7 Seminário Nacional Sociologia e Política - 11 a 13 de maio, 2016 - Curitiba Grupo de Trabalho: GT 05 - Sociologia e Políticas Públicas Envelhecer, participar e decidir: uma análise da construção de políticas de enfrentamento à violência contra a Pessoa Idosa Isabella Lourenço Lins Universidade Federal de Minas Gerais
Envelhecer, participar e decidir: uma análise da construção de políticas de enfrentamento à violência contra a Pessoa Idosa Isabella Lourenço Lins 1 Resumo: O envelhecimento tem adquirido crescente relevância nos últimos anos, dados levantados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) apontam uma tendência de crescimento da população idosa no país. Se por um lado o envelhecimento é uma realidade que o país já está vivenciando, por outro é um tema que ainda está pouco presente em estudos teóricos e empíricos, principalmente na Ciência Política. Para além de uma questão etária, o envelhecimento é um fenômeno social complexo, que envolve questões econômicas, sociais e políticas, e consequentemente, o processo de formulação de políticas publicas torna-se mais complexo, evolvendo diferentes atores e ações transversais. Entre as diversas questões que perpassam o tema do envelhecimento, o presente trabalho se propõe a analisar o enfretamento à violência contra a Pessoa Idosa. O trabalho investiga como políticas públicas para esse enfretamento foram pensadas e discutidas nas arenas participativas no nível nacional, especificamente Conselho e Conferências dos Direitos do Idoso, e em que medida as propostas elaboradas por essas arenas resultaram, ou de certa forma pautaram, os programas ou ações do Governo Federal para o enfretamento à esse tipo de violência. As deliberações das três Conferências Nacionais dos Direitos do Idoso, assim como documentos do Conselho Nacional, o Estatuto do Idoso, Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, estão entre os documentos analisados por esse trabalho. Palavras-Chave: Pessoa Idosa, Participação, Conselho, Conferências, Enfrentamento à Violência. Uma análise do processo de formação do Estado brasileiro revela como contextos históricos específicos produziram sucessivos reordenamentos institucionais. O potencial participativo da sociedade civil se traduziu em ganhos institucionais, com o surgimento de inovações democráticas, como Conselhos, conferências, dentre outros. Sendo assim, no campo de análise das políticas públicas, tanto a participação quanto a deliberação dos cidadãos e de seus representantes em espaços de construção de políticas públicas também constitui variável relevante para se compreender a formação e as mudanças na agenda de políticas públicas dos governos democráticos. Esse trabalho analisa como o enfretamento à violência contra a Pessoa Idosa foi pensando e discutido nas arenas participativas no nível nacional, especificamente Conselho e Conferências dos Direitos dos Idosos. Primeiramente, antes de investigar sobre tal temática e esses espaços participativos, é preciso entender como a questão dos idosos entra na pauta do debate internacional e no Brasil. Breve histórico da construção da agenda de Políticas Públicas para os Idosos O envelhecimento humano tem adquirido crescente relevância nos últimos anos, dados levantados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) apontam uma tendência 1 Mestranda em Ciência Política, Universidade Federal de Minas Gerais, Bolsista CAPES. 2
de crescimento da população idosa no país 2. Se por um lado o envelhecimento é uma realidade que o Brasil já está vivenciando, por outro é um tema que ainda está pouco presente em estudos teóricos e empíricos, principalmente na Ciência Política. Para além de uma questão etária, o envelhecimento é um fenômeno social complexo, que envolve questões econômicas, sociais e políticas, e consequentemente, o processo de formulação de políticas publicas torna-se também mais complexo, exigindo o envolvimento de diferentes atores, diálogos e ações transversais. Sendo assim, apesar de o envelhecimento populacional ser uma das principais conquistas sociais do século XX, é necessário reconhecer que este traz grandes desafios para as políticas públicas (CAMARANO, PASINATO, 2004). O desenvolvimento de políticas públicas para a pessoa idosa passou a fazer parte das pautas políticas dos países recentemente. A Organização das Nações Unidas (ONU) colocou a questão na agenda a partir de 1956. A I Assembléia Mundial sobre o Envelhecimento ocorreu em Viena, no ano de 1982, e é considerada como o marco inicial para o estabelecimento de uma agenda internacional de políticas públicas para a população idosa. Essa assembléia foi o primeiro fórum global intergovernamental centrado na questão do envelhecimento populacional e resultou na aprovação de um plano global de ação com 62 recomendações. A realização dessa assembléia em Viena representou um avanço significativo para a questão do envelhecimento, uma vez que esta questão não era foco de atenção das assembléias gerais e de nenhuma agência especializada das Nações Unidas. O envelhecimento era tratado de forma marginal pela Organização Mundial de Saúde (OMS), Organização Internacional do Trabalho (OIT), e pela Organização para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco). Na década de 1990, houve várias iniciativas da ONU sobre o Envelhecimento Humano. Ao longo dessa década, os idosos passaram a ser considerados em outros fóruns das Nações Unidas, entre eles as conferências mundiais sobre população, aspectos sociais, gênero, meio ambiente, etc. A participação dos idosos nesses espaços foi ressaltando esse grupo 2 Dados do IBGE (2011) mostram que 13% da população brasileira é idosa, o que corresponde a 26 milhões. Além do aumento do número de pessoas idosas, vale destacar que a expectativa de vida dos brasileiros subiu para 74,9 anos. 3
populacional como ativo na construção de suas sociedades, em contraposição a visão de um grupo totalmente vulnerável e dependente. Em 2002, aconteceu a II Assembléia Mundial sobre Envelhecimento na cidade de Madrid. Além de um escopo e abrangência muito maiores do que a primeira assembléia, que ocorreu 20 anos antes, o contexto em que ela aconteceu é bastante diferente do de Viena. Sendo importante destacar a colaboração estabelecida entre o Estado e a sociedade civil. Nesse evento em Madrid, o Plano de Ação de Viena (1982) foi revisto. No final, foram aprovados dois documentos: uma Declaração Política e o Plano de Ação Internacional sobre o Envelhecimento de Madrid. Um dos temas debatidos nesse encontro foi à violência contra a pessoa idosa. O Plano de Madrid é um documento extenso que contém 35 objetivos e 239 recomendações para a adoção de medidas dirigidas aos governos nacionais. Mas vale destacar que as recomendações insistem na necessidade de parcerias com membros da sociedade civil e setor privado para a execução de determinadas ações. Apesar dos avanços que o plano em questão traz é preciso pontuar que existem nele muitas limitações. Entre essas limitações esta o estabelecimento de estratégias que tendem a ser por demais vagas sem considerar as diversidades sociais, econômicas e culturais dos países, ou seja, sem levar em conta uma realidade social bastante diversificada. É necessário que o envelhecimento seja contextualizado, pois cada país envelhece de uma forma 3. Quando se fala em velhice é preciso olhar a complexidade desse campo e suas múltiplas determinações nas relações com a demografia, com as perdas biológicas, de funcionalidade, e sociais, no processo de trabalho (...). (FALEIROS, 2014, p. 6). No Brasil, a incorporação na agenda das questões referentes ao envelhecimento populacional, historicamente tem sido inspirada em dispositivos internacionais como os citados anteriormente. Para além das iniciativas governamentais, é importante destacar o papel da sociedade civil na construção de uma agenda das políticas publicas brasileiras para os idosos, não se pode negar que estas são resultados de influências e pressões da sociedade civil, das associações científicas, dos grupos políticos, etc. (CAMARANO; PASINATO, 3 Reconhecendo essa limitação e alto grau de generalização do Plano de Madrid, os órgãos regionais vinculados às Nações Unidas elaboraram estratégias para a sua implementação, levando em conta as singularidades de suas regiões e as necessidades da pessoa idosa em cada uma delas. 4
2004, p. 263). Duas iniciativas, que começaram na década 1960, tiveram um impacto no desenvolvimento das políticas brasileiras para a população idosa. A primeira foi a criação da Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia em 1961. A segunda consiste nas atividades desenvolvidas por iniciativa do Serviço Social do Comércio (SESC), que tiveram início no ano de 1963, em São Paulo. Em relação às ações de iniciativa estatal, nos anos de 1970 o Governo Federal criou dois tipos de benefícios não contributivos que privilegiaram a população idosa: as aposentadorias para os trabalhadores rurais em 1971 e a renda mensal vitalícia (RMV) para os necessitados urbanos e rurais que não apresentassem condições de subsistência por não receberem benefício da Previdência e com mais de 70 anos. Em 1976, foi elaborado o primeiro documento do governo federal contendo algumas diretrizes para uma política social para a população idosa. O documento Política social para o idoso: diretrizes básicas foi baseado nas conclusões de três seminários que tinham como objetivo a identificação das condições de vida do idoso brasileiro e do apoio assistencial existente para atender as necessidades desse grupo populacional. A partir da década de 1980, as políticas destinadas à população idosa brasileira foram centradas na garantia de renda e de assistência social para as pessoas em situação de risco social. Diferentemente do período que antecede essa década, no qual as políticas do governo federal para a população idosa do Brasil consistiam no provimento de renda para a população idosa que trabalhou de alguma forma e de assistência social para idosos necessitados e dependentes. A visão que parece ter predominado nas políticas voltadas para a pessoa idosa até o momento estudado é a de vulnerabilidade e dependência desse segmento populacional. É possível perceber ao longo dos anos 1980 uma mudança nessa visão resultado da influência da discussão internacional de uma agenda de políticas publicas para os idosos. Assim como, uma maior mobilização das pessoas idosas que começaram a se organizar de forma mais intensa,dando origem as suas primeiras associações. Em 1977, uma primeira organização social já havia sido criada: a Associação Cearense Pró-Idosos (ACEPI). O objetivo dessa associação era reivindicar os direitos dos idosos, estabelecer trabalhos conjuntos com o governo federal, assim como organizar entidades de atenção a eles. 5
Outra manifestação da sociedade civil, que teve um papel importante no processo de construção de uma agenda de políticas para a pessoa idosa, foi a criação da Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas (COBAP) em 1985. A COBAP é uma organização da sociedade civil sem fins lucrativos que representa, em âmbito nacional, as entidades de trabalhadores aposentados e pensionistas do país. O Movimento dos Aposentados e Pensionistas não é novo, tendo sua origem na década de 1960 com a criação da União dos Aposentados e Pensionistas do Brasil, que foi o resultado da junção da Associação dos Trabalhadores Gráficos Aposentados de São Paulo e da Legião dos Inativos de São Paulo (HADDAD, 1993). Coutrim (1998) ressalta que a fusão de algumas associações de aposentados e pensionistas não fez com que as mesmas conseguissem uma representatividade suficiente em outras categorias para se tornarem Centrais. Sendo assim, é nos anos 80 que tais associações criam suas centrais, nesse contexto que temos o surgimento da COBAP, e anteriormente, em 1983 a criação da Federação de Aposentados e Pensionistas de São Paulo. Por outro lado, também temos uma comunidade acadêmica que intensificou os estudos de geriatria e gerontologia e organizou seminários e congressos para debater sobre a questão do envelhecimento. Em 1985, foi criada a Associação Nacional de Gerontologia (ANG), órgão técnico-científico de âmbito nacional, que é voltado para a investigação e prática científica em ações de atenção ao idoso. O Brasil, como signatário do Plano Internacional de Ação para o Envelhecimento de 1982, passou a incorporar, de forma mais assertiva, esse tema na sua agenda. Nesse mesmo ano, por meio do Decreto 86.880, ocorre a criação da Comissão Nacional sobre a Pessoa Idosa que tinha como função coordenar e apresentar sugestões sobre a problemática dos idosos. O momento de assinatura desse plano internacional de ação coincide com o período de redemocratização do Brasil, o que possibilitou um amplo debate por ocasião do processo constituinte, assim como uma pressão por parte da sociedade civil, que acabou resultando na incorporação do tema no capítulo referente às questões sociais do texto constitucional de 1988. Os idosos foram atores sociais importantes nesse processo, principalmente, na luta pela garantia dos direitos dos aposentados tornaram-se visíveis. O movimento dos aposentados e pensionistas, no período entre 1986 a 1988, a partir de suas associações, federações e a COBAP, conseguiu audiências com diversas autoridades 6
da administração federal e parlamentares do Congresso Constituinte. O movimento acabou introduzindo alguns representantes nos Grupos de Trabalho para a Reestruturação da Previdência Social (SIMÕES, 1998). A Constituição Federal de 1988 incluiu a pessoa idosa no capítulo da seguridade social 4, expandindo a rede de proteção social para todo esse segmento populacional. Esse grande avanço em políticas de proteção social aos idosos brasileiros levou em consideração algumas orientações definidas na Assembléia de Viena (CAMARANO, PASINATO, 2004). Nesta constituição ficou definido que o dever de amparar as pessoas idosas é de responsabilidade tanto da família, quanto da sociedade e do Estado, assim como devem assegurar sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. (BRASIL, 1998, Art. 230) A introdução do conceito de seguridade social na Constituição de 1988 estabeleceu que a rede de proteção social deixasse de estar vinculada apenas ao contexto estritamente social-trabalhista e assistencialista e passasse ser conceituada como um contrato coletivo, integrante do próprio direito de cidadania, onde os benefícios seriam concedidos conforme a necessidade e o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um. (OLIVEIRA, ET AL, 1997, p.413). No decorrer da década de 90 foram regulamentados diversos dispositivos constitucionais referentes às políticas setoriais de proteção aos idosos. No ano de 1991, foram aprovados os Planos de Custeio e de Benefícios da Previdência Social. Por causa da aprovação dessa legislação foram levantados vários questionamentos sobre a sua viabilidade financeira e atuarial. No final de 1991 e inicio de 1992, o movimento dos aposentados organizado através de associações, federações e da COBAP ocupou o centro da cena política 4 No artigo 194 da Constituição Federal de 1988 a Seguridade Social é definida como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da Sociedade destinadas a assegurar os diretos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. 7
brasileira. Esta mobilização ficou conhecida como a luta pelos 147% 5, quando o então Ministro do Trabalho e Previdência Social (MTPS), Antônio Magri, durante o mandato presidencial de Fernando Collor de Melo, autorizou os reajustes de 147,06% para o salário mínimo, pela Lei 8.213/91, e de 54,6% para as aposentadorias e pensões, Portaria 3.485. (ALVARENGA, 2006; SIMÕES 2000). Simões (1998, 2000) afirma que o significado dessa mobilização foi além de uma mera reivindicação redistributiva. A defesa dos direitos previdenciários evidenciou dificuldades e carências enfrentas pelas pessoas idosas e apontou para questões mais gerais da velhice. Essa exposição contribuiu para que se generalizasse a percepção de que a questão dos 147% tocava em conflitos e sentimentos mais profundos em relação aos velhos (...) familiares à experiência da população em geral. (SIMÕES, 1998, p. 30) O movimento dos 147% deu voz a esse segmento populacional que estava silencioso, que até certo momento aceitou a posição, que lhe foi imposta, de secundariedade por parte das políticas públicas. Segmento este que incorporava a identidade dada, do velho sem direito a exercer papéis sociais além dos de avôs, de aposentados e pensionistas. A critica que se faz a este movimento é que ao sair vitorioso da intensa luta pelos 147% desfez-se, voltando as associações, federações à sua dinâmica interna Outro dispositivo constitucional importante da década de 90, aprovado em 1993, é a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS - Lei nº 8.742). Essa lei estabeleceu programas e projetos de atenção ao idoso, em co-responsabilidade nas três esferas de governo. Também regulamentou a concessão do Benefício de Prestação Continuada (BPC) que passou a garantir um salário mínimo de benefício mensal ao idoso que comprove não possuir meios de prover sua própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Dando prosseguimento às diretrizes que foram lançadas pela Constituição de 88 e as influencias do avanço dos debates internacionais sobre a questão do envelhecimento, foi 5 Esse movimento mobilizou basicamente um publico masculino. É difícil ter dados sobre a participação feminina no movimento, mas as mulheres raramente tem cargo de direção nas associações ou são chamadas para falar em nome dos aposentados nas manifestações e na imprensa. Nos discursos políticos proferidos pelas lideranças e praxe que as interpelações sejam feitas em termos de os aposentados e as pensionistas. (DEBERT, 1994, p.35) 8
aprovada em 1994, a Lei 8.842 que estabeleceu a Política Nacional do Idoso (PNI). A PNI parte do princípio fundamental de que o idoso é um sujeito de direitos e deve ser atendido de maneira diferenciada em cada uma das suas necessidades: físicas, sociais, econômicas e políticas. Para a sua coordenação e gestão foi designada a Secretaria de Assistência Social do então MPAS, atualmente Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O objetivo dessa política é de assegurar a esse segmento populacional seus direitos e criar condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade. A PNI também estabelece as competências das entidades e órgãos públicos. Com sua implantação, ocorreu um estimulo a articulação e integração dos ministérios envolvidos na elaboração de um plano de ação governamental para integração dessa política no âmbito da União. A operacionalização dessa política ocorre de forma descentralizada, através de sua articulação com as demais políticas voltadas para os idosos no âmbito dos estados e municípios, além da construção de parcerias com a sociedade civil. (CAMARANO, PASINATO, 2004) Na PNI foi estabelecida a criação do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), um dos objetos de estudo desse trabalho, que veio a ser implementado apenas em 2002. O documento Recomendações: política para terceira idade nos anos 90, produzido em 1989 pelo grupo de gerontólogos, pioneiro e fundador da Associação Nacional de Gerontologia (ANG) já recomendava a formação de uma comissão com o objetivo específico de estudar e definir a estrutura do Conselho Nacional do Idoso. Em 1996, após a regulamentação da PNI, entidades da sociedade civil ligadas à questão do idoso (ANG, SBGG, COBAP, etc) e representantes governamentais foram convocados pela Secretaria Nacional de Assistência Social para elaborarem diretrizes básicas para a implantação da PNI (PRADO, 2006). O documento resultado dessa discussão foi o Plano Integrado de Ação Governamental para o Desenvolvimento da Política Nacional do Idoso (BRASIL, 1997). Em 2003, após sete anos de tramitação no Congresso Nacional 6, foi sancionado o Estatuto do Idoso, Lei nº 10.741 de 1º de outubro de 2003, que tem o propósito de assegurar 6 Segundo Neri (2005) o estatuto tramitou no Congresso a partir de 1997 e foi gerado por iniciativa do movimento dos aposentados e pensionistas e idosos vinculados à Confederação Brasileira dos Aposentados e Pensionistas. Em 2000, foi instituída uma Comissão Especial da Câmara Federal para tratar do Estatuto. A seguir, foram realizados dois seminários nacionais, um em 2000 e o outro em 2001, bem como quatro seminários 9
os direitos consagrados pelas políticas públicas voltadas à pessoa idosa, com uma visão de longo prazo ao estabelecimento de medidas que visam o bem-estar dos idosos (BRASIL, 2004). Esse instrumento legal possui 118 artigos que versam sobre diferentes áreas dos direitos fundamentais e das necessidades de proteção dos idosos, reforçando as diretrizes da Política Nacional do Idoso. O estatuto traz avanços, principalmente, no que se refere à previsão sobre o estabelecimento de crimes e sanções administrativas para o não cumprimento dos ditames legais. A aprovação desse estatuto representa um passo importante da legislação brasileira no contexto de sua adequação a agenda internacional de políticas publicas. Uma lei geral voltada especificamente para a pessoa idosa é consoante com a construção de um entorno propício e favorável para as pessoas de todas as idades (URIONA, HAKKERT, 2002), como orientado pelo Plano de Madrid. Identificar a pessoa idosa como pertencente a um subgrupo populacional que demanda regras específicas implica em uma dupla condição em termos de direitos sociais, ou seja, isso representa um fator de igualdade e de diferenciação para promover a igualdade substantiva vinculada à justiça social, que nada mais é do que a eqüidade entre partes desiguais. (CAMARANO, PASINATO, 2004, p. 270). Violência contra a pessoa idosa: conceitos e a agenda de políticas públicas Atualmente, é possível afirmar que um dos grandes desafios para nossa sociedade é a violência contra a pessoa idosa, desde seu reconhecimento até o enfrentamento da mesma. A Organização Mundial de Saúde (OMS) define violência contra a pessoa idosa como ato de acometimento ou omissão, único ou repetido, que prejudica a integridade física e emocional da pessoa idosa, impedindo o desempenho de seu papel social. A violência acontece como uma quebra de expectativa positiva por parte das pessoas que a cercam, sobretudo dos filhos, dos cônjuges, dos parentes, dos cuidadores, mas também da sociedade em geral. É importante ressaltar que os abusos não se restringem aos abusos físicos, também podem ser de natureza física ou psicológica ou pode envolver maus tratos de ordem financeira ou material. Internacionalmente, foram estabelecidas algumas tipologias padronizadas para designar as formas de violências mais praticadas contra a população idosa, que estão regionais e um outro, promovido pela Comissão de Direitos Humanos e pela 3ª Secretaria da Câmara Federal para elaboração da lei. 10
oficializadas na Política Nacional de Redução de Morbimortalidade por Acidentes e Violências (BRASIL, 2001) e no Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência contra a Pessoa Idosa (BRASIL, 2007). Os tipos de violência contra a pessoa idosa são: (1) Abuso físico ou violência física expressões que se referem ao uso da força física para compelir os idosos a fazerem o que não desejam, para feri-los, provocar-lhes dor, incapacidade ou morte; (2) Abuso psicológico ou violência psicológica correspondem a agressões verbais ou gestuais com o objetivo de aterrorizar os idosos, humilhá-los, restringir sua liberdade ou isolá-los do convívio social; (3) Abuso ou violência sexual se referem ao ato ou jogo sexual de caráter homo ou heterorelacional, utilizando pessoas idosas. Esses abusos visam a obter excitação, relação sexual, ou práticas eróticas por meio de aliciamento, violência física ou ameaças. (4) Abuso financeiroeconômico e patrimonial consiste na exploração imprópria ou ilegal dos idosos ou ao uso não consentido por eles de seus recursos financeiros e patrimoniais. Esse tipo de violência ocorre, sobretudo, no âmbito familiar; (5) Auto-negligência diz respeito à conduta da pessoa idosa que ameaça sua própria saúde ou segurança, pela recusa de prover cuidados necessários a si mesma; (6) Abandono é uma forma de violência que se manifesta pela ausência ou deserção dos responsáveis governamentais, institucionais ou familiares de prestarem socorro a uma pessoa idosa que necessite de proteção; (7) Negligência refere-se à recusa ou à omissão de cuidados devidos e necessários aos idosos, por parte dos responsáveis familiares ou institucionais. Sendo este tipo de violência um dos mais presentes no Brasil. A negligência se manifesta associada a outros abusos que geram lesões e traumas físicos, emocionais e sociais, em particular, para as pessoas idosas que se encontram em situação de múltipla dependência ou incapacidade. (MINAYO, 2005). Segundo Faleiros (2007), a violência contra pessoas idosas podem ser compreendidas em três grandes dimensões. Dimensão sociopolítica concernente às relações sociais mais gerais que envolvem grupos e pessoas consideradas delinquentes e às estruturas econômicas e políticas da desigualdade nas relações exclusão/exploração. Uma segunda dimensão que é institucional, que corresponde aos serviços prestados por outras instituições, como hospitais, serviços públicos, que ocorrem por ação ou omissão. E também a relação existente nas Instituições de Longa Permanência para idosos e instituições de serviço privadas ou públicas, nas quais nega ou atrasa o acesso, hostiliza o idoso e não respeita sua autonomia. Por fim, 11
uma dimensão intrafamiliar concernente à violência calada, do silêncio, que possui como agressores os familiares (filhos, netos, noras, cônjuges, vizinhos, cuidadores) (FALEIROS, 2007, p. 394).Essas três dimensões da violência evidenciam o entendimento de Faleiros (2007) de que a violência não pode ser resumida a um ato que implique simplesmente na ruptura de relações de confiança, por envolver questões mais complexas e multifacetadas de relação desigual de poder. Souza e Minayo (2010), afirmam que o tema da violência vem aparecendo, de forma lenta e gradativamente, na formulação das políticas públicas dirigidas à população idosa no Brasil, sobretudo nas políticas que promovem a garantia dos direitos e estruturam a atenção a saúde 7 desse segmento populacional. No entanto, para as autoras, o documento mais objetivo e assertivo até o momento para esse grupo que trate da violência, é o Estatuto do Idoso. A Política Nacional do Idoso (PNI), considerada por alguns como o marco histórico dos direitos da pessoa idosa no Brasil, não traz uma discussão acerca do tema da violência. Por sua vez, o Estatuto do Idoso, sancionado em 2003, estabelece orientações e diretrizes para coibir as diferentes formas de violência. No artigo 4º estabelece que qualquer tipo de negligência, discriminação, violência, crueldade ou opressão, e todo atentado aos direitos da pessoa idosa, por ação ou omissão, será punido na forma da lei. Segundo o artigo 9 desse Estatuto é obrigação do Estado garantir à pessoa idosa a proteção à vida e à saúde mediante efetivação de políticas sociais públicas que permitam um envelhecimento saudável e em condições de dignidade. O documento ainda define, em seu artigo 19, que nos casos de suspeita ou confirmação de maus-tratos contra o idoso, serão obrigatoriamente comunicados pelos profissionais de saúde as autoridades policiais, Ministério Público, Conselhos Municipal, Estadual e Nacional dos Direitos do Idoso. Além desse documento legal, é preciso destacar outros dois planos, que foram propostos a partir de um diálogo entre governo e sociedade civil, no Conselho Nacional e nas conferências de direitos do idoso, para o enfretamento a violência contra esse grupo 7 A Política Nacional de Redução da Morbimortalidade por Acidentes e Violências (PNRMAV), aprovada em 2001, estabeleceu algumas diretrizes gerais para orientação do setor saúde. Entre elas, a de que o Ministério da Saúde deveria promover o diagnóstico, a notificação e o acompanhamento dos casos de violência doméstica, entre os grupos citados estão as pessoas idosas, visando o atendimento e o conhecimento destes casos. 12
populacional: o Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência contra a Pessoa Idosa (2004) e o II Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência contra a Pessoa Idosa (2007). O I Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência Contra a Pessoa Idosa foi elaborado em 2004, sendo resultado da discussão entre o governo federal, Conselho Nacional dos Direitos dos Idosos (CNDI) e os movimentos sociais. Tendo como objetivo promover ações que levassem ao cumprimento do Estatuto do Idoso (2003), no enfrentamento da exclusão social e de todas as formas de violência contra a pessoa idosa. O plano definiu 4 diretrizes fundamentais para a implementação das ações propostas: (1) foco central da atuação deve ser a plena aplicação do Estatuto do Idoso, (2) princípio básico de todas as ações do plano deve ser a garantia da presença e do protagonismo do idoso, (3) as ações devem ser realizadas dentro de um processo de descentralização e pacto federativo e de intersetorialidade e (4) o plano deve ser acompanhado e avaliado desde o início de sua implantação. A partir de um diagnóstico situacional, as prioridades de ação foram descritas por quatro categorias de espaço socioambiental e cultural. No Espaço cultural coletivo foram definidas 3 ações estratégicas, enquanto que no Espaço público e Espaço familiar foram 7 em cada um. O maior número de ações estratégicas,15 ações, foram no Espaço institucional. O quadro 1 sintetiza as ações estratégicas por espaço. QUADRO 1 Ações estratégicas do I Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência Contra a Pessoa Idosa 13
Espaço Nº de ações estrtégicas Cultural 3 Publico 7 Familiar 7 Institucional 15 Ações estratégicas Mobilização e divulgação na mídia de iniciativas voltadas à garantia dos direitos dos idosos; Realização de fóruns sobre envelhecimento e família Acessibilidade dos idosos aos espaços públicos Garantia de direitos no uso do transporte publico Parceria com a mídia para colocar as questões do envelhecimento e o impacto desse processo nas famílias; Fóruns estaduais e municipais de discussão para famílias sobre a situação dos idosos Cursos de capacitação para familiares e equipes e agentes da saúde Adequação das moradias aos idosos Implantação do Disque Direitos Humanos Nacional Estimular encaminhamento e solução das queixas dos idosos vitimas de violências Agilizar o atendimento dos idosos nos bancos e no INSS; Criação e fortalecimento da rede de serviços de apoio às famílias que possuem idosos em seus lares Capacitação para cuidadores de idosos, gestores, dirigentes de instituições de atendimento ao idoso, integrantes dos conselhos estaduais e municipais Incentivar a criação de conselhos de idosos em todos os Estados e municípios Inclusão de conteúdo sobre direito dos idosos no ensino fundamental; Garantir a alfabetização dos idosos Aprovação da Política Nacional sobre Instituições de Longa Permanência; Estabelecer, no âmbito dos ministérios que integram o CNDI, ações estratégicas sobre: abusos e negligências em instituições de longa permanência; acompanhamento e monitoramento deste Plano de Ação e avaliação de experiências bem-sucedidas no encaminhamento e solução de negligências e violências contra idosos. Os espaços participativos e a construção de propostas de enfretamento a violência Os novos espaços participativos e deliberativos no Brasil abrem espaço para a discussão de questões e demandas de sujeitos políticos historicamente excluídos do processo de formulação de políticas públicas. Entre esses espaços estão os conselhos e as conferências de políticas públicas. Os conselhos de políticas públicas são aqui definidos como espaços públicos vinculados a órgãos do Poder Executivo, tendo por finalidade permitir a participação da sociedade na definição de prioridades para a agenda política, bem como na formulação, no acompanhamento e no controle das políticas públicas. Os conselhos são geralmente constituídos desde o nível local até o nacional. As Conferências Nacionais de Políticas Públicas podem ser definidas como espaços institucionais de decisão acerca das diretrizes gerais de uma determinada política pública. Elas são convocadas por decreto presidencial que delimita a temática e delega o dever de organizálas aos respectivos ministérios e conselhos nacionais. São espaços institucionais de participação que requerem esforços diferenciados, tanto de mobilização social quanto de constituição da representação e de negociação em torno do escopo de uma determinada política pública (FARIA; SILVA e LINS, 2011). 14
O Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) é um órgão permanente, paritário e deliberativo, integrante da estrutura regimental da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR), responsável por elaborar as diretrizes para a formulação e implementação da Política Nacional do Idoso. O CNDI foi criado em 2002, por decreto presidencial do então presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, com caráter consultivo. Apenas em 2004, na gestão do presidente Lula, o conselho teve seu poder decisório ampliado, passando a ser um órgão deliberativo e a realizar conferências. Atualmente, o CNDI é composto por 28 conselheiros titulares. Desde a criação do CNDI, foram realizadas três Conferências Nacionais 8 de Direitos da Pessoa Idosa, nos anos de 2006, 2009 e 2011. A I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, aconteceu em 2006, com o objetivo de definir estratégias para a implementação da Rede de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa, com base no Plano de Ação Internacional. O tema da conferência, Construindo a Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa, foi estruturado em torno de 8 eixos temáticos. Um desses eixos temáticos foi destinado a tratar questões relativas ao tema da violência. O Eixo 2 Violência contra idosos aprovou no final da conferência 18 propostas. A questão da violência também aparece em mais duas propostas aprovadas nessa 1ª Conferência Nacional, ambas no Eixo 3 Saúde da Pessoa Idosa. A primeira consiste em assegurar a continuidade dos programas de prevenção, proteção e recuperação da saúde da pessoa idosa vítimas de violência. A segunda trata sobre a capacitação dos profissionais de saúde para a identificação precoce e encaminhamento de casos de violência contra a pessoa idosa, assim como para a notificação compulsória desses casos. O II Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência contra a Pessoa Idosa, previsto para o quadriênio 2007-2010, também foi elaborado com parceria entre governo e sociedade civil. A diferença entre o I Plano e esse é que as deliberações da I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa foram consideradas no momento de elaboração do documento. Ou seja, o plano também é resultado das discussões que ocorreram na conferência e está entre os seus objetivos promover ações que levem ao cumprimento das deliberações aprovadas nessa 8 A IV Conferência Nacional dos Direitos do Idoso ainda está em processo de realização, não sendo, portanto, objeto de análise desse trabalho. 15
conferência, com relação ao enfrentamento da violência. A aprovação desse plano ocorreu no Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. Esse plano de ação ratificou algumas prioridades já definidas no I Plano de Ação (2004-2006) e incluiu outras prioridades. Foi incluída outra categoria de espaço sócioambiental e cultural, o Espaço Acadêmico, passando a conter 5 categorias de espaço. Além das ações estratégicas para cada espaço, foram incluídas meta propostas direcionadas a ministérios específicos. A II Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, que ocorreu em 2009, teve com "Avaliação da Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa: Avanços e Desafios". O objetivo dessa conferência era avaliar o desenvolvimento das estratégias de constituição e funcionamento da Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa (RENADI), identificando os avanços e desafios do processo de implementação das políticas destinadas a realizar os direitos da pessoa idosa. Entre os 9 eixos temáticos da conferência estava um especifico para a questão da violência, assim como na primeira conferência nacional. No Eixo 2 - Enfrentamento à violência contra a pessoa idosa foram aprovadas 16 propostas. Nesse eixo foi analisado o II Plano de Ação para o Enfrentamento da Violência contra a Pessoa Idosa 2007-2010. Vale ressaltar que nos outros eixos temáticos da conferência apareceram propostas relacionadas a questão da violência contra a pessoa idosa, ao todo xx propostas. No Eixo 1 - Ações para a efetivação dos direitos da pessoa idosa quanto à promoção, proteção e defesa foram aprovadas 2 propostas com o conteúdo parecido, ambas pediam a realização de campanhas educativas nos meios de comunicação, nas esferas governamentais e em todos os segmentos da sociedade civil, para valorização, defesa e esclarecimento de toda a sociedade e poder público sobre temas relativos ao envelhecimento, entre eles a violência. No Eixo 3 - Atenção à saúde também foram aprovadas duas propostas com conteúdos similares. As propostas pediam a capacitação dos profissionais que atuam no sistema de prevenção, promoção, proteção, defesa social e saúde, para a identificação e atendimento qualificado e humanizado à pessoa idosa vítima de violência. O Eixo 5 - Assistência social foram aprovadas duas propostas, sendo que a primeira solicitava a viabilização da implantação de albergues e casas de passagem para abrigar pessoas idosas 16
vítimas de violência, e a segunda pedia a ampliação da oferta de cursos técnicos de cuidador de idosos, com carga horária mínima de 100 horas,com base na prevenção à violência. O Eixo 7- Transporte, cidades e meio ambiente apresentou uma proposta relativa ao tema da violência. Os participantes da conferência solicitaram na proposta que o CONTRAN (Conselho Nacional de Trânsito) adotasse aulas teóricas com temas que tratassem sobre a violência contra a pessoa idosa, conscientizando para o respeito à pessoa idosa, considerandose a sua mobilidade reduzida no trânsito. No ultimo eixo temático, Eixo 9 Financiamento foi aprovada uma proposta que solicitava a garantia de recursos para ampliação e criação de Centros de Combate à Violência Contra a Pessoa Idosa. A III Conferência Nacional, realizada em 2011, com o tema O Compromisso de Todos por um Envelhecimento Digno no Brasil produziu 26 deliberações, distribuídas em 4 eixos temáticos. A conferência teve como objetivo debater avanços e desafios da Política Nacional do Idoso e demais assuntos referentes ao envelhecimento. Diferentemente dos anos anteriores, a conferência de 2011 não teve um eixo temático especifico para discutir a questão do enfretamento da violência contra a pessoa idosa. Entre as propostas aprovados nessa conferência, duas fazem referência a tal questão. A primeira proposta esta no Eixo I - Envelhecimento e Políticas de Estado: Pactuar Caminhos Intersetoriais e consiste na ampliação e co-financiamento na criação de Centros de Combate à Violência e Maus Tratos contra a Pessoa Idosa, Centros de Referências e Delegacias Especializadas, a fim de fortalecer a rede de proteção e defesa das pessoas idosas em situação de violência. Os participantes da conferência também pediram nessa proposta a agilidade do Poder Judiciário, com vistas à implementação do Plano de Ação de Enfrentamento à Violência contra a Pessoa Idosa. A segunda proposta aparece no Eixo 2- Pessoa Idosa protagonista da conquista e efetivação dos seus direitos e consiste na divulgação e promoção de campanhas educativas e informativas sobre o Estatuto do Idoso e demais legislações pertinentes, para se enfrentar as dificuldades do envelhecimento, entre elas a violência. Os participantes ressaltaram que tais campanhas deveriam ter uma linguagem acessível, e ocorrerem de forma ampla e sistemática principalmente na mídia. 17
Das ideias para a prática: como estão as políticas de enfretamento da violência contra a pessoa idosa? A análise das deliberações aprovadas nas Conferências Nacionais dos Direitos da Pessoa Idosa mostra que uma das principais propostas em relação à questão do enfretamento da violência contra pessoa idosa era a criação de uma ouvidoria para recebimento de denúncias dessa violência, por meio de telefone, internet e plantões permanentes, inclusive na modalidade de serviço 24 horas. A Secretaria Nacional de Direitos Humanos da Presidência da República do Brasil (SDH/PR) criou o Disque 100 para receber denúncia de qualquer cidadão sobre violação de direitos. Desde novembro de 2010 foi implantado o Módulo Idoso do Disque 100, atendendo assim parte das propostas das conferências. Consiste em um serviço de atendimento telefônico gratuito para receber demandas relativas a violações, funciona 24 horas todos os dias da semana e atende todo o território nacional. A criação desse modulo no Disque 100 atende parte da meta do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, do objetivo Promoção e Defesa dos Direitos Humanos, que consiste em Implementar a Rede Nacional de Proteção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (RENADI). O Balanço das Denúncias de Violações de Direitos Humanos em 2015, que apresenta dados gerados a partir do registro de denúncias na Ouvidoria Nacional de Direitos Humanos, mostra que as denúncias de violência contra a pessoa idosa cresceram 18%, de 2014 para 2015, passando de 27.272 para 32.238 denúncias registradas. Em relação ao tipo de violação mais recorrentes contra a pessoa idosa, em 2015, está negligência (39%), seguida por violência psicológica (26%) e abuso financeiro-econômico/ violência patrimonial (20%). O perfil das vítimas por gênero revela que as idosas são o maior grupo nas vítimas com registro de denúncias somando-se 67% contra 27% de idosos. A maior incidência de casos de violência se encontra na faixa etária de 71 a 80 anos (37%) e a menor incidência na faixa de 91 anos ou mais (6%). Em relação a raça/cor, pessoas idosas brancas aparecem com 52%, enquanto pretas e pardas com 30%. A maior parte do encaminhamento dessas denúncias, seguindo o ordenamento jurídico estabelecido pelo Estatuto do Idoso, foi para o Conselho Estadual do Idoso (45%), seguido pela Rede SUAS CRAS/CREAS (25%) e Delegacias de Policia Civil (21%). 18
Outra ação desenvolvida, que está relacionada as propostas da conferência para a divulgação de campanhas para o enfretamento da violência, é a Campanha Nacional de Enfrentamento à Violência Contra a Pessoa Idosa: RESPEITO Direitos da Pessoa Idosa: Responsabilidade de Todos. A campanha é permanente e consiste na articulação da Rede de Defesa e Proteção da população idosa. Essa rede é composta pelo Disque Direitos Humanos (Disque 100), 86 Delegacias Especializadas, 31 Seções de Polícia Comunitária e de Atendimento a Idosos, os 7.507 Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e 2.316 Centros de Referência Especializada da Assistência Social (CREAS), presentes em 5.527 municípios brasileiros (SDH/PR,2015). Também foi criado o Dia Internacional de Enfrentamento à Violência contra a Pessoa Idosa, 15 de julho, que serve para promover uma reflexão a respeito das condições desse segmento da população, que continuando sofrendo violações de direitos. Outra iniciativa da SDH/PR, em parceria com o Centro Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde Jorge Careli, é o Observatório Nacional do Idoso, que consiste em um dispositivo de acompanhamento e análise das políticas e estratégias de ação de enfrentamento da violência contra a pessoa idosa. O Observatório funciona como um espaço permanente e interativo de intercâmbio de informações entre as equipes dos Centros de Atenção e Prevenção à Violência contra a Pessoa Idosa e outros usuários. Entre outras iniciativas de enfretamento da violência contra a pessoa idosa destacamse a criação de Delegacias Especializadas, os Centros de Atenção e Prevenção à Violência contra a Pessoa Idosa, assim como a criação de Conselhos Municipais e Estaduais de Direitos da Pessoa Idosa. Esses conselhos são espaços importantes para receber denuncias sobre violação de direitos da pessoa idosa. Outra ação que vem sendo realizada, que apareceu em várias propostas das conferências, é a capacitação de profissionais da área da saúde, assistência social, além de conselheiros, gestores públicos e privados sobre o enfretamento à violência contra as pessoas idosas. Considerações finais Em uma sociedade cada vez mais complexa, o estreitamento da relação entre Estado e a sociedade é uma necessidade decorrente da multiplicidade de problemas, demandas e atores envolvidos, sendo fundamental compartilhar responsabilidades e tarefas. Fung (2006) pontua 19
que a participação afeta diretamente não apenas a legitimidade e a justiça das políticas públicas, mas também a eficácia das mesmas. Sendo assim, uma política pública construída de forma mais participativa também agrega uma maior quantidade e qualidade de informações disponíveis para a tomada de decisões adequada, assim como uma maior heterogeneidade de esquemas cognitivos que são úteis para tratamento de problemas complexos. É necessário pontuar que para que determinadas políticas voltadas para o enfretamento da violência contra a pessoa idosa possam ser de fato efetivas é necessário uma abordagem integrada entre diversos setores, entre eles: saúde, educação, economia, mercado de trabalho e seguridade social. Apesar de estarmos em período de criação, articulação, integração e consolidação dos Planos e Redes de proteção e de garantia dos direitos das pessoas idosas, é preciso ter cautela ao analisar esses avanços. Os avanços concretos conquistados até aqui são fundamentais, mas é preciso estar atento e preparado para combater os diversos tipos de violação de uma população que tende a crescer aceleradamente. REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição 1988. Constituição: República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. Estatuto do idoso: Lei nº 10.741, de 1 de outubro de 2003, dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2010. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Plano de ação para o enfrentamento da violência contra a pessoa idosa. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2004. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Plano de ação para o enfrentamento da violência contra a pessoa idosa. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2007. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Resumo da I Conferência Nacional de Direitos do Idoso; 2006 maio 23-26; Brasília: SEDH; 2006. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Resumo da II Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa; 2009 out 28-30; Brasília: SEDH; 2009. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Resumo da III Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa; 2009 out 28-30; Brasília: SEDH; 2011. 20
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