Aula 21 Responsabilidade Civil do Estado Prof. Manoel Messias Peixinho Fernanda A. K. Chianca
Introdução A presente aula tratará da responsabilidade civil do Estado. Preliminarmente fixa-se que a responsabilidade civil se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização. Como obrigação meramente patrimonial, a responsabilidade civil independe da criminal e da administrativa, com as quais pode coexistir sem, todavia, se confundir. Veremos, assim: Os tipos de responsabilidade; As teorias acerca da responsabilidade estatal; A responsabilidade no ordenamento brasileiro; Os pressupostos para a aplicação da responsabilidade objetiva do Estado; O ônus da prova e a participação do lesado na concretização o dano; Ação de reparação de danos: indenizatória e regressiva; Meios para reparação do dano.
Tipos de Responsabilidade O fato gerador da responsabilidade varia de acordo com a natureza da norma jurídica que o contempla. Essa variação é o que propicia tipos diversos de responsabilidade. Em outras palavras, a diversidade da norma corresponde à diversidade dos tipos de responsabilidade. Temos então, que se a norma tem natureza penal, a consumação do fato gerador provoca responsabilidade penal; se a norma é de direito civil, teremos a responsabilidade civil; e, finalmente, se o fato estiver previsto em norma administrativa, dar-se-á a responsabilidade administrativa. Como as normas jurídicas são autônomas entre si, a consequência é a de que as responsabilidades também serão, em princípio, independentes. A conjugação das responsabilidades somente vai ocorrer se a conduta violar, simultaneamente, normas de natureza diversas.
Teorias Irresponsabilidade do Estado Em meados do século XIX, prevaleceu no mundo ocidental a ideia de que o Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes. Essa teoria não prevaleceu por muito tempo. A noção de que o Estado era o ente todo poderoso, confundida com a velha teoria da intangibilidade do soberano, foi substituída pela do Estado de Direito, segundo a qual deveriam ser a eles atribuídos os direitos e deveres comuns às pessoas jurídicas. Responsabilidade com Culpa O abandono da teoria antecedente marcou o aparecimento da doutrina da responsabilidade estatal no caos de ação culposa de seu agente. Procurava-se, assim, distinguir os atos de império (atos coercitivos decorrentes do poder soberano) e os atos de gestão (atos semelhantes aos de direito privado). Nestes, caso comprovado o abuso do agente, o Estado poderia ser civilmente responsabilizado.
Teorias Culpa Administrativa O reconhecimento da culpa administrativa passou a representar um estágio evolutivo da responsabilidade do Estado, eis que não mais era necessária a distinção entre atos de império e atos de gestão. Segundo ela, o lesado não precisaria identificar o agente estatal causador do dano. Bastava-lhe comprovar o mau funcionamento do serviço público que, em consequência, teria o Estado atuado culposamente. Cabia-lhe, ainda, o ônus de provar o elemento culpa. Sendo assim, essa teoria também é conhecida como Teoria da Culpa Anônima ou da Falta do Serviço. Responsabilidade Objetiva Essa forma de responsabilidade dispensa a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso. Por isso, ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastado que o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano.
Responsabilidade Civil do Estado - Jurisprudência Agente público agredido por adolescente sob custódia. Os prejuízos sofridos por servidor público no exercício de suas funções ensejam a responsabilidade objetiva do Estado, ainda que originados de ato ilícito de terceiros. Ausência de violação ao art. 37, 6º, da CF (STF, ARE 1152367 AgR /PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, 08-04-2019). A responsabilidade objetiva se aplica às pessoas jurídicas de direito público pelos atos comissivos e omissivos, a teor do art. 37, 6º, do Texto Constitucional(STF, ARE 1137891 AgR /sp, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 01-02-2019)
A responsabilidade do Estado no direito brasileiro Código Civil/2002 Art. 43: As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. Constituição Federal/1988 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Pressupostos para aplicação da responsabilidade objetiva 1. Ocorrência do fato administrativo (qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público). 2. Dano, não importando a sua natureza. Cabe, portanto, indenização tanto em face de danos materiais como de danos morais. 3. Nexo causal entre o fato administrativo e o dano. Ou seja, ao lesado cabe apenas demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal, sem qualquer consideração sobre o dolo ou a culpa.
Ônus da Prova e Participação do Lesado Diante dos pressupostos da responsabilidade objetiva, ao Estado só cabe defender-se provando a inexistência do fato administrativo, a inexistência de dano ou a ausência de nexo causal entre o fato e o dano. A pretensão formulada pelo indivíduo para obter do Estado a reparação de prejuízos atenua em muito o princípio de que o ônus da prova incumbe a quem alega (onus probandi incumbit ei que dicit, non qui negat). Se o autor da ação alega a existência do fato, o dano e o nexo de causalidade entre um e outro, cabe ao Estado-réu a contraprova sobre tais alegações. Para que se configure a responsabilidade do Estado é necessário que seja verificado o comportamento do lesado no episódio que lhe provocou o dano. Se este nada contribuiu para o dano que lhe causou a conduta estatal, é apenas o Estado que deve ser civilmente responsável e obrigado a reparar o dano. Entretanto se o lesado foi o único causador de seu próprio dano o Estado a nada responderá. Em caso de culpa concorrente, a contribuição será dividida entre o particular lesado e o Estado na proporção da culpa de cada um.
Reparação do dano - Indenização A indenização é o montante pecuniário que traduz a reparação do dano. Corresponde à compensação pelos prejuízos oriundos do ato lesivo. A indenização devida ao lesado deve ser a mais ampla possível, de modo que seja corretamente reconstituído seu patrimônio ofendido pelo ato lesivo. Deve equivaler ao que o prejudicado perdeu, incluindo-se as despesas que foi obrigado a fazer e ao que deixou de ganhar. Quando for o caso, devem ser acrescidos ao montante os juros de mora e a atualização monetária.
Meios de reparação do dano Perpetrada a ofensa ao patrimônio do lesado, a reparação do dano a ser reivindicada pode ser acertada através de dois meios: administrativo ou judicial. Na via administrativa, o lesado pode formular seu pedido indenizatório ao órgão competente da pessoa jurídica civilmente responsável, formando-se, então, processo administrativo no qual poderão manifestar-se os interessados, produzir-se provas e chegar-se a um resultado final sobre o pedido. Se houver acordo quanto ao montante indenizatório, é viável que o pagamento se faça uma só vez ou parceladamente, de acordo com a auto composição das partes interessadas. Não havendo acordo, ao lesado caberá propor a adequada ação judicial de indenização, que seguirá o procedimento comum (art. 318, CPC).
Ação Regressiva É assegurado ao Estado o direito de regresso contra o agente responsável pelo dano quando este tenha agido com culpa ou dolo. Assim como ocorre na relação entre o lesado e o Estado, pode o agente concordar na indenização ao Estado na via administrativa. Ao Estado é vedado estabelecer qualquer regra administrativa que obrigue o agente a pagar o débito. Na via judicial, frustrado o acordo, o Estado promoverá a devida ação de indenização, que tramitará pelo procedimento comum. É comum o uso da expressão ação regressiva para nominar a demanda a ser movida pelo Estado contra seu agente.
Conclusões As responsabilidades penal, civil e administrativa são independentes, todavia, podem ser conjugadas quando a conduta violar, simultaneamente, normas de natureza diversas. A evolução das teorias acerca da responsabilidade do Estado evoluiu da Irresponsabilidade Estatal até chegar a atual Teoria da Responsabilidade Objetiva adotada pelo ordenamento brasileiro. Os pressupostos para aplicação desta responsabilidades são: a ocorrência do fato, o dano causado e o nexo causal entre a conduta estatal e o efeito danoso. Neste sentido, cabe o ônus da prova ao Estado-réu que deverá rechaçar tais alegações para se isentar de responsabilidade. É possível que o dano resulte de culpa concorrente entre o Estado e o próprio lesado. Nesse caso o Estado responderá proporcionalmente a sua contribuição. O dano é reparado através de indenização pela via administrativa ou judicial. Cabe ação de regresso do Estado em face do agente responsável pelo dano quando este tenha agido com culpa ou dolo.
Referências Para explorar o tema de forma mais profunda, apresentamos abaixo a bibliografia utilizada na elaboração da aula, bem como demais links para acesso a outros conteúdos relativos ao tema: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 31ª edição. São Paulo: Atlas, 2017 p. 589-604. MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 656-670. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 789-811.