VI018 ANÁLISE CRÍTICA DAS PRÁTICAS DE AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS NO BRASIL Nemésio Neves Batista Salvador Engenheiro Civil UnBMestre em Hidráulica e Saneamento EESC/USPDoutor em Hidráulica e Saneamento EESC / USPPósDoutorado em Avaliação de Impactos Ambientais Oxford Brookes University, UKProfessor Adjunto DECiv / UFSCar Endereço: Universidade Federal de São CarlosDepartamento de Engenharia Civil Rodovia Washington Luís, km 235 São Carlos, SP CEP: 13.565905Tel: (16) 260 8262 Ramal: 228 Fax: (16) 2608259 Email: nemesio@power.ufscar.br RESUMO O presente trabalho consiste basicamente em uma análise crítica do processo e das práticas existentes no Brasil em Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e elaboração do Relatório de Impactos no Meio Ambiente (RIMA), tendo por base as concepções e práticas internacionais sobre o tema, assim como as condições, práticas e peculiaridades brasileiras. Para tanto, foi utilizado um sistema de avaliação que possui uma série de indicadores das condições dos instrumentos e práticas de AIA, visando a qualificação destes por meio de atributos associados a cada indicador, de forma a se ter uma indicação objetiva da performance de cada instrumento/prática considerado. Ao final do trabalho, são feitas algumas conclusões recomendações visando as boas práticas de AIA e EIA/RIMA. PALAVRASCHAVE: AIA, EIA, RIMA, impactos ambientais, avaliação de impactos. INTRODUÇÃO A Avaliação de Impacto Ambiental é um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, estabelecida pela Lei Federal no. 6.938 de 1981, tendo sido oficialmente implementada no Brasil a partir da Resolução no. 001 de 23 de janeiro de 1986 do CONAMAConselho Nacional de Meio Ambiente. Foram então implementados procedimentos de AIA em diversos estados da Federação, sobretudo naqueles que estavam mais evoluídos no controle da qualidade ambiental, sendo treinados os recursos humanos necessários e formadas equipes nos órgãos públicos competentes, com a finalidade analisar os empreendimentos sujeitos à AIA e EIA. Contudo, o processo de AIA, que havia ganho grande impulso na segunda metade da década de 80, encontrase atualmente desgastado, perdendo em força e eficácia e deixando de cumprir o papel relevante para o qual foi concebido e implementado, havendo a necessidade de uma ampla revisão nas práticas de AIA. O papel da AIA é sobretudo, conforme existente em vários países (WOOD, 1995; GLASSON, THERIVEL e CHADWICK, 1999), de servir como um instrumento participativo de planejamento ambiental e de uso do solo, atuando preventivamente no sentido de evitar ou mitigar potenciais impactos de empreendimentos alteradores do meio ambiente de forma significativa. No Brasil, em função de uma série de problemas de ordem estrutural, técnica e políticoinstitucional, como já apontados por WANDERSFORDESMITH e MOREIRA (1985), CLÁUDIO (1987), MAGLIO (1988), BRITO (1995), SALVADOR (1998), GLASSON e SALVADOR (2000), a AIA vem sendo encarada e conduzida muitas vezes como mais um instrumento burocrático para a obtenção do licenciamento ambiental, visando viabilizar a instalação de empreendimentos. ABES Trabalhos Técnicos 1
METODOLOGIA Para a viabilização dos objetivos do presente trabalho, ou seja, a análise e avaliação crítica do processo e práticas de AIA e EIA no Brasil, foi adotada a metodologia utilizada por LEU, WILLIAMS e BARK (1996), adaptada para as condições da realidade brasileira e para as especificidades do desenvolvimento deste trabalho. A metodologia consiste, basicamente, na qualificação dos aspectos mais relevantes da AIA e EIA, por meio de determinados indicadores e respectivos atributos. Os aspectos considerados por aqueles autores foram: Política e legislação de AIA; Estrutura institucional e administrativa; Procedimentos de AIA e EIA/RIMA; Papel dos agentes ou atoreschave envolvidos; Monitoramento da conformidade com o EIA/RIMA; Eficácia da AIA e do EIA na prática; Disponibilidade de Recursos para AIA. Para cada aspecto, foram elencados pelos autores diversos indicadores de performance dos instrumentos e das práticas de AIA e EIA/RIMA, como por exemplo, a base legal de AIA, a centralização e descentralização das práticas de AIA, os canais formais para a participação pública no processo de AIA, e assim por diante. Alguns indicadores foram detalhados, sendo subdivididos em ítens. A cada indicador ou item foi associado um atributo de qualificação, de forma a mostrar ou traduzir objetivamente a performance dos processos de AIA e EIA/RIMA. Os atributos são representados por símbolos ( na), cujo significado será indicado adiante. Neste trabalho, cada atributo de qualificação foi atribuído pelo autor, de forma subjetiva, baseada na análise da realidade e das condições prevalecentes de um modo geral hoje no Brasil. Esta análise foi efetuada a partir de informações constantes na literatura nacional, de trabalhos e relatórios existentes e de depoimentos de profissionais envolvidos com o tema. Os aspectos e os indicadores considerados, bem como os atributos foram sistematizados e apresentados, de acordo com a metodologia adotada, na forma de um quadro, o qual permite uma visualização melhor e mais ampla da avaliação dos instrumentos e das práticas considerados. RESULTADOS E DISCUSSÃO O Quadro 01, apresentado a seguir, contém uma grande quantidade de informações, que são os resultados da avaliação efetuada sobre os aspectos mais relevantes de AIA. Devese salientar que estes resultados são subjetivos, obtidos a partir de uma análise da situação brasileira de uma forma geral, cujas condições são bastante heterogêneas e variam muito de estado para estado da Federação. Portanto, tais resultados devem ser observados e interpretados com critério e alguns deles, com a devida cautela. 2 ABES Trabalhos Técnicos
Quadro 01: Qualificação das Práticas de AIA e EIA/RIMA no Brasil I) Política e Legislação de AIA Base legal de AIA a) Implementada por legislação primária (mandatória) b) Implementada por legislação secundária c) Implementada por instrumentos administrativos d) Implementada retrospectivamente e) Instrumentos de apelação e de mediação de disputas f) Obrigatoriedade de monitoramento g) Avaliação ambiental estratégica ( SEA ) Requisitos formalmente incluídos no escopo do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) a) Conteúdo e formato definidos b) Proposta específica de Termos de Referência c) Alternativas, incluindo a não realização do empreendimento d) Aspectos culturais, sociais e econômicos e) Medidas mitigadoras f) Programas de gestão e monitoramento ambiental g) Sumário não técnico Conjunto de diretrizes de AIA das entidades de meio ambiente visando a) Diretrizes técnicas para vários tipos de empreendimento b) Etapas do EIA (levantamentos preliminares, definição do escopo, análise de impactos, etc.) c) Envolvimento e participação do público d) Preparação do EIA/RIMA (Relatório de Impacto no Meio ambiente) e) Análise do EIA/RIMA f) Recurso g) Monitoramento h) Avaliação ambiental estratégica Influência da política de agências financeiras internacionais nas diretrizes nacionais de EIA Influência de convenções internacionais nas práticas de EIA II) Estrutura Institucional e Administrativa Existência de uma agência central responsável pelo desenvolvimento do sistema de AIA Centralização/descentralização das práticas de AIA a) Uma agência central e autoridades locais b) Uma agência central e várias autoridades regionais Independência dos responsáveis pela análise e pela aprovação do EIA/RIMA em relação aos proponentes do empreendimento Assistência internacional para desenvolvimento Institucional ligado a AIA na Mecanismos de integração e coordenação para a implementação de AIA a) Mecanismos formais estabelecidos b) Unidades de gestão de AIA estruturadas em agências participantes c) Integração da participação interagências pela agência central d) Integração da participação das autoridades locais pela agência central ou agências regionais e) Participação de instituições oficiais consultoras (IOCs) f) Integração das IOCs pela agência central ou pelas agencias regionais ou pelas autoridades locais ABES Trabalhos Técnicos 3
III) Procedimentos de AIA e EIA/RIMA Etapas desenvolvidas nos procedimentos de AIA a) Levantamentos preliminares b) Definição do escopo c) Elaboração do EIA/RIMA c.1) Análise de alternativas c.2) Análise de riscos ambientais c.3) Análise de custo/benefício d) Análise independente do EIA/RIMA e) Atendimento do proponente às representações públicas f) Revisão do EIA/RIMA pelo proponente g) Publicidade dos resultados e decisões do EIA h) Os responsáveis pela análise do EIA/RIMA possuem poder de veto i) Apelação e mediação de disputas j) Limites claros entre cada etapa de AIA Canais formais para a participação pública no processo de AIA a) Antes do EIA (ex.: na fase de definição do escopo) b) Durante o EIA c) Após o EIA (mecanismos formais de notificação e inspeção pública) d) Acesso público ao EIA/RIMA e) Envolvimento na análise do EIA/RIMA f) Audiência pública g) Envolvimento na tomada de decisão Requisitos de agências financeiras internacionais afetam os procedimentos de AIA IV) Papel dos Agentes ou AtoresChave Envolvidos Os necessários papeis e responsabilidades estão definidos e os atores apropriados para cumprir as tarefas seguintes estão mobilizados a) Agentes independentes para análise de EIA/RIMA organizados pelas agências responsáveis b) Requisitos mandatórios para consulta pelos IOCs c) Envolvimento de uma autoridade superior para decidir sobre apelações relativas a decisões de AIA d) Envolvimento de instituições judiciais para decidir sobre apelações relativas a aspectos legais e/ou administrativos de AIA Envolvimento de agências financeiras internacionais em casos domésticos de AIA V) Monitoramento da Conformidade com o EIA/RIMA Programas formais de Monitoramento da conformidade a) Conduzidos pelas agências central/regionais (estaduais) b) Conduzidos por autoridades locais ou outras autoridades competentes c) Envolvimento dos agentes independentes de análise de EIA/RIMA nos programas de monitoramento d) Submissão regular dos resultados do monitoramento pelos proponentes do empreendimento e) Mecanismo formal para revisão dos resultados do monitoramento f) Envolvimento da comunidade local no programa de monitoramento g) Acesso do publico aos resultados do programa de monitoramento Cumprimento formal das decisões de AIA a) Penalidades/sanções definidas contra a não conformidade com as decisões de AIA b) Canais para o público apelar contra a não conformidade com as decisões de AIA c) Envolvimento de instituições judiciais no cumprimento do disposto no EIA/RIMA d) Interrelacionamento entre o monitoramento e o sistema de licenciamento ambiental Envolvimento de agências financeiras internacionais no programa de monitoramento 4 ABES Trabalhos Técnicos
VI) Eficácia da AIA e do EIA na Prática Influência da AIA no ciclo do projeto a) O processo completo de AIA está sendo conduzido no tempo apropriado b) O EIA é conduzido integrado ao estudo de viabilidade c) O EIA é usado para justificar decisões de projeto já tomadas d) A tomada de decisões é significantemente afetada pelos resultados da AIA e) Projetos frequentemente modificados como resultado das conclusões do EIA/RIMA f) Medidas mitigatórias executadas satisfatoriamente g) A AIA é usada como um efetivo instrumento de planejamento Influência de fatores políticos, econômicos e sociais no processo de AIA a) Maior prioridade ao crescimento econômico do que à proteção ambiental b) Fatores políticos frequentemente afetam decisões no processo de AIA c) Conscientização e habilitação do público para participar do processo de AIA d) Influência de ONG s nos casos de AIA Influência de ONGs internacionais em decisões domésticas de EIA Influência de pressões e críticas internacionais sobre as práticas de AIA Abordagem apropriada do EIA/RIMA a recentes questões e tendências ambientais a) Desenvolvimento sustentável e Agenda 21 b) Uso de tecnologias mais limpas c) Impactos sócioeconômicos d) Mudanças e impactos globais Oportunidade de experimentar e aprender fazendo para desenvolver mecanismos administrativos mais efetivos de EIA Auditorias regulares de EIA/RIMAs pela agência central Auditorias regulares do sistema de AIA pela agência central ou autoridades competentes Avaliação regular dos resultados e efetividadede AIA por uma comissão independente ou conselho nacional (baseada em dados do monitoramento, auditorias, etc.) Avaliação ambiental estratégica Formalmente Implementada ABES Trabalhos Técnicos 5
VII) Disponibilidade de Recursos para AIA Compromisso amplo da cúpula governamental em implementar AIA a) Em nível nacional (agências central e regionais) b) Em nível local c) Cursos e treinamento regulares em AIA e EIA/RIMA para técnicos das agências governamentais d) Banco de experts por área de conhecimento a serem utilizados pelas agências governamentais em consultoria Medidas adequadas para aprimoramento de recursos humanos em AIA fora da esfera governamental a) Cursos e treinamento promovidos pelas agências governamentais para consultores, proponentes e ONGs b) Cursos e treinamento organizados por instituições não governamentais para consultores, proponentes e ONGs c) Existência de um sistema de registro de consultores d) Banco de dados de consultores em EIA e) Publicidade e divulgação sistemática de boas práticas de EIA/RIMA por parte de consultores e proponentes Recursos físicos adequados para a implementação de AIA a) Banco central de dados ambientais implantado b) Sistema de acompanhamento de AIA e EIA/RIMA estabelecido c) Banco central de dados de EIA/RIMA implantado d) Relatórios ou notas sobre AIA e EIA/RIMA publicados regularmente pelas agências central e regionais e) Uso de SIG em EIA e no planejamento ambiental pelas agências governamentais f) Acessibilidade do público e das ONGs aos recursos mencionados Disponibilidade de suporte financeiro por parte dos órgãos de meio ambiente Disponibilidade de suporte técnico internacional (ex.: assessoria, treinamento em EIA) Disponibilidade de suporte financeiro internacional Legenda atributos de qualificação: () plenamente/sempre () não/não existente () parcialmente/às vezes (na) não se aplica Como pode ser verificado pelo Quadro 01, apesar de alguns indicadores positivos, existem muitos problemas com as práticas de AIA e de EIA/RIMA no Brasil. Segundo o Quadro, a política e a legislação de AIA é a que se encontra menos deficiente em relação ao conjunto de aspectos considerados, possuindo um maior número de indicadores/itens com atributos positivos, seis entre os 24 elencados. Em seguida, vêm os indicadores com atributos parciais, em número de 11 e os negativos, sete. Isto pode ser interpretado que, apesar de existir política e legislação razoáveis e consolidadas de AIA, elas carecem de atualização e aprimoramento. Com relação à estrutura institucional e administrativa, dentre 11 indicadores/itens, temse dois com atributos positivos, três com parciais, cinco com negativos e um onde o atributo não se aplica. Neste aspecto, os problemas estão mais ligados à falta de articulação e integração institucional Quanto aos procedimentos de AIA e EIA/RIMA, de 20 atributos definidos, dois são positivos, oito parciais e dez negativos, sendo as deficiências mais relacionadas a procedimentos analíticos (alternativas de projeto, riscos ambientais, custo/benefício, etc.) e à participação pública no processo de AIA. O papel dos atores dos atoreschave envolvidos não teve um número grande de indicadores/itens elencados, sendo que de um total de cinco, um teve atributo positivo, dois parciais e dois negativos. Estes últimos são 6 ABES Trabalhos Técnicos
relacionados à participação de consultores oficiais quando da análise do EIA/RIMA por parte dos órgãos ambientais. É no aspecto monitoramento da conformidade com o EIA/RIMA que se observa o maior número de atributos negativos; de um total de 12, três são parciais e nove são negativos, não existindo portanto nenhum positivo. Na realidade, o que existe uma quase ausência de monitoramento, principalmente após a implantação dos empreendimentos. A eficácia da AIA e do EIA na prática também possui um grande número de atributos negativos, sendo que de um total de 22, são dois positivos, seis parciais e 14 negativos, estes mais relacionados aos problemas da influência do EIA/RIMA no ciclo do projeto e na tomada de decisões, à falta de uma abordagem ambiental mais moderna por parte da AIA e aos problemas de auditoria e controle do processo de AIA. Finalmente, quanto a disponibilidade de recursos para a AIA, também não houve a ocorrência de atributos positivos, ocorrendo seis parciais e 12 negativos, sendo estes mais afetos a problemas de informação, comunicação, recursos físicos e recursos financeiros. O Quadro 02, construído a partir do Quadro 01, apresenta uma síntese da qualificação efetuada, com a distribuição percentual dos atributos dos indicadores para os aspectos considerados e o nível de qualificação atribuído para cada aspecto. Pelo Quadro 02, podese concluir que as práticas de AIA no Brasil variam, conforme o aspecto analisado, de regular a muito deficiente. Quadro 02 : Síntese da Qualificação das Práticas de AIA e EIA/RIMA no Brasil Aspecto considerado e distribuição dos atributos Nível Aspecto considerado e distribuição dos atributos Nível I) Política e legislação de AIA 25% () 46% () 29% () Regular V) Monitoramento da conformidade com o EIA/RIMA 25% () 75% () Muito deficiente II) Estrutura institucional e administrativa 18% () 27% () 46% () 9% (na) Deficiente VI) Eficácia da AIA e do EIA na prática 9% () 27% () 64% () Deficiente/ muito deficiente III) Procedimentos de AIA 10% () 40% () 50% () IV) Papel dos agentes ou atoreschave envolvidos 20% () 40% () 40% () Deficiente Regular/ deficiente VII) Disponibilidade de recursos 33% () 67% () Muito deficiente CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES Dentre os vários problemas observados em relação às práticas de AIA e EIA, merecem ser destacados: A legislação de AIA, particularmente a Resolução no. 001/86 do CONAMA deve ser aperfeiçoada. Deve ser incrementada a elaboração de legislação secundária, normas e diretrizes, a fim de atender as especificidades dos vários estados da Federação e também dos diversos tipos de projeto e de EIA; A inexistência de zoneamento ambiental, outro importante instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, também resulta em dificuldades para a AIA, uma vez que falta nesses casos definição quanto a uso e ocupação do solo na região de instalação do empreendimento. ABES Trabalhos Técnicos 7
Do ponto de vista institucional e administrativo, podese dizer que a AIA é muito centralizada em nível estadual, não estimulando a conscientização regional e local sobre as questões ambientais e, consequentemente, resultando em menor a participação pública e das municipalidades no processo. Há também que se integrar a participação entre os diversos órgãos envolvidos; A AIA tem uma abordagem muito setorial, centrada nas secretarias estaduais de meio ambiente, sem a participação efetiva de outras secretarias (ex.: transportes e energia), as quais não são suficientemente conscientes para as questões ambientais. Isto transforma a AIA muitas vezes em disputa política entre as diversas secretarias, sem a adequada administração do conflito de interesses; Quantos aos procedimentos de AIA e EIA/RIMA, merece destaque a observação de BRITO (1995), de que o licenciamento ambiental e o EIA não estão sendo aplicados de acordo com a Lei 6.938/81 e a resolução CONAMA 001/86, que estabelecem que a AIA deve ser realizada na fase de Licença Prévia, ainda no estágio de projeto do empreendimento. Desta forma, o caráter preventivo e de planejamento da AIA fica prejudicado; A condução das etapas dos procedimentos de AIA apresenta diversas falhas; por exemplo, a elaboração dos termos de referência do EIA é feita muitas vezes pela própria empresa que desenvolve o estudo, sob seus próprios critérios, fazendo com que a definição dos termos de referência seja deficiente; faltam também estudos apropriados de alternativas de projeto, de riscos ambientais, de custo/benefício, etc.; Faltam dados e registros ambientais necessários ao EIA; os métodos de previsão e avaliação de impactos ambientais são importados e muitas vezes não apropriados à realidade brasileira. O processo de AIA no Brasil é muito burocratizado e extenso, podendo levar mais de ano, sem que haja formalmente um limite de tempo para sua conclusão; Em muitos estados faltam recursos financeiros, materiais e humanos, sem haver pessoal tecnicamente habilitado ou adequadamente treinado para a conduzir o processo de AIA. Além disso, falta também decisão e apoio políticos para o fortalecimento da AIA, fazendo com que as áreas e técnicos governamentais envolvidos fiquem pressionados e fragilizados. A baixa eficácia do processo de AIA não se deve somente aos problemas políticoinstitucionais, à falta de efetiva participação pública, à falta de infraestrutura, de recursos humanos e financeiros, mas também à praticamente inexistência de monitoramento dos resultados do EIA por parte dos responsáveis pela sua análise. Por último, algumas recomendações finais, de caráter geral e mesmo específico são feitas a seguir: Que seja realizado pelo CONAMA, secretarias estaduais e demais órgãos de meio ambiente, uma ampla revisão da política e da legislação sobre AIA e EIA/RIMA, visando sua atualização, complementação, e aperfeiçoamento; As atividades de AIA devem ser valorizadas e apoiadas política financeiramente pelos três níveis de governo, com a disponibilização dos necessários recursos humanos, materiais e financeiros, enfatizandose a importância de políticas de formação e treinamento de pessoal especializado; É necessário que seja feito um grande esforço para incrementar as bases de registros, informações e dados ambientais e difundir amplamente os mesmos. Para isto, deveriam ser criados um banco de dados e uma rede nacional de informações ambientais, que subsidiariam todas as ações em meio ambiente, incluindo a AIA. Há também que se direcionar o desenvolvimento pesquisas especificamente neste sentido; Que as práticas de AIA e EIA/RIMA sejam melhoradas, tornadas mais modernas, ágeis e desburocratizadas, utilizando recursos como o SIG e abrangendo temas e tendências mais recentes em termos de planejamento e gestão ambiental, como a avaliação ambiental estratégica ( SEA ) de planos, programas e projetos (PPPs), produção mais limpa e prevenção de poluição, desenvolvimento sustentável, Agenda 21, etc.; Devese estimular a participação pública e ampliar o papel das comunidades e das instituições locais no processo de AIA. Para tanto, sugerese que a análise e a aprovação dos EIA/RIMA seja feita em nível municipal, sob atribuição das Prefeituras, para as cidades de maior porte e mais estruturadas (por exemplo, aquelas com população acima de 200.000 habitantes). No caso, os órgãos estaduais poderiam atuar como consultores oficiais (IOCs) e só assumiriam o processo quando se tratasse de empreendimentos cujos impactos pudessem influenciar mais de um município. 8 ABES Trabalhos Técnicos
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1. BRITO, E. N. (1995). A efetividade da AIA no Brasil Parte II. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (Curso sobre avaliação de impacto ambiental no Estado de São Paulo), São Paulo. 2. CLAUDIO, C. F. (1987). Implicações da avaliação de impacto ambiental. Ambiente, 1 (3): 159163. 3. GLASSON, J. ; THERIVEL, R. ; CHADWICK, A (1999). Introduction to environmental assessment (2 ª 4. ed.). UCL Press, London. 5. GLASSON, J.; SALVADOR, N. N. B. (2000). EIA in Brazil: a procedures practice gap a comparative study with reference to the European Union, and specially the UK. Environmental Impact Assessment Review, 20 (2000): 191225. 6. LEU, W. S.; WILLIAMS, W. P.; BARK, A. W. (1996). Development of an environmental impact assessment model and its application: Taiwan case study. Environmental Impact Assessment Review,16 (2): 63134. 7. MAGLIO, I. C. (1988). Acertos e desacertos do RIMA. Ambiente, 2, (2), pp. 107110. 8. SALVADOR, N. N. B. (1998). Current EIA practices in Brazil compared with the United Kingdom (Working Paper no. 177). School of Planning, Oxford Brookes University, Oxford. 9. WANDERSFORDESMITH, G. ; MOREIRA, I. V. D. (1985). Subnational government and EIA in the developing world: bureaucratic strategy and political change in Rio de Janeiro, Brazil. Environ mental Impact Assessment Review, 5: 223238. 10. WOOD, C. (1995). Environmental impact assessment: a comparative review. Longman, London. OBS: O autor agradece o apoio da FAPESPFundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, por meio do Processo no. 97/105058, que possibilitou a realização do presente trabalho. ABES Trabalhos Técnicos 9