A TRANSFORMAÇÃO DO ESTADO: A EVOLUÇÃO DO TERCEIRO SETOR E A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA E SUA ABORDAGEM LEGAL Paulo Cesar Vasconcelos* Resumo O objetivo deste artigo é fazer um breve relato sobre a Reforma Política e Administrativa no Brasil que abriu espaço para o crescimento do terceiro setor incentivando o crescimento de políticas públicas através de ONGs, OSCIPs e outras Fundações de caráter social abrangendo sua legalidade para pesquisas sobre o funcionamento dessas organizações no Brasil, através de um exemplo de funcionalidade. Esse exemplo mostra as relações entre os poderes públicos, as organizações sociais e as empresas privadas colaboradoras dando oportunidade de crescimento e inserção a pessoas e grupos de regiões menos favorecidas. Abstract The purpose of this article is to make a brief report about the Brazilian Political and Administrative Reform that allowed for the growth of both the third sector and the public policies through ONGs, OSCIPs and other foundations of social character, comprising their legality for researches intended to find out how such organizations work in Brazil, through an example of their effectiveness. That example shows the relationship among the public powers, the social organizations and the private companies by giving an opportunity of growth and insertion as well to poor people and groups from undeveloped areas. Palavras-chaves: Reforma do Estado; Terceiro Setor; ONGs; OSCIPs Keywords: State Reform; Third Sector; ONGs. OSCIPs --------------------------------- Aluno do Curso de Mestrado em Administração da FEAD/MG - vasfilho@uol.com.br
INTRODUÇÃO A política social brasileira nas ultimas décadas, esteve engajada no processo de redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. A reforma gerencial da administração pública está baseada em uma idéia de Estado e de seu papel e procura responder quais são as atividades que o Estado deve realizar diretamente, quais deve apenas financiar ou promover, e quais as que não lhe competem. Têm como critérios, para responder a essas questões, os objetivos políticos fundamentais que as sociedades contemporâneas colocaram a si próprias como a ordem, a liberdade, a igualdade e a eficiência ou o bem-estar. Para delimitarmos a área de atuação do Estado, serão abordados tipos de atividades: as atividades exclusivas, os serviços sociais exclusivos e os não exclusivos ou passiveis de terceirização ou publicização. Será tratado da Reforma do Estado e das instituições resultantes dela, as quais ganharam força, enquanto obras públicas terceirizadas, denominadas de Terceiro Setor, que conhecemos de Fundações, Organizações não governamentais ONGs, Organizações das Sociedades Civis de Interesse Públicos OSCIPs. Essas organizações ganharam força nas duas ultimas décadas e ocuparam espaços que anteriormente o Estado deixava de cumprir com suas obrigações. Elas nasceram através de iniciativas das mais diversas áreas possíveis como: iniciativas pessoais, pequenos ou grandes grupos organizados da sociedade civil, antigas representações de classes locais ou regionais, associações de bairros, clubes 2
recreativos, empresas privadas, ou seja, das mais variadas formas de instituições físicas e jurídicas possíveis. Com o tempo esses grupos procuraram juntar forças e oportunidades dividindo assim seus direitos e obrigações, de acordo com suas possibilidades, e buscando atender as necessidades derivadas do vácuo deixado pelo Estado. Este trabalho não procura explorar as necessidades sociais que deveriam ser supridas pelo Estado legalmente constituído, mas sim os espaços ocupados pelo Terceiro Setor e seu crescimento. Terá um breve histórico no Brasil e suas teorias, tipologia dessas instituições e suas abordagens legais e um caso especifico de sucesso. O TERCEIRO SETOR NO BRASIL Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. As propostas para combinar descentralização fiscal com descentralização de competências foram estrategicamente derrotadas. Qualquer ente federativo estava autorizado a implementar programas sociais, porém nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas sociais. Desse fato a Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não encargos sociais. A distribuição de competências é propicia para produzir os efeitos esperados pelo federalismo e políticas públicas, derivados dos limites da coordenação nacional de políticas sociais. Contudo na Constituição de 1988 não alterou a estrutura institucional de políticas sociais herdadas do regime militar. Mesmo as reformas aprovadas e implementas posteriormente pouco ou nada alteraram esta estrutura 3
prévia, que é centralizada para alguns itens como saúde e desenvolvimento urbano e descentralizada como na educação fundamental. No inicio dos anos 1990, a distribuição dos encargos na área social derivava menos de obrigações constitucionais e mais da forma como esses serviços estiveram organizados em cada política particular. A capacidade de coordenação de políticas setoriais dependeu em grande parte destes arranjos institucionais herdados. Nas últimas décadas, os brasileiros se engajaram no processo de redemocratização, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capar de torná-lo mais aberta às necessidades dos cidadãos, voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. O que se constituiu no Brasil durante os anos 1990 e se encontra em desenvolvimento, tem como principal referencial a vertente social. Manifesta-se nas experiências alternativas de gestão pública, como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, e possui suas raízes no ideário político das mobilizações populares contra a ditadura e pela redemocratização, com destaque para os movimentos sociais, os partidos políticos de esquerda e centro-esquerda. Segundo Marcos Kisil os projetos de desenvolvimento local representam uma oportunidade de se criar cidadãos competentes, com poder e mobilizados para o bem-estar comum da coletividade. É evidente que quanto mais excluída, mais marginal, mais pobre for uma comunidade, mais difícil se torna o exercício da cidadania. 4
A descentralização, a participação social e as parcerias do Estado com setores empresariais e organizações não governamentais constituíram diretrizes de reestruturação. Iniciativas do Terceiro Setor no Brasil como o Programa Comunidade Solidária durante os anos 1990, introduziu inovações importantes de combate à pobreza, educação e inserção social. Desde logo, para evitar os tradicionais impasses e obstáculos e ganhar efetividade na eliminação da pobreza, o novo programa além de concentrar-se em formas inovadoras de ação e controle, privilegia ações sociais integradas, de caráter universal e emergencial, mas também continuas, flexíveis e descentralizadas. O programa, através de diversos programas setoriais e ações especificas, atua em cinco áreas: saúde e nutrição, serviços urbanos como saneamento e habitação popular, assentamentos rurais, geração de emprego e renda, qualificação de mão de obra e promoção social, principalmente junto ao segmento infanto-juvenil. Esta estratégia de desenvolvimento social não se pauta pela ausência do Estado através da privatização, apesar de sua ineficiência na provisão de serviços sociais, por isso a importância da Reforma Administrativa. Por isso a retomada do crescimento foi definida como uma das condições de viabilidade e sucesso desse tipo de programa social. TIPOLOGIA DO TERCEIRO SETOR Há uma grande variedade de organizações caracterizadas como de Terceiro Setor no Brasil, onde a mais disseminada atualmente é a ONG Organização Não Governamental, que cobre uma grande gama de organizações diferentes como: 5
sindicatos, instituições religiosas, fundações, grupos comunitários de assistência social, principalmente na geração de emprego, qualificação e educação. As principais características são: Não tem fins lucrativos, sendo organizações voluntárias, não governamentais; São formadas por cidadãos que se organizam de forma voluntária; O corpo técnico normalmente resulta de profissionais ligados à organização por razoes filosóficas, com forte compromisso com o desenvolvimento social; São orientadas para ação, flexíveis, inovadoras, rápidas e próximas às comunidades locais; Geralmente fazem um papel intermediário entre o cidadão comum, grupos e organizações que podem participar da solução de problemas identificados, fornecendo serviços à comunidade, procurando recursos para seus programas em deferentes fontes de financiamento podendo ser públicos ou privados; Tem autonomia administrativa e financeira proporcionando assim mais agilidade na execução de suas ações. CASO DE SUCESSO: PROGRAMA ALFABETIZAÇÃO SOLIDÁRIA O Programa de Alfabetização Solidária teve inicio em 1997, com o intuito de reduzir os altos índices nacionais de analfabetismo (da ordem de 10% segundo censo de 2000 do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e estatística) e pelo fortalecimento da oferta pública de Educação de Jovens e Adultos (EJA) no Brasil. A Alfabetização Solidária é uma organização não governamental, sem fins lucrativos e de utilidade pública, que adota um modelo de alfabetização simples, inovado de baixo custo, baseado em parcerias. 6
Num país em que a alfabetização é um importante passo no processo de inclusão social de qualquer individuo, o programa teve impactos positivos de seu trabalho na evolução das comunidades atendidas e estimulo desencadeado à continuidade dos estudos e crescimento do nível escolar de seus ex-alunos. O reconhecimento está, por exemplo, no fato de o próprio IBGE ter creditado ao trabalho da entidade grande responsabilidade pela diminuição do analfabetismo no Brasil na última década. Outro indicador bastante positivo do impacto do trabalho da entidade, sendo o INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas do Ministério da Educação. Segundo levantamento entre 2000 e 2004, o índice de ofertas de educação de jovens e adultos saltou para 239% nos municípios atendidos pelo programa, contra um crescimento de 120% nas cidades em que a organização não esta presente. Esses números lhe garantem também o reconhecimento internacional. Destaque para a escolha das melhores ações no mundo pela diminuição do analfabetismo. A Unesco destacou que o programa atua em prol de populações urbanas e rurais, em especial estimulando a participação das mulheres e sempre tentando chegar às comunidades mais pobres e isoladas do Brasil. Em 2003 a entidade já foi escolhida como um dos dez programas de alfabetização mais bemsucedidos do mundo. O trabalho, mantido por meio de parceria entre a iniciativa privada, Instituições de Ensino Superior (IES), governos municipais, estaduais e federal e com a sociedade, foi considerado modelo e, por essa razão, incluído no Kit da Década da Alfabetização da ONU. Um dos aspectos inovadores do programa é a articulação de um conjunto inédito de parcerias no Brasil. Ao inaugurar esse amplo processo de mobilização do 7
analfabetismo, a entidade indicou um novo caminho para a organização de ações sociais, que se opõe a antigas fórmulas adotadas no país, caracterizadas pelo assistencialismo e pela ineficiência e obsolescência de políticas centralizadoras. Nesse esforço, a entidade consolidou resultados significativos, mantendo parcerias com inúmeras empresas, universidades, cidadãos, prefeituras e governos. O trabalho conjunto com empresas tem sido essencial para a evolução do programa, que já foi desenvolvido em diversos municípios com os mais altos índices de analfabetismo do país. O Programa de Educação de Jovens e Adultos, oferece alfabetização às pessoas com mais de 15 anos, encontradas em comunidades rurais distantes no interior do Nordeste, em populações ribeirinhas semiisoladas no Norte, em comunidades do semi-árido situadas ao norte da região sudeste e nas periferias das metrópoles brasileiras. O modelo desenvolvido pelo programa trabalha com alfabetizadores locais levando instituições de ensino superior aos pontos distantes e excluídos das políticas publicas educacionais promovendo a inclusão e ampliação do nível de escolarização global das comunidades atendidas. A atuação dentro do projeto nacional começa com a identificação e articulação dos diferentes sujeitos sociais nos municípios brasileiros, desenvolvendo projeto político pedagógico, direcionando a seleção e capacitação continuada de moradores para atuarem como alfabetizadores locais, e gestores municipais identificados com o projeto de inclusão educacional proposto. A entidade mantém também projetos em grandes centros urbanos, alfabetização nas empresas, complementação nutricional, alfabetização digital, 8
incentivo à leitura, formação de acervos, bibliotecas itinerantes, práticas leitoras e capacitação local. Trabalha através de oficinas de fomento destinadas aos gestores municipais, capacitação de professores da rede municipal de ensino e apoio à estruturação de programas nos municípios. A instituição implementa projetos de cooperação técnica com Timor Leste, Moçambique, São Tóme e Príncipe, Cabo Verde, países de língua portuguesa. Em 2003 chegou à Guatemala, primeiro país de língua espanhola a adotar o programa. Até dezembro de 2004 o programa apresenta os seguintes resultados: 4,9 milhões de brasileiros atendidos, 2.066 municípios parceiros em 21 Estados, além do Distrito Federal. 216.000 alfabetizadores capacitados, 188 empresas, organizações, instituições e governos parceiros e 219 instituições de ensino superior parceiras. Pesquisa coordenada pela socióloga Regina Marta Barbosa Faria apontou significativo impacto do programa nas comunidades, nas instituições de ensino superior e na vida dos alfabetizandos e alfabetizadores. Tal constatação supera de forma surpreendente os benefícios da alfabetização. Além de estar definitivamente inscrita na história da educação de jovens e adultos no país pelos expressivos resultados alcançados, o programa desencadeou um processo de melhoria nas comunidades beneficiadas. Num universo de 213 municípios pesquisados, 99% apontaram uma série de melhorias na qualidade de vida da comunidade. Em 94% deles foram diagnosticadas melhorias no entorno das escolas ou prédios que abrigavam salas de alfabetização e na oferta de serviços públicos, abrangendo iluminação, transporte e saneamento. 9
Houve também avanço na atenção familiar à educação dos mais jovens, apontado por 87% dos municípios. Para pelo menos dois terços deles, a implantação do programa está associada à maior participação da comunidade na escola e nos conselhos municipais, principalmente nos de Saúde, Educação e Assistência Social. Nos casos de localidades em que as economias são muito frágeis, observouse, por um lado, que o programa contribuiu significativamente para o aumento da renda dos alfabetizadores durante o período em que participaram e, por outro, para o desenvolvimento de parcerias relevantes para as comunidades, ampliando o número de cooperativas em 234%. Nesse aspecto, a síntese das respostas obtidas dos questionários enviados pelas administrações desses municípios aponta que o programa tem contribuído para o resgate da auto-estima da população e estimulado mais participação na comunidade, por meio dos mecanismos municipais existentes para isso, pela valorização da família, seu envolvimento na educação dos filhos, o que propicia a criação de novos canais de sociabilidade e fortalecimento de valores de cidadania. Para essa mobilização, aspecto de extrema importância foi à expectativa das comunidades, em especial dos egressos do programa, pela continuidade dos estudos, demanda que não passou despercebida pelas administrações municipais e criou o cenário propício para o desencadeamento da educação de jovens e adultos (antigo supletivo) nas redes de ensinos locais. Um primeiro impacto da Alfabetização Solidária (nas Instituições de Ensino Superior) foi a inclusão do tema prática do trabalho comunitário na pauta do dia-a-dia da instituição. Outro impacto observado foi a inclusão da Educação de Jovens e Adultos como tema e como prática 10
na instituição. Em 47% das 62 instituições pesquisadas, houve procedimentos de alterações em programas de trabalhos comunitários anteriores à Participação na Alfabetização Solidária. As principais mudanças foram: a ampliação da atuação em outros projetos de alfabetização de jovens e adultos; a ampliação da atuação em outros projetos de caráter comunitário; e a incorporação de experiências e práticas trazidas pela Alfabetização Solidária ao cotidiano da Universidade, tendo como contrapartida sua maior aproximação da comunidade. * * Trecho do relatório da pesquisa Avaliação de Impacto do Programa Alfabetização Solidária, da socióloga Regina Maria Barbosa Faria, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). CONCLUSÃO O sistema de políticas sociais registra saldo positivo após as privatizações ocorridas com a promulgação da nova Constituição de Outubro de 1988 e o período de redemocratização. A Reforma Administrativa gerencial ocorrida no Brasil após esse período permitiu a mobilização de pessoas, comunidades, empresas privadas em parcerias ou não com o Estado uma nova concepção de política social, mostrando que ela pode ser executada tanto pelo Estado constituído cumprindo seu papel, deixando também aberto um canal de mobilização de toda a outra parcela da população não governamental de implantar políticas sociais onde o Estado não cumpre seu papel, e, com isso houve um crescimento significativo do Terceiro Setor no Brasil, possibilitando assim a inserção de uma grande parcela da classe excluída do processo de desenvolvimento tanto como beneficiários como participante dessas 11
políticas, gerando empregos, satisfação e oportunidade de crescimento de toda a comunidade envolvida no processo. Os impactos ainda são modestos, mas sem dúvida esses processos indicam os novos perfis inéditos de política social que criativamente vem sendo construído no campo da proteção social. O Terceiro Setor é fértil e suas perspectivas podem fortalecer toda a sociedade de uma forma localizada e próxima da comunidade envolvida. 12
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