O DESENVOLVIMENTO DA COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO Autores: GUILHERME PAGLIARA LAGE DIOGO DE VASCONCELOS TEIXEIRA NATALIA PEIXOTO CALIJORNE ITAMAR MELGAÇO FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO Resumo: O trabalho se propõe a analisar como um ambiente em que as diversas áreas do setor público estejam integradas uma junção e ampliação dos canais de comunicação entre os diversos atores da sociedade e do governo. Nesse sentido buscase destacar a importância de se atrelar o planejamento estratégico e os planos de governo a um planejamento adequado de comunicação, instituindo mecanismos de accountability e arenas de discussão com a sociedade e demais atores da esfera pública. A excelência da gestão pública deve passar também pela excelência comunicacional. Palavras-chave: Comunicação Pública; Gestão para Cidadania; Governo de Minas Gerais; participação; sociedade; planejamento estratégico; accountability.
1 INTRODUÇÃO A comunicação deixou de ser vista apenas como ferramenta de gestão e passou a ser considerada área estratégica nas organizações.. Assim, no contexto atual não há como pensarmos comunicação senão de forma estrategicamente planejada, fundamentada nos valores corporativos e focada no cumprimento dos objetivos de negócios das organizações. No caso do setor público a idéia central é a mesma. Deve-se levar sempre em consideração as peculiaridades dessas organizações cujo objetivo primordial é prestar serviços de qualidade ao cidadão respeitando sempre os princípios da Administração Pública: publicidade, impessoalidade, moralidade, economicidade, isonomia e legalidade. A cobrança cada vez maior da sociedade civil organizada e da mídia por uma gestão mais eficiente e pela demonstração de resultados por parte do poder público faz com que os órgãos do governo tenham que se aproveitar de todos os instrumentos disponíveis para melhorar a qualidade de seus serviços. De forma mais simplificada, podemos dizer que o desenvolvimento de uma política de comunicação mais organizada, eficiente e pró-ativa, tanto no ambiente interno quanto externo, é um instrumento fundamental para que as organizações do setor público possam melhorar o desempenho na prestação de serviço junto à população, instituindo fluxos de comunicação nas diversas esferas sociais. Uma comunicação estratégica e integrada bem desenvolvida, que leva em consideração os diversos atores e fatores envolvidos acaba por resultar na eficácia da comunicação nas organizações. Um ambiente em que as diversas áreas do setor público estejam integradas e atuando de forma sinérgica propicia uma junção e ampliação dos canais de comunicação entre os diversos atores da sociedade e do governo. Nesse sentido destacamos a importância de se atrelar o planejamento estratégico e os planos de governo a um planejamento adequado de comunicação, instituindo mecanismos de accountability e arenas de discussão com a sociedade e demais atores da esfera pública. Dessa forma, destaca-se que a excelência da gestão pública passa também pela excelência comunicacional e pela institucionalização da gestão para cidadania. Tais práticas vêm sendo internalizadas e consolidadas aos poucos pelas organizações do setor público em especial pelo Governo de Minas Gerais. É consenso de que a preocupação com o processo comunicacional é crescente. O novo cenário mundial marcado pela globalização da economia, a internacionalização cultural e a aproximação das relações via internet, aliada à popularização dos dispositivos móveis e das redes sociais, vem afetando a realidade das organizações e, obviamente, dos seus processos de comunicação. Esse ambiente vem obrigando as organizações do setor público a se modernizarem e procurarem soluções para problemas recorrentes, mas também pode atuar como facilitador para que governo e sociedade ajam de forma cada vez mais integrada. Para tanto, é preciso que o poder público se dê conta do potencial construtivo que esse novo cenário pode ter no âmbito da participação popular e da gestão para cidadania. Nessa linha, as organizações públicas apresentam mudanças e são afetadas por novos modelos de gestão, como é o caso do governo de Minas e o seu propagado Choque de Gestão. Na prática, são instrumentos, metodologias e de certa forma a própria lógica comumente atribuída ao setor privado, aplicada ao setor público. Isso acontece na medida em que se procura tornar a administração do setor público mais eficiente, menos burocrática e mais voltada para entrega de resultados concretos à população por meio da adequação das contas públicas, do trabalho orientado para entrega de resultados e da promoção da cidadania.
A alguns instrumentos vêm sendo utilizados por diversos países com o intuito de melhorar o desempenho de suas organizações estatais, conferindo a elas um caráter mais eficiente e inovador. Seguindo essa tendência, o Estado de Minas Gerais adotou, em 2003, um conjunto de políticas orientadas para o desenvolvimento estatal, denominado Choque de Gestão. No primeiro momento, as políticas de desenvolvimento priorizavam o alcance do controle fiscal, por meio da redução dos gastos estatais, melhor planejamento do orçamento e aumento da arrecadação de receita. O planejamento estratégico do Governo do Estado foi reformulado e a visão de futuro estabelecida foi "tornar Minas o melhor estado para se viver"(pmdi, 2012). Deu-se início à contratualização de resultados com os órgãos da Administração Direta e Indireta, por meio do Acordo de Resultados. Em um segundo momento, o foco das políticas passa a ser o alcance de resultados em forma da prestação adequada de serviços para os destinatários da ação governamental. Nesse sentido, os instrumentos utilizados na primeira geração foram também aprimorados, para que a integração das agendas social, econômica e fiscal se tornasse uma realidade. Nessa nova tendência de governar em rede, o planejamento estratégico do Estado objetiva uma gestão mais efetiva e através da terceira geração do Choque de Gestão a Gestão para a Cidadania. Essa estratégia atual dialoga diretamente com a idéia de um governo onde a comunicação é feita de forma a informar, prestar contas, promover o diálogo com a sociedade e, dessa forma, facilitar que demandas sociais sejam transportadas para a esfera decisória e possam gerar políticas públicas. Esse sim seria o ponto central de uma política comprometida com o bem estar social e o desenvolvimento de uma gestão e uma comunicação cada vez mais públicas. Todas essas inovações fazem com que a Administração Pública, seus servidores e a população tenham que se adaptar. Segundo Matos (2006) e Bueno (2003) essas mudanças começam a ser incorporadas pelos gestores públicos que passam também a se preocupar mais com a qualidade da comunicação praticada no processo de interação com a sociedade. Daí um dos motivos da preocupação cada vez maior do setor público em desenvolver a comunicação dentro de suas organizações. Por isso é importante a presença de profissionais qualificados, com formação e experiência na área, para o desenvolvimento de trabalhos conscientes que possam gerar os resultados esperados e incorporar os princípios básicos da administração pública e os conceitos de comunicação pública. 2 COMUNICAÇÃO PÚBLICA 2.1 Contexto de surgimento do conceito de comunicação pública no Brasil A comunicação pública começa a ser discutida no Brasil no final da década de 1980, ganhando força nos meios acadêmicos e espaço na realidade brasileira conforme evoluía a redemocratização do país e se consolidavam efetivamente as instituições do Estado Democrático de Direito. Não há como pensarmos a comunicação pública no Brasil do final do século XX sem considerarmos o fim do Governo Militar em 1985 e a Constituição de 1988. Esses foram dois marcos históricos que possibilitaram a liberdade de expressão, a liberdade de imprensa e garantiram, de forma clara, os direitos dos cidadãos e os deveres dos governantes. Pela primeira vez em mais de duas décadas os mandatários políticos eram eleitos por voto direto e estavam submetidos às leis promulgadas. Aos cidadãos cabia o livre direito de cobrar satisfações de seus governantes e estes, por sua vez, tinham a obrigação legal de divulgar e dar transparência aos seus atos.
Conforme Pierre Zémor (2005), a partir desse momento torna-se fundamental que os governantes estabeleçam canais de comunicação acessíveis ao cidadão e que ao mesmo tempo possam ser acessados por eles próprios, contribuindo para o exercício de suas atividades. Essa seria uma das funções da comunicação pública que serão abordadas mais adiante. A comunicação governamental é uma via de mão dupla, na medida em que o governo deve comunicar e facilitar o acesso à informação ao mesmo tempo em que oferece condições para que o cidadão possa se manifestar. Com a redemocratização e o fim da repressão e da censura, a situação mudou. Novos elementos do cenário político tomaram forma, a Constituição de 1988, a transformação do papel do Estado, o Código de Defesa do Consumidor, a terceirização e a desregulamentação, a atuação de grupos de interesse e movimentos sociais e o desenvolvimento tecnológico. Tais elementos possibilitaram um sistema de participação popular e pressão social. Esse sistema pressionou, e pressiona até hoje, pela institucionalização de instrumentos de acesso à informação e promoção de um tratamento cada vez mais justo por parte do Estado, suas instituições e empresas perante seus cidadãos. (DUARTE, 2007). As conquistas foram graduais e vêm se consolidando até hoje, mas a partir da redemocratização podemos evidenciar uma importante evolução. Apesar dessa notável evolução, para Matos (1999) durante a redemocratização os governantes civis tenderam a tratar a comunicação enquanto uma tarefa estritamente política, fruto da publicidade ou marketing, visando convencer a opinião pública. Para a autora, desde então a comunicação do Executivo no cenário político nacional não foi entendida como algo contínuo e, por isso, o discurso é remodelado de acordo com as circunstâncias de momento, enquanto deveria ser tratada como um processo de reconstrução da cidadania. As questões relativas aos vícios e problemáticas da comunicação pública no cenário brasileiro serão discutidas mais adiante, principalmente no que diz respeito à comunicação pública por parte do poder Executivo. Segundo Duarte (2007) o conceito de comunicação pública se originou da noção de comunicação governamental e, conforme explicitado anteriormente, cita que sua evolução no Brasil se deu a partir do ressurgimento da democracia e da transformação da sociedade brasileira a partir dos anos 1980. No entendimento de Brandão (2012), apenas no final da década de 1990 foi que se começou a tratar de comunicação pública no Brasil, coincidindo com a afirmação da jovem democracia brasileira. Quando da consolidação da democracia, buscava-se uma forma de comunicação alinhada ao momento de renovação do cenário político nacional e que contribuísse para a construção da cidadania. Para os políticos da época, depois de anos de ditadura a grande questão era transpor o campo das idéias. Brandão (2009) afirma que foi uma época de forte debate político, transformação dos instrumentos legais, mudanças sociais e da afirmação da cidadania. A relação entre Estado e cidadãos, outrora estremecida, sofria grandes alterações. Eram necessárias importantes mudanças estruturais para modernizar a gestão do Estado e atender às demandas econômicas, mas também sociais em busca de uma possível gestão para cidadania. A gestão para cidadania deve ser uma busca constante do Estado e de sua sociedade. Isso é especialmente verdade no caso brasileiro, já que nos encontramos distantes de um ambiente que promova o exercício da cidadania plena. O que devemos destacar é que durante os primeiros governos democráticos pós ditadura militar, surgiu uma nova esfera pública, desenvolvendo o conceito de público e também fazendo crescer o debate sobre a comunicação que possibilitaria um melhor entendimento sobre o novo ambiente político, no caso, a comunicação pública.
Alguns autores, como Matos (1999), consideram que enquanto a comunicação do governo normalmente era encarada como comunicação social, na Europa dos anos 1980 começou a ser estudado o conceito de comunicação pública. Nesse conceito, dentro da esfera pública, onde se encontram Estado, governo e sociedade, dá-se a comunicação pública. A arena pública seria um espaço de debate, negociações e tomada de decisões que dizem respeito à vida pública do país. No Brasil pós governo militar, com a pressão popular, de entidades, intelectuais e profissionais da área para que a Constituição ganhasse forma e englobasse preceitos de políticas públicas de informação e comunicação, a ideia de uma comunicação pública foi crescendo e sendo tratada como uma comunicação feita pelo Estado. Matos (2007) aponta que a comunicação pública vai ganhando sentido enquanto comunicação estatal, sendo que o termo passou a ser utilizado em oposição à comunicação privada. O termo teria origem na radiodifusão do início do século XX e posteriormente na televisão pública. Assim, em função da jovem democracia brasileira e do aprimoramento constante do Estado brasileiro e suas instituições, podemos dizer que a comunicação pública é encarada pela maioria dos estudiosos como um conceito em construção e em constante evolução. Pelo fato de englobar diversas temáticas e práticas distintas tem seu surgimento fortemente ligado à comunicação governamental. A comunicação pública é utilizada de forma ampla e variada dependendo do contexto em que acontece. Por isso, os estudos sobre comunicação pública ainda têm muitos caminhos a trilhar, principalmente no Brasil. Vale destacar que a comunicação governamental anterior ao contexto de redemocratização, da qual surge o novo conceito de comunicação pública apresentado nesta seção, era simbolizada pelo Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), criado em 1939 pelo então presidente Getúlio Vargas, que substituiu o Departamento Oficial de Propaganda (DOP), outro órgão direcionado à propaganda. Adiante, os ideais de comunicação do governo militar criaram a Assessoria Especial de Relações Públicas (AERP) durante do Governo do General Médici, época marcada pela forte repressão à oposição e excessivas propagandas de promoção do regime e de exaltação do nacionalismo. Com o passar dos anos e o fim do governo militar surgiram a Secretaria de Comunicação, ainda no governo militar de João Figueiredo, e o Plano de Comunicação Institucional já no governo democrático de Fernando Henrique Cardoso. Nos anos seguintes, de acordo com Brandão (2012), a partir do primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva há um estímulo ao aprimoramento da concepção de comunicação pública. Para a autora, importantes mudanças na maneira de legislar e produzir políticas públicas contribuíram para a formação de um novo paradigma na comunicação. Brandão (2012) considera três momentos distintos para a consolidação do conceito de comunicação pública no Brasil. As mudanças na forma de legislar e implementar políticas públicas seriam o primeiro momento, no qual a academia concentraria seus esforços no sentido de definir e delimitar o conceito. Essa fase foi sucedida pela consolidação do conceito e da construção de um novo paradigma, motivado pelo surgimento de novas tecnologias, na medida em que outras fontes e outras mídias começam a participar da arena de discussão e do contexto democrático. O terceiro momento diz respeito à compreensão da comunicação pública enquanto facilitadora das políticas públicas, funcionando como canais de mediação e diálogo. De tal forma, podemos considerar que o conceito de comunicação pública só existe em contextos democráticos, com acesso à cidadania e com a presença de capital social capaz de contribuir para um novo entendimento do cenário político e da política de comunicação. A
comunicação pública se caracteriza pelo acesso aos meios de comunicação, participação da sociedade, pela concepção de cidadania e, principalmente, pelo foco no interesse público. A seguir serão tratados mais de modo mais aprofundado os conceitos e abordagens sobre comunicação pública. 2.2 O conceito de comunicação pública Conforme dito anteriormente a comunicação pública foi inicialmente descrita como uma evolução da comunicação governamental (Duarte, 2007). Assim, cabe destacar que comunicação pública e comunicação governamental são conceitos distintos, embora muitos estudiosos considerem que o primeiro origina-se do segundo. Contudo, a comunicação governamental pode ser entendida como comunicação pública, conforme Brandão destaca: (...) na medida em que ela é um instrumento de construção da agenda pública e direciona seu trabalho para a prestação de contas, o estímulo para o engajamento da população nas políticas adotadas, o reconhecimento das ações promovidas nos campos políticos, econômico e social, em suma, provoca o debate público (BRANDÃO, 2007, p.5). Brandão (2007) aponta cinco diferentes áreas de conhecimento e atuação profissional onde o termo comunicação pública é utilizado. A primeira refere-se à comunicação de organizações com seus públicos interno e externo. Nesse caso, o objetivo é tratar a comunicação de forma estratégica, construindo uma identidade e imagem da instituição, seja ela pública ou privada, perante seus diversos públicos. Uma segunda área identificada é a comunicação científica, onde a produção e a difusão do conhecimento científico incorporam preocupações sociais, políticas, econômicas e corporativas que ultrapassam os limites da ciência pura (BRANDÃO, 2009). Há também a comunicação pública descrita como comunicação política e essa, segundo Kegler (2008), é a noção mais conhecida e mais utilizada. Para Brandão (2009) podemos identificar essa noção quando se analisa dois aspectos: o primeiro diz respeito à utilização de instrumentos e técnicas comunicacionais para a divulgação de ideias dos governos ou dos partidos políticos, o segundo aspecto diz respeito à disputa entre detentores dos meios de comunicação e de novas tecnologias e a busca da sociedade pelo acesso e pela utilização de tais mecanismos em seu benefício próprio. Uma quarta linha que identifica comunicação pública como comunicação estatal ou governamental trata-se do entendimento de que é de responsabilidade do Estado e do governo promover um fluxo de informação e comunicação junto a seus cidadãos. Nesse sentido, a comunicação pública é um processo onde os diversos atores sociais utilizam-se da informação para promover a cidadania. Segundo a autora (BRANDÃO, 2007), a quinta e última dimensão refere-se às práticas que possibilitaram maior participação popular, por meio de atividades de comunicação desenvolvidas por comunidades, terceiro setor e movimentos sociais. A partir desse entendimento trata-se a comunicação pública como um tema de responsabilidade compartilhada pelo governo e toda a sociedade.
Os apontamentos feitos por Brandão (2007) acerca dessas cinco diferentes dimensões convergem para um ponto em comum: o processo comunicativo que se estabelece entre Estado, Governo e sociedade com a finalidade de desenvolver a cidadania. Zémor (2005) identifica o campo da Comunicação Pública como uma modalidade formal, visando obter uma legitimidade de interesse público. O autor acredita que através da comunicação pública é possível estruturar práticas que contribuam para a formação cívica da sociedade, para o debate de questões de utilidade pública e, consequentemente, para as ações governamentais onde elas encontram legitimação. À comunicação pública cabe prover informação e disponibilizar mecanismos para que as demandas populares possam ser consideradas, estabelecendo-se o cidadão além de receptor, como produtor de informação. Dessa maneira podemos dizer que essa conceituação de comunicação pública é fundamental para a articulação e manutenção de redes sociais para a promoção do interesse público. O autor considera que a comunicação pública Para Oliveira (2012), comunicação pública é um conceito amplo, cuja realização acontece por meio de diversos atores: além do governo, as empresas, o terceiro setor e a sociedade como um todo. De acordo com Matos (2006), o glossário de comunicação pública destaca que os principais pontos desse campo são: a participação do Estado, do Governo, da sociedade e do Terceiro Setor, a localização na esfera pública e a fundamentação no interesse público (MATOS, 2006, p.62). Além disso, Matos delimita a Comunicação pública como processo de comunicação instaurada em uma esfera pública que engloba Estado, governo e sociedade, um espaço de debate, negociação e tomada de decisões relativas à vida pública do país (MATOS, 2006, p.62). Na visão de Koçouski (2012), nessa definição conceitual fica clara a influência de Zémor (2005) na medida em que Estado e governo são tratados como atores centrais, mesmo que outras instâncias também tenham papel de destaque no processo de comunicação pública. Os objetivos finalísticos da comunicação pública são fortemente atrelados aos objetivos intrínsecos das instituições públicas, sendo que estas têm como principais funções: informar; escutar; ajudar nas interações sociais; e acompanhar variações comportamentais e nas organizações sociais (ZÉMOR, (2005 apud KOÇOUSKI, 2012). De acordo com McQuail (2012, apud KOÇOUSKI, 2012, p.71), na maioria dos casos, comunicação pública se refere à complexa rede de transações informais, expressivas e solidárias que ocorrem na esfera pública ou no espaço público de qualquer sociedade [...].A comunicação pública ocorre nos espaços formados por fluxos de informação e interação entre agentes públicos e atores sociais sobre temáticas de interesse público e possibilitado pelo direito de livre acesso à informação e a comunicação (DUARTE, 2009). Dessa maneira, a comunicação pública e os diversos atores envolvidos nela se estabelecem como atores fundamentais para a democracia e o desenvolvimento das instituições e dos direitos civis. Apesar de seu caráter transformador, a comunicação pública não promove mudanças sozinhas. No entanto, seu papel na democracia é estrutural, na medida em que contribui diretamente para a distribuição do poder político. Como já exposto anteriormente, para Brandão (2009) ela vem sendo identificada como um processo de comunicação que acontece dentro da esfera pública entre governo, Estado e sociedade. De acordo com Brandão (2009), Denis McQuail afirma que o termo comunicação pública denota a intricada rede de transações informacionais expressivas e solidárias que ocorrem na esfera pública ou no espaço público de qualquer sociedade.
Em suma, a partir do apresentado até então, fica claro que para se discutir a comunicação pública deve-se aceitar a complexidade da comunicação, colocando a centralidade do processo no cidadão. Seja pelo direito que esse possui à informação e à expressão ou pelo diálogo e à participação ativa, a comunicação passa dos interesses da organização para os interesses do conjunto da sociedade. Esse é um dos pontos fundamentais que os governos e seus órgãos devem se pautar para que se possa almejar uma efetiva gestão para os cidadãos. Habermas (1984) descreve que a esfera pública encontra seu lugar entre o Estado e a sociedade e que a deliberação pública é o centro do processo democrático. Nesse sentido, a comunicação pública, em sua concepção mais ampla, permeia a esfera pública e, ao mesmo tempo em que surge e evolui em função da democracia, é elemento fundamental na estruturação do processo democrático. Duarte (2007, p.2) afirma que o processo de comunicação pública ocorre no espaço formado pelos fluxos de informação e interação entre agentes públicos e atores sociais (...) em temas de interesse público. Os atores sociais são formados por Governo, Estado e sociedade civil, está última incluindo os partidos, empresas, terceiro setor e cada cidadão individualmente. Nessa lógica Duarte apresenta o quadro abaixo: FIGURA 1 Modelo campo da comunicação pública Fonte:DUARTE, 2007. A figura acima apresenta o modelo proposto por Duarte (2007) para o ambiente da comunicação pública. Como já descrito anteriormente, a comunicação pública permeia o ambiente proporcionado pelo fluxo de informação, debate e decisão produzidos pelos atores apresentados acima. Na visão de Duarte, fazer comunicação é desenvolver temas de interesse
público, atuando conforme a perspectiva da cidadania, ajudando a sociedade a melhorar a própria sociedade. Dessa forma, pode-se considerar que a comunicação pública é um bem público e deve ser realizado visando o interesse coletivo. Na medida em que os atores envolvidos nesse ambiente buscam se comunicar com essa intenção, colocando o interesse social em primeiro plano, atinge-se o objetivo primordial, a mobilização e a promoção da cidadania. 2.3 A comunicação organizacional no contexto do setor público Um dos pilares da comunicação pública e uma de suas especificidades, de certa forma, é a questão de uma abordagem pensando uma comunicação em busca do interesse de um terceiro poder. Essa abordagem pode, muitas vezes, contrastar com a lógica das relações públicas. Os profissionais da área das relações públicas buscam, usualmente, fazer a comunicação conforme o interesse de sua própria organização, inclusive, essa lógica se faz presente em várias instituições públicas. A comunicação realizada pelas instituições públicas, mesmo com a intenção de ser pública, não raramente se confunde com a comunicação política ou mesmo é desvirtuada em função dos interesses institucionais ou políticos de seus funcionários. Conforme já demonstramos, a comunicação pública, diferentemente da política, busca envolver o cidadão de forma participativa estabelecendo uma interação entre Estado e sociedade (Matos, 1999). Por isso é preciso que as instituições públicas modernas e seus servidores tenham o discernimento para atuar conforme os preceitos da comunicação organizacional, mas busquem em primeiro lugar atender ao interesse público. É preciso fazer comunicação institucional, mas atentar para as especificidades das organizações do setor público. O interesse institucional e das lideranças deve ser suplantado pelo interesse público e pela finalidade de prestar contas e informar à sociedade. A questão do distanciamento entre a comunicação das organizações pensada pela lógica das relações públicas em detrimento da comunicação pública é complexa. Kegler (2008) destaca que normalmente a visão da comunicação é a midiática, ou seja, tem a persuasão como foco. Porém a autora destaca que tal comunicação não tem atendido aos anseios da população e das próprias instituições na procura por legitimidade. De certa maneira, podemos dizer que as ações de construção da imagem da organização vêm de encontro ao interesse público, possibilitando que o interesse institucional supere o interesse público. Para Habermas (apud OLIVEIRA, 2012), o embate imperativo que a comunicação organizacional provoca na comunicação pública é explicado pelo fato de a esfera pública se situar entre Estado e sociedade, conforme exposto anteriormente. Kunsch (2012) defende que é obrigatório ao poder público prestar contas à sociedade e é fundamental que os governantes tenham compromisso com o tipo de comunicação feita por eles. Para a autora a razão de ser do serviço público são o cidadão e a sociedade, deve-se avaliar se os órgãos públicos têm dedicado à comunicação a importância que ela merece (KUNSCH, 2012, p.15). Na medida em que a comunicação no setor público internaliza a concepção adequada de comunicação pública, ou seja, o foco no interesse público e na cidadania, se estabelece a base para a relação entre os dois campos comunicacionais. A complementação entre as duas
áreas se dá na medida em que a comunicação organizacional está presente em todo tipo de organização, inclusive nas públicas. Conforme descreve Kunsch (2012, p.21) à comunicação oganizacional diz respeito todo o contexto comunicacional das organizações; as redes, fluxos, processos, etc. Assim como mandam os princípios da comunicação organizacional, a instituição deve ser guiada por diretrizes de comunicação baseada nos seus interesses e expectativas que geram estratégias e planos de ação. Contudo, no caso de instituições públicas esses interesses e expectativas devem ser não o seu próprio, mas o da sociedade como um todo. O interesse em questão a ser priorizado para que se tracem as estratégias e os cursos de ação é o interesse da coletividade. Por isso, a comunicação organizacional deve absorver e atuar conforme os ideais da comunicação pública. Fica claro, então, que o compromisso com o interesse público e o entendimento da comunicação das instituições públicas como um processo mais amplo é fundamental para que a comunicação pública possa ser exercida em sua plenitude ou, no mínimo, perseguida em toda e qualquer ação de comunicação organizacional dessas instituições. Nesse sentido, a prática efetiva da comunicação pública deverá, obrigatoriamente, incorporar as boas práticas de comunicação integrada, na busca por atender os anseios da sociedade e possibilitar uma comunicação de qualidade e em consonância com o que se idealiza de uma instituição pública. Ambos os conceitos, comunicação pública e comunicação organizacional integrada, devem ser internalizados e trabalhados em conjunto. Dessa forma, o setor público poderá cumprir com um de seus principais objetivos democráticos. Kunsch (2012) pondera que um trabalho integrado de comunicação é a chave para uma prática eficaz de comunicação pública. Abarcando conhecimentos diversos como relações públicas, comunicação organizacional, jornalismo, publicidade e propaganda, editoração multimídia, comunicação audiovisual e comunicação digital, pode ser superado o desafio de uma comunicação que seja efetivamente voltada ao interesse público, capaz de informar, promover o debate e a cidadania. 2.4 Comunicação enquanto estratégia organizacional O pensamento estratégico é fundamental para o bom desempenho das organizações modernas, sejam elas públicas ou privadas. É fundamental que as altas lideranças tenham uma visão estratégica da organização e invistam no planejamento de curto, médio e longo prazo para o alcance dos objetivos propostos. Através de um planejamento estratégico consistente é possível delimitar melhor as atividades da organização, estabelecer uma missão organizacional e uma visão de futuro, além de traçar os objetivos e metas a serem perseguidos. Drucker (1984 apud CHIAVENATO, 2003, p.75), afirma que planejamento estratégico é o processo contínuo de, sistematicamente e com o maior conhecimento possível do futuro contido, tomar decisões atuais que envolvem riscos; organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução dessas decisões. Além disso, para o autor é fundamental ser capaz de, sistematicamente, monitorar e aferir os resultados obtidos por essas decisões em comparação com o que fora esperado. O planejamento estratégico deve ser encarado como algo dinâmico, sistêmico e participativo, que deve incluir as diversas áreas da organização. Esse planejamento busca estabelecer objetivos e traçar estratégias e cursos de ação para obter êxito.
De tal forma, a comunicação organizacional se propõe a combater o desconhecimento a respeito da empresa ou o conhecimento equivocado, a falta de informação sobre seus produtos e serviços prestados. A comunicação organizacional cuida da integração entre públicos ligados a ela para que, internamente, possibilite uma boa produtividade e, externamente, aumente suas vendas e os lucros. No caso das organizações do setor público, a comunicação, ao invés de objetivar os lucros, objetiva a melhoria dos serviços prestados e do acesso da população aos bens e serviços públicos. Como bem pontuou Medrado, para a empresa já não é suficiente 'saber fazer', faz falta, sobretudo, 'fazer saber', ou seja fazer conhecer a própria capacidade (...), sua qualidade e seu valor (MEDRADO, 2007, p.47). Dessa forma, a organização utiliza a comunicação para gerar credibilidade, confiança e fidelidade, transmitindo seriedade e confiabilidade a seus públicos. Uma vez que as organizações públicas existem em função da sociedade, no caso da comunicação realizada pelos órgãos do Estado é primordial ter em mente o dever constitucional de informar, de ser transparente, e, ao mesmo tempo, propiciar canais para que as demandas sociais sejam ouvidas e incorporadas ao planejamento governamental. Na lógica das instituições públicas é fundamental que o planejamento estratégico também trabalhe a questão de informar e receber as demandas de seu público externo. Afinal, todo o processo de planejamento deve ser feito em função do desenvolvimento organizacional. Contudo, nas organizações públicas o desenvolvimento é motivado não pelo sucesso financeiro e sim pela missão de prestar um serviço de qualidade à sociedade, a razão de ser do setor público. Os instrumentos de planejamento estratégico governamental, tais como o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, devem absorver os ideais de comunicação pública moderna, levando também em consideração os princípios administrativos da administração pública e as teorias da nova gestão pública, tornando o processo de planejamento estratégico em organizações do setor público ainda mais interdisciplinar e complexo. 3 O AMBIENTE INSTITUCIONAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS A REFORMA GERENCIAL Fatores de ideologia política colocados de lado, pode-se afirmar que, à sua maneira, a reorganização administrativa iniciada no Estado de Minas Gerais a partir de 2003 propiciou consideráveis ganhos no que diz respeito ao planejamento estratégico, embora questões relativas à comunicação pública e à participação popular na formulação de políticas públicas começassem a se desenvolver algum tempo depois. Nesse período, a capacidade produtiva de diversos setores da economia mineira foi ampliada. Além do cenário econômico favorável, isso aconteceu por dois fatores correlacionados: gestão intensiva de projetos no Estado, que possibilitou um aumento da organização aliada à eficiência administrativa, e redução do quadro de déficit fiscal, que abriu novamente caminho para investimentos no setor. Esses dois fatores distintos, porém diretamente relacionados, podem ser considerados partes integrantes do chamado Choque de Gestão, que será descrito a seguir: 3.1 Choque de gestão
A exemplo dos demais Estados brasileiros, Minas Gerais vivia uma situação gravíssima em seu quadro fiscal, com um déficit que perdurava desde 1996. O déficit fiscal estava acumulado em R$ 2,4 bilhões, os salários dos servidores estaduais eram pagos com atraso e as vinculações constitucionais, ou seja, o montante comprometido obrigatoriamente por lei era equivalente a maior que a receita líquida. Além disso, a obtenção de crédito frente a instituições financeiras estava suspensa, bem como repasses da União. Havia um claro desalinhamento entre os instrumentos de planejamento, o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) 1 e a Lei Orçamentaria Anual (LOA) 2.Nesse ambiente, a elaboração do orçamento não respeitava as diretrizes estabelecidas no planejamento do PPAG, causando uma falta de sintonia entre sociedade e governo e dificultando a percepção pela sociedade sobre os resultados das políticas públicas. Esse cenário exposto do Estado, anterior ao chamado Choque de Gestão, não pode ser atribuído a um único fator, e sim a um somatório de fatores negativos acumulados ao longo de vários anos. Em um contexto de queda dos investimentos públicos e redução continua da qualidade dos serviços públicos prestados, foi implementado, a partir de 2003, o chamado Choque de Gestão. Seguindo os passos das primeiras reformas gerenciais ao redor do mundo, a 1ª geração do Choque de Gestão objetivava o alcance do equilíbrio fiscal e, segundo Silva e Neves (2007), teve como base três pilares: o alcance do equilíbrio das contas estatais, vetando concessões de orçamento que não possuíssem uma fonte relativa de receita para cobrir tais gastos; um amplo esforço para aumentar a arrecadação de receita; e a redução dos gastos estatais, aliada ao planejamento mais efetivo do orçamento, com o intuito de melhorar a qualidade da gestão. Nesse sentido, o instrumento de planejamento de longo prazo, que já era previsto na Constituição Mineira e utilizado pelo Governo de Minas Gerais, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 3, que determina a estratégia de governo, foi reformulado em 2003, colocando como visão de futuro "tornar Minas o melhor Estado para se viver" (PMDI, 2012). Para que isso fosse possível, antes de tudo era necessário recuperar a capacidade de investimento do governo, de forma a contribuir efetivamente para a promoção do desenvolvimento do estado, possibilitando investimentos em áreas estratégicas e a muito carentes de recursos como, por exemplo, o setor de infraestrutura. Identifica-se claramente um caráter publicitário e o grande potencial comunicacional de toda essa estratégia de governo, perpassando pelo proclamado Choque de Gestão" até a reformulação do plano de desenvolvimento que culminou na busca por tornar Minas o melhor estado para se viver. Tais iniciativas tiveram forte repercussão na sociedade, melhorando a imagem do Estado e abrindo caminho para o desenvolvimento de ampliação de diversas políticas públicas. A 2ª Geração desse processo foi intitulada Estado para Resultados, marcada pela contratualização de resultados estabelecendo indicadores, metas e produtos através de 1 PPAG instrumento de planejamento de longo prazo (quatro anos) do Governo de Minas Gerais. Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 2 LOA instrumento anual de planejamento. Compreende o orçamento fiscal referente ao poder Executivo, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, além do orçamento de investimento das empresas estatais e de seguridade social. 3 PMDI - Instrumento de planejamento de longo prazo, previsto na Constituição Mineira e utilizado pelo Governo de Minas Gerais. Apresenta a estratégia de governo sua missão, visão de futuro, valores, objetivos e indicadores de desempenho. O PMDI atual foi revisado em 2011 e possui o horizonte 2011-2030.
instrumentos como o Acordo de Resultados celebrados com os órgãos da administração pública direita e indireta. A 3ª Geração seria o aprimoramento do planejamento governamental, colocando o cidadão cada vez mais em evidência. As políticas de governo, enraizadas na concepção da 3ª geração do choque de gestão denominada Gestão para Cidadania se relacionam com a comunicação pública e estabelece uma abordagem em redes. Essas redes seriam esferas marcadas por processos decisórios caracterizados por maior nível de democratização e participação social nas diversas regiões do Estado. 4 CONCLUSÃO O ponto central que queremos ressaltar é que o desenvolvimento de mecanismos de comunicação pública e participação popular afetam diretamente a promoção da cidadania. Ao passo que os processos de comunicação interna contribuem para o desenvolvimento organizacional, ou seja, para a melhora na prestação de serviço ao público, a comunicação externa contribui para a aproximação entre o Estado e o cidadão, promovendo com isso o diálogo e a participação ativa da sociedade e, num cenário adequado, influenciando decisivamente na produção de políticas públicas. A comunicação pública, impulsionada por uma gestão para a cidadania, envolveria o cidadão de maneira diversa, participativa, estabelecendo um fluxo de relações comunicativas entre o Estado e a sociedade. Afinal, como aponta Duarte (2007), podemos considerar a comunicação pública como um modo de perceber e realizar a comunicação enquanto ferramenta de uso e interesse coletivo, em busca da promoção e do fortalecimento da cidadania. Essa comunicação é que precisa ser praticada efetivamente dentro de uma proposta de construção de cidadania. A ideia do estabelecimento de esferas públicas e de redes deve primar pela criação de uma relação de confiança entre Estado e cidadão, e pela busca de objetivos coletivamente definidos em meio à produção de benefícios comuns. Na visão de Matos, o conceito de comunicação pública (...)se remete ao processo de comunicação instaurado em uma esfera pública que engloba Estado, governo e sociedade, um espaço de debate, negociação e tomada de decisões relativas à vida pública do país (1999, p.3). Nessa medida, o estabelecimento de redes pode propiciar o surgimento de ambientes favoráveis à manifestação da pluralidade de valores e interesses e de uma cidadania plural. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRANDÃO. Elizabeth Pazito. Comunicação Pública: o Cidadão, o Estado e o Governo. São Paulo: Atlas, 2007.. Conceito de comunicação pública. In: DUARTE, Jorge (Org.). Comunicação pública: estado, mercado, sociedade e interesse público. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2009.. Conceito de comunicação pública IN: DUARTE, Jorge Filho (org.). Conceito de comunicação pública - Estado, mercado, sociedade e interesse público. 3ª edição. São Paulo: Atlas, 2012
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