Este trabalho procura apresentar como os diversos recursos de tecnologia de informação e comunicação utilizados pelos municípios em seus portais contribuem para a promoção da cidadania, que podem ser entendidos também como implementação de política pública especifica, já que amplia a capacidade de diálogo entre cidadão/usuário e o Estado. O presente trabalho partiu de modelos que propiciam a identificação do nível de desenvolvimento dos portais para que possam subsidiar uma análise da efetividade no atendimento aos cidadãos/usuários através dos serviços públicos. A apresentação de exemplos dos portais municipais analisados promove maior aplicabilidade dos modelos propostos visando identificar as categorias e qualidades fundamentais que os portais devem possuir para que atinjam o melhor nível de desenvolvimento, no que tange a disponibilização de informação, interação, participação e promoção da cidadania. O presente trabalho tem como foco analisar o uso dos recursos da tecnologia disponibilizada pelos municípios através de seus portais. Essa análise percorre a busca pelos modelos já propostos na literatura que poderiam subsidiar a identificação do portal considerado efetivo na disposição dos serviços públicos que garantem o atendimento das demandas do cidadão. O uso de tecnologias de informação vem se transformando num importante instrumento para os serviços públicos com foco no cidadão. Essa prática tem se consolidado a partir das propostas de modernização da administração pública através do modelo gerencial de Bresser Pereira que trouxe novas referências na gestão pública, uma delas a orientação dos serviços públicos para a satisfação do cidadão. À medida que há uma crescente utilização dos recursos tecnológicos pela sociedade e principalmente pela iniciativa privada com o objetivo de disponibilizar e divulgar seus serviços, os governos percebem o emprego da internet como um instrumento para a prestação dos serviços públicos.
A adoção de tecnologias direcionadas para a integração e inter-relação dos órgãos públicos com o cidadão se conceitua como governo eletrônico. Esse conceito, ainda recente e não consolidado na literatura, atinge uma minoria de municípios no Brasil, sendo que alguns dispõem de ofertas de serviços públicos enquanto outros adquirem apenas o caráter informativo através dos portais. A implantação dos portais municipais significa tanto uma inovação tecnológica quanto uma política pública, pois ao dispor dessa ferramenta para o cidadão, esse amplia sua capacidade de dialogar com o Estado. Nessa perspectiva de ampliação da participação do cidadão e do controle social dos governos se configura a promoção da cidadania e da transparência pública. A internet é um veículo de informação que, se disponibilizada para o acesso do cidadão, pode ser transformada numa ferramenta de efetivação dos direitos, elevando a participação da sociedade no campo político a partir da aproximação do Estado e sociedade. A cidadania, segundo Vaz, é fruto dessa relação entre Estado e Sociedade que não deve partir apenas da iniciativa do Estado, mas que possibilite ampliar os mecanismos de participação. Assim, o atendimento do cidadão e a cidadania se tornam elementos indissociáveis, pois estabelece uma via de mão dupla, o cumprimento das obrigações por parte do Estado e a efetivação dos direitos do cidadão. Tais afirmações demonstram a importância do e-gov no fortalecimento da cidadania, entretanto não basta a disposição das informações dadas pelos portais municipais, mas também o conteúdo dos serviços públicos que alcancem a participação efetiva do cidadão nas ações governamentais. Contudo, a pesquisa aqui presente limita-se a observar a oferta dos serviços disponíveis nos portais municipais e classificá-los de acordo com a metodologia aplicada por níveis que identifica a capacidade de interação do município com os cidadãos. A classificação permite verificar o quão desenvolvido em termos de uso de tecnologia o governo aplica para dispor dos serviços públicos. Avaliar os portais de acordo com os níveis de serviços nos restringe na análise da oferta, mas nos limita quanto a sua efetividade, pois requer maior dedicação para identificar os aspectos de ordem tecnológica, administrativa-organizacional e política que VAZ, 2003 aponta como os problemas enfrentados pelas prefeituras em disponibilizar os portais.
Como parte do apoio teórico de análise dos portais, o modelo de análise e avaliação dos portais municipais (MAAP) é também considerado importante, pois identifica outros aspectos que vão além dos serviços ofertados. O modelo conceituado por VAZ, 2003, parte do princípio da importância dos níveis de efetividade dos portais que o autor considera relevante para o avanço da cidadania. O MAAP combina recursos da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos e da avaliação técnica de portais, em função dos objetivos do trabalho e das questões orientadoras da pesquisa (VAZ, 2003). Articulado em três blocos, o modelo contempla as análises dos contextos internos e externos, a identificação e caracterização dos conteúdos da oferta de serviços e os impactos e resultados dos portais como instrumentos de promoção da cidadania. Diante da pesquisa realizada em função dos modelos de análise de portais municipais já estudados e aplicados, dispomos da observação de alguns portais municipais do Estado de São Paulo que se classificam de acordo com os níveis de serviços públicos ofertados, como também ressaltar a importância dos recursos da tecnologia para a ampliação dos direitos do cidadão e como esses recursos têm sido conduzidos pelas prefeituras como instrumento de política pública. A mudança de percepção do foco da administração pública para o cidadão tem sido possibilitada por diversos fatores. A Internet pôde ser utilizada como um importante instrumento na relação governo e sociedade, através do fornecimento de informações, da prestação de serviços, da interatividade, da maior atuação do cidadão tanto nas políticas como na fiscalização dos governos. O uso das tecnologias de informação foi progressivamente expandido em diversos setores, primeiramente privados, para finalmente atingirem os setores públicos. Quando o uso da automação chega ao setor público, todos os níveis da administração pública passam a investir e aplicar no governo eletrônico, buscando direcionar todos os serviços possíveis aplicados ao cidadão para ambiente da Internet. Segundo Vaz, a noção de Governo Eletrônico, que pode ser compartilhada por diversos autores, é dada como aplicação intensiva das TIC aos processos de prestação
de serviços e relacionamento dos governos com os cidadãos pela intermediação eletrônica e remotamente (VAZ, 2005). Além de representarem maior comodidade, facilidade e agilidade tanto para os usuários como para os servidores, o governo eletrônico, possibilita a redução de gastos operacionais da administração pública. Outro ponto relevante é o aumento do controle social, possibilitado pela maior facilidade de acesso, e o aumento da transparência. O uso do governo eletrônico deve ser associado à modernização da administração pública através do uso de TCIs e também, a melhoria de eficiência dos processos dos governos (operacionais e administrativos). Para traçar um panorama do governo eletrônico no Brasil, é preciso ter em mente a reforma e modernização iniciada no setor público, que se intensificou a partir da crise fiscal dos anos 1980, e ficou conhecida como reforma da gestão pública. Essa reforma tinha como principal objetivo a orientação de serviços para o cidadão e a busca pela excelência. Nesse contexto o uso da tecnologia atua como um fator para o alcance de eficiência, efetividade e alto desempenho. O governo eletrônico faz parte de um conjunto de ações modernizadoras da administração pública brasileira, e passa a ter visibilidade no final da década de 1990. Não deve ser visto apenas do aspecto de automação dos processos e disponibilização dos serviços públicos on-line, mas também como uma nova forma do de governar que o Estado usa para cumprir seu papel (DINIZ E.H., et al, 2009). Assim, o governo eletrônico tem papel importante no desenvolvimento do novo modelo de administração pública, voltada para a eficiência e com grande abertura para participação do cidadão na elaboração e monitoramento das políticas públicas. Segundo Vaz, cidadania está estreitamente ligada com a garantia e acesso aos direitos pelos cidadãos. Dessa forma, os Portais Municipais surgem como uma potencial ferramenta de ampliação da cidadania, na medida em que facilitaria o acesso aos serviços públicos, informações e interação com o Governo e, portanto, aos direitos de cidadão. Além disso é importante notar o papel fundamental do âmbito municipal para que se obtenha essa proximidade Governo-Cidadão, uma vez que é no nível local que se
consegue atingir com mais precisão os anceios da população e identificar os serviços que lhes são necessários. Em sua pesquisa, Vaz aponta para cinco tipos de impactos positivos que o uso da internet pode trazer à população. O primeiro se refere aos direitos à informação de interesse particular, ou seja, é a disponibilização de informações que o governo possui que se referem ao sujeito ou organizações. O segundo é a promoção dos direitos aos serviços públicos, pois a internet pode suprir as debilidades do setor público no atendimento à população. O terceiro é a promoção do direito ao próprio tempo, ou seja, seria o uso da internet para evitar que o cidadão perca tempo se deslocando, enfrentando filas, etc. O quarto é a promoção do direito ao controle social do governo, que está intimamente ligado aos portais de transparência. O último impacto previsto é a promoção do direito à participação política, que se refere à interação Governo- Sociedade, mas cuja forma ideal ainda está longe da realidade apesar de ser possivel identificar alguma tentativas, como o Orçamento Participativo Digital. Porém, como essa oferta de serviços não é homogênea e nem completa a todos os Portais, sendo importante analisar se os serviços ofertados de fato são efetivos e consolidam a cidadania local. O Brasil possui inúmeros portais municipais, porém seu conteúdo varia muito, desde municípios que disponibilizam somente informações genéricas até portais considerados modelo, como é o Portal da Cidade de São Paulo, que consegue reunir um enorme leque de oferta de serviços online. Diante disso esse trabalho se baseou em dois modelos metodológicos: primeiramente o modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais proposto pelo Vaz; depois foi utilizado o modelo de níveis de oferta de serviços proposto por Coelho. Para se ilustrar melhor a análise foram escolhidos quatro portais municipais, todos de cidade de porte populacional médio do Estado de São Paulo (entre 100 a 500 mil habitantes) que se enquadrassem no modelo de Coelho e, dentro de cada nível foi realizada uma análise baseada no MAPP-M proposto pelo Vaz. O Modelo de Analise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), combina recursos da avaliação de políticas publicas e seus instrumentos com a avaliação técnica
de portais, partindo não somente dos efeitos oriundos da tecnologia, mas o comportamento de fatores que condicionaram o uso dessa tecnologia. O modelo não somente contribui para a identificação dos efeitos do uso dos portais em distintos níveis, chegando aos impactos na promoção da cidadania, como também explora as relações de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu desempenho (VAZ, 2003) Este modelo propõe identificar limites e possibilidades do uso de portais municipais para atendimento ao cidadão como promoção da cidadania através da utilização da internet pelas prefeituras que pode ser tida como forma de aproximação sociedade/governo e ou governantes. O modelo se articula em três blocos, nos quais cada um agrupa categorias de análise e avaliação. A categorização empregada vale-se de contribuições da avaliação de políticas públicas como elemento central, mas também considera elementos da avaliação técnica de portais. (VAZ,2003) O 1 Bloco contempla três condicionantes : Ambientais: baseia-se no entendimento das relações da organização com o seu ambiente. Organizacionais: influenciam as condições do governo e de forma indireta os portais municipais. Políticas: exercem influencia direta nos processos de implementação, operação, concepção e gestão dos portais municipais. Ressalta-se que essa contribuição também se da na construção dos pontos de vista dos próprios governos na forma como avaliam e utilizam a tecnologia. Nessa condicionante, a infra estrutura publica disponível é essencial, pois pode influenciar no acesso dos cidadãos usuários a internet, alem do desempenho dos serviços oferecidos pelos portais. De maneira geral o primeiro bloco avalia o contexto interno e externo da prefeitura municipal e seu ambiente, como as condicionantes exercem influência sobre os padrões de produção e serviços. Essa influência pode se dar através de normas, cultura organizacional, estilos de lideranças e práticas de trabalho. O 2 Bloco analisa aspectos concretos do próprio portal, ou seja, em termos de funcionalidades e padrões de uso como estruturação de oferta de serviços, suas
características e a forma como os cidadão usuários utilizam dele para atender suas demandas. Identificam-se algumas características das ofertas de Serviços e o seu conteúdo. Abrangência da Oferta: Quantidade de serviços e informações disponíveis nos portais. Um portal será mais abrangente quanto mais serviços e informações oferecer aos cidadãos (GANT e GANT, 2002, p. 13) Profundidade: Nível do atendimento da demanda, considerando participação do portal no atendimento parcial ou total do processo necessário para o completo atendimento da demanda dos cidadãos usuários. Utilidade do Conteúdo Ofertado: Pode ser avaliado de duas formas complementares, a avaliação qualitativa da utilidade, baseada nas opiniões dos usuários e da avaliação do conteúdo ofertado de acordo com as demandas e características do local além da verificação quantitativa do numero de acesso ao portal. Nível de atualização do Portal: A existência de seções desatualizadas podem trazer sérios transtornos aos seus usuários alem de retirar a credibilidade do portal e ate mesmo da próprio administração municipal. Confiabilidade: Incorpora dois níveis, um mais objetivo no que diz respeito a veracidade das informações e dos serviços prestados e o outro se refere a efetivação das transações realizadas por meio do portal. Simplicidade e Atratividade: Os portais devem ser simples, no que se refere ao uso de recursos de edição de texto e recursos adicionais como sons, imagens e animações para evitar a lentidão no acesso. Por outro lado os portais também precisam ser atrativos para que o usuário se sinta convidado a utilizar os serviços do portal e a visitar o website também. Estratégia de Marketing : A estrutura de navegação deve estar relacionada a estratégia do website, ou seja, a organização do portal em si, buscando atender e satisfazer as necessidades dos usuários.
Estrutura de Navegação e Número de Ações do Usuário:... a estrutura de navegação deve considerar a eficiência do uso de recursos multimídia, a existência de recursos de busca rápida e a minimização do número de operações para a obtenção dos serviços e informações desejadas.(vaz,2003) Clareza da Organização e Acessibilidade: Oferecimento de informações claras e precisas sobre a estrutura do portal aos usuários, podendo assim se deslocar para outras seções sem se sentir perdido nas ações que estiver realizando dentro do portal. A acessibilidade também esta relacionada ao acesso de pessoas portadoras de deficiências contribuindo assim para a promoção da cidadania através da eficiência dos portais. O 3 Bloco identifica e avalia os efeitos da adoção e utilização do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão, levando em consideração duas categorias, impactos e resultados que são articulados entre si. São feitas algumas distinções para categorizar os resultados do uso dos portais municipais no atendimento ao cidadão e os impactos que isso irá gerar na promoção da cidadania. A avaliação dos impactos é dada em três categorias: Nível de efetivação dos impactos e resultados: Percepção de que os efeitos da utilização do portal produziram transformações na realidade. Tipo de impactos e resultados gerados: incidência do atendimento ao cidadão por meio do portal municipal sobre a afirmação e promoção de acesso a direitos.(vaz, 2003) Beneficiários dos impactos e resultados : O impacto de uma determinada política pública ou de determinado instrumento de política pública refere-se a transformações significativas e duráveis nas condições sociais, econômicas ou políticas, muitas vezes ultrapassando o público-alvo da política (COTTA, 1998, p. 115) Vale ressaltar que esse modelo de estudo não pretende estabelecer avaliações comparativas entre os portais, tampouco construir rankings dos melhores websites,
mas sim identificar condições técnicas dos portais relacionando assim sua contribuição ao desempenho do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão e promoção da cidadania. Alessando Aurigi (1997), autor do trabalho Entering the Digital City, analisou um amplo conjunto de portais da União Européia com a finalidade de estabelecer tipologias dos portais na Web além de critérios para avaliação e classificação destes portais. O autor apresenta algumas qualidades fundamentais para que tenham maior ou menor valor na construção de uma Digital City. Segundo o autor são três qualidades fundamentais: o caráter informativo do portal (quanto maior o nível de informação atualizada, correta e relevante do portal web, maior será o seu potencial de uso pelo cidadão/usuário), o nível participativo (que prevê maior participação e interação entre cidadão/usuário e a cidade) e a chamada grounded (que é a representação virtual nos portais web de aspectos físicos da cidade). A partir deste estudo de Aurigi, o autor Rodrigo Alexandre Coelho (2007), apresenta uma divisão em cinco níveis dos portais municipais, estes níveis indicam o quão próximo o portal está de propiciar uma completa e direta interação entre o cidadão/usuário e o município. O primeiro nível é caracterizado por encontrar apenas a presença da internet, obtendo informações como a história da cidade, a geografia, a estrutura administrativa e alguns eventos do município sem haver, no entanto, qualquer interação entre cidadão/usuário e governo eletrônico. O exemplo do município de Itaquaquecetuba demonstra o que o autor chamou de portal de mão única, ou seja, sendo permitido que o usuário encontre informações sobre o município sem que seja possível a interação. De acordo com o do modelo de análise do Vaz, podemos observar que neste primeiro nível há um baixíssimo de serviços, quase nulo, pois só se refere à informações gerais, e, portanto, deve ter impacto de nível insignificante na cidadania local. O segundo nível é caracterizado como um desenvolvimento em relação ao primeiro nível, pois é acrescentada a interação entre o cidadão/usuário com o governo através de preenchimento de formulário on-line. Um exemplo deste nível de desenvolvimento é o município de Ferraz de Vasconcelos, no qual além de ser
encontrados grande quantidade de informações, é possível que o cidadão utilize a ferramenta de preenchimento de formulário eletrônico para que os atendimentos de suas solicitações sejam identificados de forma individualizada. Porém, nesse nível ainda não há uma oferta de serviços considerável, segundo o MAAP-M. Apesar disso é possível notar um aumento na interação, o que pode aumentar o impacto na cidadania local, ainda que não seja muito significativo. O terceiro nível é caracterizado pelo desenvolvimento em relação aos dois níveis anteriores, além de serem encontradas variadas informações acerca do município e a existência de interação, verifica-se serviços personalizados e individualizados, assim como transações financeiras. O portal do município de Sorocaba aparece como exemplo deste nível já que é possível a emissão da segunda via do IPTU, que demonstra um serviço personalizado, atendendo dessa forma um usuário específico. De acordo com o modelo de Vaz, é possível perceber que nesse nível já há um aumento no grau de serviços prestados online, o que pode refletir num nível de cidadania maior, ou também pode ser reflexo de uma gestão municipal mais dedicada à eficiência de seus serviços. O quarto nível é caracterizado pela integração vertical e horizontal, ou seja, há integração e disponibilização de serviços de natureza diferentes que exige participação de mais de um agente administrativo. O portal do município de São Carlos exemplifica este nível através de serviços absolutamente específicos como emissão de segunda via de conta de água e IPTU, por exigir a pesquisa a partir de banco de dados que não é propriamente da prefeitura. Neste nível, baseando no MAAP-M, nota-se que a oferta de serviços é bem alta e especializada, o que pode influenciar numa gestão mais cidadã e democrática. O quinto nível é caracterizado pela integração sem fronteiras, ou seja, estariam concentrados e integrados todos os tipos de serviços e informações que um município pudesse oferecer, além de dispensar o conhecimento da estrutura organizacional, pois a interface do site seria capaz de fazer a interação. Para Coelho (2007) este nível em verdade, é mais um modelo teórico que um objetivo concreto a ser alcançado. O portal que mais se aproximaria deste modelo seria o da cidade de São Paulo, porém neste nível o autor considera que todos os bancos de dados de competência municipal fossem unidos e dialogassem entre si, o que ainda não é realidade nem mesmo no portal de São Paulo que é um dos mais completos do país. Os portais, ainda, podem ser classificados segundo suas funções (Ramprasad, 2002) em portais informacionais - aqueles voltados principalmente ao fornecimento de
informações, tanto genéricas quanto personalizadas; portais transacionais - destinados ao processamento de transações vinculadas aos processos de negócios das organizações; e por fim e em portais colaborativos - voltados à realização de atividades colaborativas envolvendo distintos parceiros. Este trabalho buscou destacar a importância dos Portais Municipais na ampliação da cidadania, e como estes podem se tornar uma importante ferramenta de gestão. Foi analisado também a dificuldade e carência de trabalhos acadêmicos dessa área, que está em grande expansão e presente na agenda pública, não só do país, como em todo mundo. Há um grande esforço para a disponibilização de portais pelo municípios, porém somente sua existência não garante que seus serviços sejam de qualidade, ou sequer que haja disponibilidade de serviços personalizados no Portal. Como podemos ver, mesmo comparando portais de cidades de mesmo porte populacional (Cidades Médias), há intensas discrepâncias que devem ser combatidas. É importante que haja não somente a obrigatoriedade de oferta de portais online dos municípios, mas também o estabelecimento de uma oferta de serviços mínimos, para nivelar a qualidade dos portais municipais. Além disso é importante se ampliar o acesso da internet pela população, pois, aliado à oferta de serviços online, poderia desafogar muito os órgãos públicos voltados ao atendimento do cidadão, evitando o desgaste e perda de tempo da população, bem como agilizaria os processos e, portanto, contribuiria para uma maior eficiencia na gestão. O uso destes portais pode ser ainda um instrumento da sociedade de controle do governo, a partir da criação de portais de transparência integrados aos próprios portais municipais, com linguagem clara e simples, fortalecendo a cidadania local e estimulando a prática da accountabilty. Por fim, é muito importante que a gestão municipal revise seus portais a fim de descobrir se está conseguindo alcançar os anceios de sua população, bem como os serviços demandados por ela. É importante também que os cidadãos lutem por portais municipais mais completos, visando seu uso para facilitar seu dia-a-dia e amplificar sua
cidadania. A esperança é que um dia os portais municipais possam se tornar ferramentas de democracia direta, porém, devem ser construídos a partir da união do interesse político por parte dos Governos Municipais e consciência cidadã da sociedade. AURIGI, A. (1997). Entering the Digital City: Surveying City-Related Web Sites in Europe. In: 3nd Europe Digital Cities Conference. Anais. Berlin, 1997. COELHO, A. C. (2007) Portais Municipais na Internet Estrutura e tipologias dos portais das cidades médias do Estado de São Paulo. São Carlos, março, 2007. COELHO, A. C. Tecnologias da Informação, Redes, Governo Eletrônico e Cidadania. Intercom Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares Comunicação XII Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação da Região Sudeste Juiz de Fora MG.2007 COTTA,Tereza C. (1998). Metodologias de avaliação de programas e projetos sociais: análise de resultados e de impacto In: Revista do Serviço Público, Ano 49, n. 2, 1998. DINIZ E.H.; BARBOSA A.F.; JUNQUEIRA A.R.B.; PRADO O. O governo eletrônico no Brasil: perspectiva histórica a partir de um modelo estruturado de análise. Rio de Janeiro: Revista de Administração Pública, ISSN0034-7612, 2009. GANT, D. e GANT, J. (2002). Enhancing e-service delivery In: GANT, D. et al. State web portals: delivering and financing e-service. Washington: The PricewaterhouseCoopers Endowment for the Business of Government. VAZ, José Carlos. Limites E Possibilidades Do Uso De Portais Municipais Para Promoção da Cidadania: A Construção De Um Modelo De Análise E Avaliação. FGV/EAESP- São Paulo, 2003. Disponível http://www.polis.org.br/publicacoes/download/156.html. Consulta em 06/05/2010 VAZ, José Carlos. Referencial Teórico-Conceitual para Análise e Avaliação de Portais Municipais para o Atendimento ao Cidadão. Artigo apresentado no I ENADI Encontro de Administração da Informação da ANPAD, 2007. VAZ, José Carlos. A Evolução da Oferta de Serviços e Informações ao Cidadão pelos Portais Municipais Brasileiros: Entre a Inovação e a Oferta Básica. Artigo Informática Pública ano 10 (2): 65-78, 2008
VAZ, José Carlos. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Revista Pólis, edição especial, 2005. VAZ, José Carlos. Internet e promoção da cidadania: a contribuição dos portais municipais. S. Paulo, Ed. Blücher, 2007.