Aplicação do software livre na avaliação de políticas públicas: possibilidades e desafios Guilherme Quaresma Gonçalves Marta Leone Costa dos Santos Andrade Anderson Wesley Rosa Lídia Moreira Alves Aline Cristina Gonçalves Resumo A avaliação de políticas públicas ganhou espaço entre acadêmicos à medida que as próprias políticas foram ganhando notoriedade, principalmente após as políticas de transferência de renda do governo Lula. Acompanhando esta expansão, surgiu a necessidade do uso de softwares estatísticos, comumente usados por acadêmicos norte-americanos. No caso da avaliação de políticas são muito utilizados os softwares SPSS e o STATA, os quais não são livres, onerando a estrutura burocrática. Uma alternativa é o software estatístico R, totalmente livre e com possibilidade de incorporar à sua programação novas metodologias. A proposta deste artigo é, por meio de revisão bibliográfica, discutir as limitações de um software livre para a academia e, consequentemente, para a avaliação. Por um lado temos uma ferramenta capaz de suprir qualquer necessidade e que não exige alocação de recurso financeiro da universidade; por outro, poucos estariam aptos para realmente manipular tais pacotes estatísticos devido à sua complexidade estrutural. Palavras-Chave Software livre; políticas públicas; avaliação de políticas públicas. 1. INTRODUÇÃO A Administração Pública tem buscado técnicas cada vez mais modernas e robustas para o planejamento e gestão governamentais, com foco na eficiência, eficácia e efetividade. A avaliação de políticas públicas tem sido o instrumento em que a academia, especialistas e gestores têm utilizado para atingir estes três pontos. No que se refere ao critério da eficiência, em que o custo/benefício do produto ganha relevância, a escolha da ferramenta operacional é algo a ser incluído no pacote de gastos do governo e a ser discutido por estes profissionais. A estes últimos cabem o uso de técnicas quantitativas e qualitativas que atinja patamares de validade e confiabilidade, dentre outros níveis de qualidade dos indicadores, o que é muitas vezes é viabilizado pela utilização do software. Softwares livres ou softwares pagos? Quais são as vantagens e desvantagens peculiares a cada uma destas ferramentas e quais suas implicações na avaliação de políticas públicas? Dentre os softwares pagos, os mais utilizados são o Stata e o SPSS, o que acarreta custos para a estrutura burocrática. No caso de softwares livres, uma possibilidade é o uso do software estatístico R. Mas quais as limitações deste para a administração pública? 1
Neste contexto, o objetivo deste artigo é, por meio de revisão bibliográfica, discutir as limitações de um software livre, tendo como parâmetro o R, para a academia e, consequentemente, para a avaliação de políticas públicas. Conhecer as especificidades desta ferramenta pode contribuir para sua maior utilização por acadêmicos, principalmente em estudos preliminares. Para atingir tal objetivo, este estudo é dividido em quatro partes subsequentes. A primeira é uma descrição breve do conceito e abrangência da avaliação de políticas públicas. Na segunda, compara-se os softwares livres e pagos e o seu alcance pelo público usuário, além de identificar quem são os potenciais usuários para cada uma destas opções. Na terceira parte apresentamos os modelos de softwares utilizados pela área de políticas públicas, explicitando a sua importância para a academia. Na quarta e última parte, tecemos algumas considerações pertinentes ao assunto abordado. 2. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Segundo Cunha (2006), o interesse pela avaliação de políticas públicas tomou grande impulso com a modernização da Administração Pública. A avaliação é um instrumento muito importante para a melhoria da eficiência do gasto público, da qualidade da gestão e do controle sobre a efetividade da ação do Estado, bem como para a divulgação de resultados de governo. Segundo a autora, a decisão de aplicar recursos públicos em uma ação pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliação deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas (CUNHA, 2006). A avaliação pode subsidiar o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações. Nascimento (2008) discute a elaboração e a avaliação das políticas públicas com base na metodologia do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, que considera que as políticas públicas em todos os países devem apresentar algumas características essenciais: a) Estabilidade: as políticas públicas deverão manter-se estáveis ao longo do tempo (sem grandes mudanças de rumo); b) Adaptabilidade: as políticas públicas poderão sofrer modificações, se necessário, para atingirem seus objetivos; c) Coordenação e coerência: as políticas públicas são resultados de ações bem coordenadas entre os atores que participam de sua elaboração; d) Qualidade da elaboração e efetiva implementação; e) Orientada aos interesses do grande público: as políticas públicas devem promover o bem-estar geral; f) Eficiência: buscar altos rendimentos com os recursos econômicos escassos. A avaliação de políticas públicas é uma atividade muito complexa e que geralmente demanda a articulação entre técnicas quantitativas e qualitativas. Segundo Nascimento (2008), a avaliação quantitativa geralmente utiliza modelos e metodologias de formato paramétrico, nos quais a identificação de parâmetros como a variância e o desvio padrão oferece uma análise mais pormenorizada dos gastos. Já a abordagem qualitativa procura identificar e compreender os 2
elementos que possam justificar os números encontrados, conforme esclarecem Nogueira Martins e Bógus (2004). 3. OS SOFTWARES UTILIZADOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS O conteúdo da produção acadêmica no âmbito das políticas públicas tem sido em boa medida, a avaliação dos resultados alcançados pelas políticas em ou a atualização da informação existente sobre programas já consolidados (ARRETCHE, 2003). Um recurso importante para a prática da avaliação é a análise estatística e econométrica. Algumas ferramentas são utilizadas para tal. A primeira a ser considerada é o STATA. O programa STATA é um programa estatístico pago. Segundo o IME (2008) ele não é muito indicado para Data Mining e procedimentos especializados de análise multivariada como multidimensional scaling. Vem sendo usado mais recentemente por aqueles que têm domínio da estatística e está na versão 12. Sua interface é de fácil compreensão, mas possui uma limitação: a língua padrão é o inglês e não existe a opção do português. Apesar de estarmos em um mundo globalizado onde se prega que conhecer a língua mais falada no mundo é quase uma obrigação, é sabido que não existe esta universalização. Entretanto, a opção de programação por sintaxe é mais simples do que dos dois próximos pacotes a serem contemplados. O segundo é o SPSS (Statical Package Social Science). O pacote é de responsabilidade da IBM. A sua versão atual é de número 20 e possui compatibilidade com Unix, Windows e MacOS. Como o STATA, trata-se de um programa pago. A sua interface é ainda mais simples do que a do programa anterior, porém o modo sintaxe para programação é muito mais complexo, o que gera certa limitação. Quanto ao idioma, ele possui a opção em português, o que facilita seu manuseio. Apesar da dificuldade imposta pelo modo sintaxe, a interface simples permite operações via caixa de opções. Também permite abrir bancos em formato de extensão do Excel e do Access, ambos do Microsoft Office. Outra limitação é sua alocação de memória, que é elevada. Ele exige mais do computador do que o STATA. Por fim, temos o pacote estatístico R. Ele é completamente livre. Este é a versão em código aberto de uma linguagem de programação criada nos anos 80 no Bell Labs chamada de S. Software livre é aquele fornecido aos usuários com a liberdade de executar, estudar, modificar e repassar, com ou sem alterações, sem a necessidade de pedir permissão ao autor do programa. Portanto, não há patente ou impedimento passível de punição legal. Geralmente um software livre é gratuito, mas isto implica custos intelectuais, disponibilidade de tempo e de pessoal. Software proprietário ou pago é aquele na qual a cópia, redistribuição ou modificação do programa ou código fonte é proibida pelo seu autor ou distribuidor. Para utilizá-lo é preciso adquirir uma licença tradicionalmente onerosa. 3
O pacote é disponível para as plataformas Windows, Linux e MacOS. Os criadores do R o chamam de uma linguagem e ambiente de programação estatística e gráfica. O R também é chamado de programa orientado ao objeto, o que significa que utilizar o R envolve basicamente a criação e manipulação de objetos em uma tela branca em que o usuário tem de dizer exatamente o que deseja que o programa execute ao invés de simplesmente pressionar um botão, ou seja, o modo sintaxe que todos os outros programas citados até aqui também possuem. Ele é o mais complexo dentre os três apresentados, o que exige uma expertise que nem sempre o analista de políticas públicas possui. Pode-se alterar sua programação e sempre incluir recursos e melhorias. Este segundo ponto seria outra vantagem do R. Incluir alteração permite que um estudante altamente capacitado na Finlândia faça uma atualização e no dia seguinte um brasileiro tenha acesso a tal. Ou seja, como característica do software livre, permite o intercâmbio de conhecimento em alta velocidade. Ressalta-se que este é o programa mais utilizado por analistas. Mas porque usar o R? Os professores Diogo Borges Provete, Fernando Rodrigues da Silva e Thiago Gonçalves Souza da Universidade Estadual Paulista UNESP apresentaram justificativas plausíveis. A primeira é que o usuário tem total controle sobre o que está acontecendo e também tem de compreender totalmente o que deseja antes de executar uma análise (PROVETE; SILVA e SOUZA, 2011). Além disso, quando o código fonte é disponibilizado permite que o analista o incorpore de maneira simples, por ser livre. Quando o programa utilizado não é um software livre dificulta a troca de informações, uma vez que nem sempre aqueles que já avaliaram políticas similares disponibilizam a programação. A tendência é que por ser livre o R consolide-se como o pacote mais utilizado dentre os analistas. Ser um software livre talvez seja a sua maior vantagem. Afinal, quais são as vantagens de utilizar um software livre em relação a um pago, como o R? De maneira geral um software livre permite criar benefícios em relação aos softwares proprietários. De acordo com Almeida (2005) podem ser citados: 1) Autonomia tecnológica: necessidade permanente de atualizar versões, sobrisco de perder a compatibilidade com novos formatos. Este tipo de problema é muito comum em aplicativos da Microsoft, por exemplo, causando rápida obsolescência para forçar atualizações; 2) Segurança: o software livre com seu código aberto permite saber exatamente o que está instalado no seu computador, não existem, de certo modo, esconderijos ou códigos secretos; 3) Fomento: nos Sistemas abertos os modelos de negócios privilegia os serviços e não apenas ganhos com licenças e patentes; 4) Compartilhamento de conhecimento: a dinâmica do software permite compartilhar conhecimento entre a comunidade de programadores permitindo ampliar toda a estrutura do desenvolvimento, criando ferramentas e aplicativos melhores. Talvez o maior debate que deve ser ponto de discussão constante esteja envolto na questão das liberdades permitidas entre o software livre ou pago. Conforme Silveira (2006) Software livre é a maior expressão da imaginação dissidente de uma sociedade que busca mais do que a sua 4
mercantilização. Trata-se de um movimento baseado no princípio do compartilhamento do conhecimento na solidariedade praticada pela inteligência coletiva conectada na rede mundial de computadores. Logo não existe liberdade se o conhecimento não tem respaldo, neste aspecto o software livre leva vantagem e seu movimento tem maior poder de coesão entre os usuários espalhados pelo mundo. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS A utilização de software livre por órgãos do governo é um tema que vem sendo cada vez mais discutido. A utilização desta ferramenta pode proporcionar ganhos financeiros e maior flexibilidade na configuração do ambiente, incentivo ao desenvolvimento tecnológico do país e maior segurança, já que são menos visados por hackers. Mas também podem proporcionar algumas dificuldades com interfaces pouco intuitivas, instalações complicadas e afastamento do padrão mundial de softwares utilizados. No caso da avaliação de políticas públicas, a utilização de software livre como substituição de softwares estatísticos pagos pode se tornar uma importante forma de garantir maior eficiência nas avaliações de programas, já que não há custos de utilização destes softwares. No entanto também percebemos algumas limitações como por exemplo, o grau de complexidade dos programas, o que gera dificuldades de utilização desta ferramenta pelos gestores públicos. No entanto, podemos verificar que as limitações não estão restritas somente aos softwares livres, sendo que os pagos também são passíveis do mesmo problema, variando apenas o tipo. Por outro lado, é importante atentarmos para o fato de que tanto os softwares livres quanto os pagos podem apresentar excelentes desempenhos. O que irá definir a utilização de um ou outro software será o tipo de beneficio que o gestor público necessita alcançar, ou até mesmo as condições operacionais ou financeiras de que este dispõe. Desta forma, o gestor deverá sempre optar pelo software que proporcione maior estabilidade, velocidade, disponibilidade, privacidade e suporte. Contudo, independente das limitações, é importante perceber que o software livre surge como mais uma ferramenta para ser utilizada na administração pública, ampliando o leque de escolha do gestor de forma a permitir maior flexibilidade. Destarte, o software R vem enriquecer o processo de avaliação de políticas públicas possibilitando ao gestor escolhas mais eficientes. 5
5. REFERÊNCIAS ARRETCHE, M. (2003), Dossiê agenda de pesquisa em políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais. Vol. 18, nº 51. CUNHA, Carla Giane Soares da. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil. 2006. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/upload/avaliacao_de_politicas_publicas_e_programas_governamenta is.pdf. Acesso em 01/12/2012. EAD e Software Livre - Desafios para a Transformação Social. Disponível em www.ricesu.com.br/ciqead2005/trabalhos/13.pdf FREE SOFTWARE FOUNDATION: Wikipédia: a enciclopédia livre. http://pt.wikipedia.org/wiki/free_software_foundation. Acesso em 04/11/2012. Disponível em: IWATA, Roberto Ribeiro. Software Livre x Software Proprietário e suas implicações econômicas e políticas. Disponível em: http://tcc.bu.ufsc.br/economia291730 NASCIMENTO, Edson Ronaldo (org). Elaboração, Análise e Avaliação de Políticas Públicas. Introdução ao Estudo da Administração Pública. 2008. Disponível em: http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/cursos_presenciais/5aofc/apostila/oficina-3-elaboracaoanalise-e-avaliacao.pdf. Acesso em: 01/12/2012. NOGUEIRA-MARTINS, Maria Cezira Fantini; BÓGUS, Cláudia Maria. Considerações sobre a Metodologia Qualitativa como Recurso para o Estudo das Ações de Humanização em Saúde. Saúde e Sociedade v.13, n.3, p.44-57, set-dez 2004. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v13n3/06.pdf. Acesso em: 01/12/2012. PROVETE, D. B.; SILVA, F. R. e SOUZA, T. G. (2011), Estatística aplicada à ecologia usando o R. Universidade Estadual Paulista, Programa de Pós-Graduação Biologia Animal. São José do Rio Preto, SP. Disponível em http://cran.r-project.org/doc/contrib/provete-estatistica_aplicada.pdf. Acessado em 02/12/2012. 6