oficial. A UCP/MP, ligada à Secretaria de Gestão, foi criada pela Portaria Ministerial no 235, de 02 de setembro de 2004, e tem como finalidade a integração das ações de desenvolvimento dos programas e projetos financiados com recursos originários de organismos internacionais de financiamento. Dentro de seu organograma, encontra-se a DN-PNAGE, responsável pela coordenação em nível nacional do Programa e pela gestão das atividades do Programa no âmbito do MP. As secretarias de planejamento e administração executarão os projetos nas UCEs, criadas especificamente por ato normativo interno, para esta finalidade, segundo as disposições do ROP e orientados pelo presente Manual. O CONSAD e o Fórum participam do Comitê Deliberativo do Programa, a ser presidido pelo Secretário Executivo do MP, de acordo com o estabelecido no Contrato de Empréstimo e no ROP. A CAIXA é o agente financeiro oficial por meio do qual serão realizadas as transferências voluntárias. A referida instituição financeira atuará como mandatária do MP para realizar
atividades de controle gerencial da gestão dos contratos de repasse conforme indicado neste manual. SESSÃO II GESTÃO DOS PROJETOS 5. ATRIBUIÇÕES DAS PARTES NO PNAGE Elaborar e Ajustar, quando necessário, o Projeto do Estado; Elaborar o POA do Estado; Elaborar o Plano de Aquisição (PA) de bens e serviços do Estado; Avaliar e consolidar a programação orçamentária e financeira no projeto do Estado; Elaborar os Termos de Referência (TORs); Elaborar a solicitação de não objeção ao BID; Elaborar o pedido de desembolso/remanejamento de recursos e correspondente justificativa; Elaborar a Prestação de Contas (PC) e encaminhar à CAIXA; Elaborar o Relatório de Pagamento (RP)/aplicação de recursos; Elaborar indicadores de execução e impacto; Elaborar e consolidar o Relatório Financeiro e quantitativo, sintético e analítico por subcomponente, produto e atividade; Elaborar o balanço das futuras aquisições analítico e sintético; Disseminar e acompanhar a sistemática de acompanhamento; Consolidar o Relatório Semestral de Progresso (RSP); Elaborar o relatório de avaliação final do projeto; e Elaborar o relatório de ativos adquiridos. Gerenciar a execução dos serviços, atestando a realização do contrato, mediante comprovação documental ex ante à CAIXA, para pagamento direto ao fornecedor pelo referido agente financeiro; Gerenciar a execução de serviços de diárias e passagens e outros, cujos contratos avulsos não superam a importância de R$ 8.000,00 (oito mil reais), com comprovação de gastos ex post, mediante a apresentação à CAIXA de dossiês trimestrais contendo a documentação comprobatória dos gastos.
- 5.1. Produtos da UCE: Programação orçamentária e financeira consolidada e avaliada; Plano de aquisição de bens de serviços consolidado e validado; TOR validado; Relatório mensal gerencial físico orçamentário elaborado; Indicadores de execução e impacto disponibilizado; Sistemática de acompanhamento disseminada e acompanhada; Relatório semestral de progresso consolidado; Relatório de avaliação final do projeto elaborado; Solicitação de não objeção elaborado; Prestação de contas elaborada; Relatório sintético e analítico por subcomponente, produto, atividade e do projeto (financeiro e quantitativo) elaborado e consolidado; Saldos para futuras aquisições analítico/sintético elaborado; Consultoria em elaboração e gerenciamento de projeto prestado; e Projeto reavaliado. DN-PNAGE/UCP/MP: Coordenar e dar assistência técnica aos ESTADOs na preparação dos Projetos específicos e dos Planos Operacionais Anuais (POAs); Expedir orientações relativas ao processo de alocação de recursos da contrapartida ; Receber e consolidar, para encaminhamento ao BID, as solicitações de não objeção do Banco aos processos de aquisição de bens, serviços de consultoria e obras de adequação, quando se fizerem necessárias; Consolidar as prestações de contas dos ESTADOs, após recebimento e análise pela CAIXA, e encaminhamento à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN) e ao BID; Preparar e apresentar ao BID os relatórios técnicos e financeiros consolidados do Programa; Preparar e apresentar ao BID os pedidos de desembolsos e as respectivas justificativas de despesas; Acompanhar a execução do Programa, mediante apoio operacional da CAIXA;
Prover suporte para o funcionamento do Comitê Deliberativo e do Comitê Técnico Consultivo do Programa. Consolidar os Projetos dos ESTADOs; Elaborar o Projeto do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Consolidar os POAs dos ESTADOs e encaminhar ao BID; Elaborar o POA do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Consolidar os PAs de bens e serviços dos ESTADOs; Elaborar o PA de bens e serviços do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Avaliar e consolidar a programação orçamentária e financeira dos Projetos dos ESTADOs; Avaliar e consolidar a programação orçamentária e financeira do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Avaliar os TORs dos ESTADOs nos casos aplicáveis; Elaborar os TORs do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Consolidar e encaminhar ao BID as PCs dos ESTADOs; Elaborar a PC do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Consolidar e encaminhar ao BID os indicadores de execução e impacto dos ESTADOs; Elaborar indicadores de execução e impacto do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Consolidar e encaminhar ao BID os balanços das futuras aquisições analítico e sintético dos ESTADOs; Elaborar o balanço das futuras aquisições analítico e sintético do Componente Nacional relativo a DN-PNAGE; Disseminar e acompanhar a sistemática de acompanhamento; Consolidar o Relatório Semestral de Progresso (RSP); Consolidar os relatórios de avaliação final dos Projetos dos ESTADOs; Elaborar o relatório de avaliação final do Componente Nacional relativo a DN- PNAGE; 5.2. Produtos da UCP/MP: Programação orçamentária e financeira consolidada e validada; Plano de aquisição de bens de serviços consolidado e validado; TORs validada;
Indicadores de execução e impacto disponibilizado; Plano Operacional Anual consolidado; Sistemática de acompanhamento disseminada e acompanhada; Relatório semestral de progresso consolidado; Relatório de avaliação final do projeto elaborado; Solicitação de não objeção elaborado; Prestação de contas elaborada; Consultoria em elaboração e gerenciamento de projeto prestado. 5.3. Atribuições da CAIXA (Caixa Econômica Federal)- Condicionada ao Aditamento do Contrato de Empréstimo a) solicitar, receber e encaminhar relação de documentos dos proponentes, necessária para a assinatura do Contrato de Repasse; b) preparar os Contratos de Repasse e seus aditamentos, segundo minuta previamente aprovada pelo MP, colher assinatura do beneficiário da transferência, assinar, representando a União, e promover a sua publicação; c) receber o instrumento de comunicação da celebração do Contrato de Repasse, encaminhado pelo beneficiário da transferência ao Poder Legislativo local, com o respectivo recibo de protocolo; d) abrir conta-corrente vinculada ao Projeto na CAIXA, em agência localizada na sede de execução, em nome do sub-executor, destinada exclusivamente à movimentação dos recursos objeto dos Programas a que se vinculem; e) comunicar ao MP a identificação das contas-corrente vinculadas aos Projetos; f) acompanhar, nos termos deste Manual de Execução do Programa, os recursos transferidos pela União, alocados nas contas específicas de cada Projeto, correspondentes às transferências realizadas e os recursos referentes à contrapartida local, quando depositados na conta vinculada ao Projeto; g) realizar o crédito dos pagamentos devidos pelo sub-executor, diretamente aos fornecedores dos bens e serviços adquiridos, nos casos de contratos em valor superior a R$ 8.000,00 (oito mil reais); com os recursos da transferência e da contrapartida, se for o caso, mediante prévias certificação do responsável pelo Projeto no Estado, DF ou Estado e deliberação da autoridade detentora da competência respectiva, condicionado à existência de recursos suficientes na conta vinculada ao Projeto, conforme a seguir: h) atestar a realização das obras, se houver, bem como a aquisição dos bens, previstos no Projeto;
i) verificar, trimestralmente, se a contrapartida local do sub-executor, relativa ao desembolso de recursos, está de acordo com o estabelecido no Plano Operacional Anual POA; j) examinar se a prestação de contas parcial, a partir do terceiro desembolso, está de acordo com o estabelecido no POA; k) acompanhar se os registros da movimentação financeira do Projeto do sub-executor, no âmbito do Programa, estão na forma estabelecida pelo MP e de acordo com as normas do BID, conforme registros constantes no Sistema de Gerenciamento de Projetos SGP, de modo a: permitir a identificação das quantias das diferentes fontes alocadas ao Projeto de cada sub-executor; consignar os investimentos no Projeto com recursos do repasse e da contrapartida; conter os detalhes necessários para a identificação dos bens adquiridos e dos serviços contratados; demonstrar o custo dos investimentos em cada categoria dos investimentos básicos; verificar o lançamento de empenho a fornecedor; l) solicitar ao sub-executor as informações requeridas pelo MP; m) fornecer ao MP, prontamente, as informações solicitadas acerca de cada Contrato de Repasse; n) comunicar ao MP, prontamente, as irregularidades ou ilegalidades constatadas no transcorrer da execução dos Projetos, bem como qualquer mora do sub-executor no cumprimento das obrigações pactuadas; o) elaborar, até 30 (trinta dias) depois de encerrado cada ano-calendário, os relatórios financeiros relativos a cada Contrato de Repasse, indicando o uso dos recursos das transferências e da contrapartida local, quando for o caso, na forma estabelecida pelo MP; p) verificar se o objeto licitado está previsto no Projeto, para efetivar os pagamentos previstos no item g desta Cláusula ou quando da Prestação de Contas, cabendo solicitar ao sub-executor o Edital de Licitação, Ato de Adjudicação e respectivas publicações;
q) examinar, quando julgar necessário ou por solicitação do MP, os bens e as obras executadas, mediante repasse de recursos no âmbito do PROGRAMA ou a documentação a eles relativa; r) receber e examinar preliminarmente a documentação relativa às Prestações de Contas Parcial e Final, de acordo com o Manual de Execução dos Programas; s) encaminhar ao MP relatório de execução financeira final do Projeto; t) executar as atribuições na forma definida no ROP e no Manual de Execução dos Programas. 5.4. Atribuições do BID O Fluxograma de implementação do PNAGE pode ser visualizado no esquema abaixo: (1) República Federativa do Brasil (Mutuário) Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (Agente Financiador) (2) (3) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Secretaria Executiva Direção Nacional do PNAGE da Unidade de Coordenação de Programas (Executor) CAIXA- Mandatária para operacionalização dos convênios Estados dos Estados e Municípios Unidades Executora Local UCEs (Sub-executores)
6. MECANISMOS DE EXECUÇÃO 6.1. Execução Direta: 6.1.1. Órgão Executor (7% dos recursos do financiamento) Quando a UCP/MP realizar de forma direta, por solicitação da DN-PNAGE/UCP/MP, os processos de aquisição de bens, contratação de serviços de consultoria e obras de adequação no âmbito do Programa, os mesmos serão realizados da seguinte forma: elaboração pela DN-PNAGE/UCP/MP de Termos de Referência específicos e encaminhamento à UCE; encaminhamento pela UCE à Coordenação Geral de Logística (CGLOG) da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administrativa (SPOA) para elaboração dos editais de licitação; realização do processo integral da licitação pela CGLOG, com a participação técnica da UCP/MP; adjudicação pelo SPOA do vencedor e firma dos respectivos instrumentos contratuais; gerenciamento pela UCP/MP, com apoio do SPOA, da execução dos serviços, atestando a realização do contrato. As normas e procedimentos de aquisição e contratação encontram-se detalhadas no Título II deste manual.
6.1.2. Sub-executores Quando as UCE s realizarem os processos de aquisição de bens, contratação de serviços de consultoria, e obras de adequação, no âmbito dos respectivos projetos, diretamente em sua estrutura ou área responsável pelas aquisições, de acordo com as regras e limites estabelecidos no Acordo de Empréstimo do Banco, e também de acordo com as normas do convênio, deverão observar os seguintes passos: elaboração de termos de referência específicos ao objeto da contratação pelo beneficiário, sob a coordenação da UCE ou diretamente pela UCE; encaminhamento pela UCE, por intermédio da DN-PNAGE/UCP/MP, para não objeção do BID, nos casos assim exigidos, conforme as disposições do Acordo de Empréstimo e seus Anexos; elaboração, em conjunto com a unidade responsável por licitações no Estado de Contas dos instrumentos da licitação; realização do processo integral da licitação pela unidade responsável por licitações no Estado de Contas, com a participação técnica da UCE; adjudicação pela unidade responsável por licitações no Estado de Contas do vencedor e firma dos respectivos instrumentos contratuais; gerenciamento pela UCE, com apoio da unidade responsável no Estado de Contas, da execução dos serviços, atestando a realização do objeto do contrato, mediante comprovação documental ex ante, para pagamento direto ao fornecedor nos casos de contratos em valor superior a R$ 8.000,00 (oito mil reais), exceto nos 12 primeiros meses após a 1ª aquisição, quando o Banco deverá emitir a não objeção prévia, independentemente do montante de recursos. Gerenciamento pela UCE, com apoio da unidade responsável no Estado, da execução de despesas de diárias e aquisições de passagens e outros, cujos contratos avulsos não superam a importância de R$ 8.000,00 (oito mil reais), com comprovação de gastos ex post, mediante a apresentação de dossiês trimestrais contendo a documentação comprobatória dos gastos. Nos 12 primeiros meses após a 1ª aquisição, o Banco deverá emitir a não objeção prévia, independentemente do montante de recursos. 6.2. Execução Indireta: Órgão Executor e Sub-executores 6.2.1. Órgão Executor (7% dos recursos do financiamento) Quando a UCP/MP realizar, por solicitação da DN-PNAGE/UCP/MP, os processos de aquisição de bens, serviços de consultoria e obras de adequação no âmbito do Programa, por meio de Agência Especializada.
6.2.2. Sub-executores Quando as UCEs realizarem os processos de aquisição de bens, contratação de serviços de consultoria e obras de adequação, no âmbito dos respectivos projetos, por meio de Agência Especializada, deverão observar os procedimentos específicos utilizados por essa Agência, conforme seja o caso. Neste caso, deverá ser submetido previamente ao MP, para encaminhamento e análise conjunta com o BID, o documento ou termo a ser assinado com a Agência Especializada selecionada para este fim.