Governador do Estado Rui Costa Secretário do Planejamento João Felipe de Souza Leão Chefe de Gabinete Cláudio Ramos Peixoto FICHA TÉCNICA Grupo de Coordenação da Elaboração do Plano Plurianual Ranieri Muricy Barreto (Coordenador) (SPE-SEPLAN) Roberto Antônio Fortuna Carneiro (Suplente) (SPE-SEPLAN) Thiago dos Santos Xavier (SPE-SEPLAN) Cláudia Monteiro Fernandes (SPE-SEPLAN) Maria Lúcia Cunha de Carvalho (SMA-SEPLAN) Mara Tereza Bacelar de Souza (SPO-SEPLAN) Dilma Santana de Jesus (APG-SEPLAN) Armando Affonso de Castro Neto (SEI-SEPLAN) EQUIPE DE ELABORAÇÃO DO DOCUMENTO Ana Cristina Cerqueira (SPE-SEPLAN) Andréa Pereira da Silva (SPE/DPS-SEPLAN) Daiane Oliveira (DG/DA-SEPLAN) Érico Silva do Nascimento (SPE/DPS-SEPLAN) Marcelo Oliveira Rocha (SPE/DPT-SEPLAN) Natã Silva Vieira (SPE-SEPLAN) Thiago Santos Xavier (SPE/DPT-SEPLAN)
Caro leitor, O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual, considerando as despesas de capital e outras delas decorrentes e as relativas aos programas de duração continuada. O Governo do Estado da Bahia entende que o PPA deve se configurar como um documento político, pactuado e utilizado estrategicamente por todas as instâncias. É nesse contexto que a SEPLAN realiza o Ciclo preparatório para a elaboração do PPA Participativo 2016-2019, que será destinado a formação de gestores e técnicos ligados às áreas de planejamento e gestão da SEPLAN, Setoriais e demais órgãos que compõem a estrutura do Estado. Com o objetivo de contribuir para o processo de construção e articulação do PPA Participativo 2016-2019, a formação dos gestores e técnicos representantes das setoriais e dos outros poderes abordará: (i) aspectos conceituais e as diretrizes do PPA Participativo 2016-2019, (ii) elaboração de indicadores, (iii) Sistema Fiplan e (iv) capacitação de técnicos que irão participar do processo de elaboração do PPA. Este material consiste na apresentação das orientações para a construção do PPA Participativo 2016-2019, pontua a importância do Planejamento e seus instrumentos como o PPA, LDO e LOA; a metodologia do PPA Bahia e seus avanços; o Ciclo de planejamento e as dimensões do PPA; bem como as Orientações Práticas para a construção dos Programas Temáticos e seus atributos. Lembramos que os gestores e técnicos que participam do Ciclo de Formação irão representar a sua setorial nas mesas temáticas a fim de contribuir na elaboração dos seus respectivos compromissos, indicadores de programa, metas, iniciativas. Desta maneira, esse material irá orientá-los para a realização dos procedimentos técnicos de acordo as novas diretrizes metodológicas estabelecidas. Tire aqui suas dúvidas e bom trabalho!
SUMÁRIO INTRODUÇÃO... 8 1. O PPA da União... 10 2. PPA Participativo Bahia 2016-2019... 11 2.1. Ciclo de Planejamento e Gestão do PPA... 12 3. Orientações Gerais para o processo de elaboração do PPA 2016-2019... 14 3.1. Dimensão Estratégica... 14 3.1.1. Processo de elaboração do Ciclo Estratégico... 15 3.2. Ciclo Tático... 23 3.2.1. Processo de elaboração do Ciclo Tático... 23 3.2.2. Estrutura dos Programas Temáticos... 27 3.2.3. Síntese da Estrutura e relacionamento dos Atributos do PPA... 31 ORIENTAÇÕES PRÁTICAS PARA CONSTRUÇÃO DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS... 33 1. Item: Programa Temático... 33 ATRIBUTOS DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS... 34 1. Item: Código do Programa Temático... 34 2. Item: Título do Programa Temático... 34 3. Item: Ementa do Programa Temático... 35 4. Item: Indicadores dos Programas Temáticos... 35 ATRIBUTOS DOS COMPROMISSOS DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS... 37 1. Item: Compromissos dos Programas Temáticos... 37 2. Item: Metas... 38 3. Item: Iniciativas... 39 PERGUNTAS FREQUENTES... 44
INTRODUÇÃO Planejar é a ação que antecede e condiciona a atuação do Estado para viabilizar as escolhas políticas. Com o cotidiano oriundo dos processos democráticos de disputa social, o fortalecimento da participação da sociedade civil iniciou um importante processo de recuperação da capacidade de planejar do Estado, culminando na mudança da metodologia de elaboração dos Planos Plurianuais; mais que isso, no fortalecimento da articulação federativa com vistas à implantação de planos, políticas, programas e projetos públicos. Os exemplos são diversos: a preparação do Brasil e da Bahia como sedes da Copa 2014, a implantação dos programas Fome Zero e Brasil Sem Miséria e o Vida Melhor. 8 O Plano Plurianual (PPA) caracteriza-se como um dos instrumentos de planejamento e gestão pública derivados da Constituição Federal de 1988, que, em seu Artigo 165, atribui ao Poder Executivo a iniciativa das seguintes leis: Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual. Estas leis devem estar articuladas e integradas, possibilitando a otimização do processo de planejamento e gestão das políticas públicas. Sendo assim: PPA (Plano Plurianual): estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras, decorrentes da implantação de programas de duração continuada. LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias): estabelece metas e prioridades para o próximo exercício administrativo, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, a LOA.
LOA (A Lei Orçamentária Anual): define os recursos necessários para as ações derivadas das metas e prioridades definidas na LDO. 9
1. O PPA da União Os modelos de PPA adotados pela União, Estados e Municípios anteriores ao quadriênio 2012-2015 limitavam o plano à estrutura orçamentária e eram incapazes de revelar as escolhas e comunicar seus desafios e metas para a sociedade de forma transparente. Adotando como premissa que o Plano declara as escolhas de Governo e indica os meios para a implementação das políticas públicas, o modelo sugerido pelo Governo Federal se estrutura pelas dimensões (i) estratégica, (ii) tática e (iii) operacional. 10 O modelo de Plano Plurianual adotado pela União para o quadriênio 2012-2015 incorporou inovações metodológicas desenhadas a partir do aprendizado na implementação de políticas exitosas, a exemplo dos programas de Aceleração do Crescimento (PAC), Bolsa Família (PBF) e Minha Casa, Minha Vida (MCMV), no âmbito federal, e dos programas Água para Todos (PAT). A União, de forma constante e assertiva, vem amadurecendo nos fóruns de planejamento (CONSEPLAN e RENOP) as diretrizes que orientarão o PPA 2016-2019, deixando clara a necessidade de: Fortalecimento da dimensão estratégica; Fortalecimento da dimensão territorial; Fortalecimento do plano como instrumento da articulação federativa; Aproximação com os planos setoriais e sistemas nacionais; Ampliação da participação social no planejamento.
Assim, de forma contínua, o PPA transforma-se em um componente político-estratégico de desenvolvimento e de construção e aprimoramento das agendas/temas prioritários do governo. Tal olhar deve ser expresso, ainda, em uma programação aderente aos planos setoriais e sistemas nacionais e estaduais, visando a gestão estratégica do Plano com ênfase nas transversalidades e multissetorialidades. Dessa forma, busca uma aproximação entre plano e orçamento, que revele o esforço do governo em cada tema e linhas da política (objetivos), mas tomando o cuidado em não voltar à identidade entre os dois instrumentos. 2. PPA Participativo Bahia 2016-2019 11 Com a mesma perspectiva estabelecida nas diretrizes do PPA federal, o PPA Participativo Bahia 2016-2019 busca avançar em relação a peça vigente (2012-2015). Diante disso, o PPA Bahia busca permitir: Criar espaço próprio para o planejamento, no sentido de superar a linguagem excessivamente técnica, criando melhores condições para comunicar as políticas públicas com seus respectivos beneficiários; Aproximar os órgãos executores da formulação das políticas, valorizando o conhecimento destes e conjugando esforços para diretrizes gerais; Permitir o efetivo monitoramento dos objetivos e metas do governo e aprimorar o tratamento da territorialização das políticas em nível local. Ademais, a formulação e concepção do PPA Participativo Bahia 2016-2019 tem como principais premissas:
12 Utilizar cenários prospectivos para a Bahia nos anos de 2015, 2020 e 2030; Ter como base uma dimensão estratégica que apresenta as diretrizes e temas estratégicos resultantes dos cenários prospectivos e o programa de governo - PGP; Ter Programas Temáticos que respondam ao Ciclo Tático (vide pag. 14), com recortes aderentes às politicas públicas e que expressam os anseios da participação social e escolhas estratégicas do governo; Os indicadores serão dotados de maior capacidade de revelar aspectos das políticas e contribuir com a gestão do Plano; Além das políticas públicas, o PPA Participativo apresenta um conjunto de Compromissos de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado; Inexistência do detalhamento das Ações Orçamentárias (AO), que agora constam apenas dos Orçamentos; Garantir uma distinção entre Plano e Orçamento, a fim de respeitar as diferenças estruturais entre eles. A sobreposição anterior confundia o PPA com o Orçamento à medida que mantinha níveis idênticos de agregação entre os instrumentos que possuem finalidades distintas. 2.1. Ciclo de Planejamento e Gestão do PPA Com o objetivo de dar um impulso ao novo modelo de desenvolvimento, o ciclo de planejamento, orçamento e gestão do PPA, ilustrado na figura 1, possibilita incorporar informações úteis para subsidiar a ação governamental, orientando-a para a execução das políticas públicas visando ampliar a oferta de bens e serviços e promover o
desenvolvimento com qualidade e, assim, mitigar a pobreza e reduzir as desigualdades. O Ciclo de Gestão do PPA é composto pelos resultados do monitoramento e avaliação do PPA em vigor, pela elaboração participativa (Governo e Sociedade), pela apreciação e aprovação do Legislativo, pela execução, e pelo processo de revisão e retroalimentação. 13 Figura 1: Ciclo de Gestão do PPA
3. Orientações Gerais para o processo de elaboração do PPA 2016-2019 3.1. Dimensão Estratégica O PPA é um documento técnico e político, configurandose como o principal instrumento da gestão estratégica do estado, legitimado e utilizado por todas as instâncias da direção estratégica do governo. Dessa forma, afasta-se de ser uma peça técnica e orçamentária, ou mesmo um documento burocrático, para cumprir um requisito legal de imposição dos órgãos de controle. 14 Figura 2: Estrutura e Dimensão Estratégica Portanto, deve guardar em sua composição elementos que possibilitem ao governo tomada de decisão e acompanhamento das políticas estratégicas traçadas para os próximos quatro anos. Para a consolidação dessa
característica, o PPA Participativo Bahia 2016-2019 terá fortalecido em sua elaboração o aspecto estratégico, conforme a figura 2. Assim, propõe-se sua construção dividida em dois ciclos: Ciclo Estratégico este momento tem foco na construção das diretrizes estratégicas e programas temáticos, utilizando os insumos técnicos disponíveis e as diretrizes do programa de governo (figura 3). Ciclo Tático este momento consolida como as politicas estratégicas de governo devem ser executadas, com a definição dos compromissos firmados pelas setoriais seguindo metodologia previamente estabelecida. 15 3.1.1. Processo de elaboração do Ciclo Estratégico De forma conceitual a elaboração da base estratégica é orientada por meio das diretrizes estabelecidas no plano de governo, seguida do levantamento e organização de informações que resultaram na elaboração das Diretrizes Estratégicas. Os principais insumos técnicos utilizados para o trabalho de elaboração do Ciclo Estratégico foram: Programa de Governo da Gestão 2015-2019 caracterizado por uma ampla participação social no processo destacou os eixos centrais de estruturação das políticas públicas estaduais para os próximos anos: Desenvolvimento Social, Desenvolvimento Econômico e Estado. Cenários Prospectivos realizados para o Estado, com base em estudos temáticos setoriais (Infraestrutura, Construção Civil,
16 Indústria, Comercio Comércio, Serviços, Agricultura, Educação, Saúde, Desigualdade e Inclusão Social) produzidos pela equipe técnica SEPLAN e SEI. Teve como objetivo definir um conjunto de situações obtidas por variáveis de saída que, agrupadas por temas gerais, conformaram um conjunto consistente de relações entre os indicadores utilizados no modelo. Com isso, foram realizadas diversas estimativas, ajustes e calibragens e seus resultados em conjunto com o Programa de Governo contribuíram na definição dos Temas Estratégicos. Resultados do Monitoramento do PPA 2012-2015 o monitoramento demonstrou o resultado dos 20 programas que foram eleitos como prioritários de acordo com a demanda estratégica do governo. O relatório abordou questões que relacionavam desde a estrutura do PPA, passando pelos achados do monitoramento, evidências da avaliação inicial, a evolução dos programas, bem como a forma de governança e territorialização. Avaliação Estratégica do PPA 2012-2015 - uma análise centrada no alcance das metas prioritárias da Administração Pública Estadual, teve como elementos centrais: (1) flexibilidade para dialogar com a estratégia de execução e monitoramento de cada programa temático; (2) ênfase nas metas prioritárias; (3) responsabilidade compartilhada da equipe da SEPLAN; e (4) articulação entre setores. DEFINIÇÃO DAS DIRETRIZES ESTRATÉGICAS
A Diretriz Estratégica são definições e objetivos do governo em face de uma questão estratégica definida pelo programa eleito, avaliação do PPA anterior, políticas setoriais e os cenários prospectivos do estado. A figura 3 sintetiza e ilustra as etapas do Ciclo Estratégico, sinalizando as questões que nortearam a construção das Diretrizes e Temas Estratégicos, levando em consideração os cenários (limites e possibilidades) e propostas de governo (cenário desejado). 17 Figura 3: Representação do Ciclo Estratégico A partir dos insumos citados, foram elaboradas 14 Diretrizes Estratégicas, publicadas no Decreto nº 16.014, de 20 de Março de 2015, que servirão de referência para a formulação das políticas públicas e da
programação setorial para o período de vigência do PPA Participativo Bahia 2016-2019. São elas: 18 I. Desenvolvimento Sustentável e Inclusão Socioprodutiva: promover o desenvolvimento orientado para a redução das desigualdades entre os Territórios de Identidade do Estado, de forma ambiental e socialmente sustentável, através da inclusão socioprodutiva; II. Redução da Pobreza Extrema: garantir a prioridade na redução da pobreza extrema, de forma multidimensional e transversal; III. Educação e Cultura: ampliar o acesso à educação, cultura, esporte educativo e lazer de qualidade, com a valorização da diversidade, identidade e memória; IV. IV - Saúde e Assistência Social: promover acesso universal à saúde e à assistência social, com o aprimoramento dos sistemas, integração das ações, expansão e regionalização das redes, qualificação dos serviços e equidade de direitos; V. Cidadania e Direitos Humanos: promover a inclusão social e a universalização do acesso a serviços públicos de qualidade, priorizando os grupos historicamente discriminados da sociedade, respeitando as características de geração, de gênero, étnico-raciais e de diversidade; VI. Segurança Pública: promover a segurança e a integridade dos cidadãos, por meio da qualificação, inteligência e melhoria da
19 estrutura, priorizando a prevenção e o desenvolvimento de uma cultura de paz; VII. Infraestrutura: fortalecer a infraestrutura produtiva, urbana, rural e social, com foco na qualidade, destacando a ampliação, o fortalecimento e a integração dos sistemas de logística, de saneamento, de energia, de comunicação e de recursos hídricos; VIII. Ciência, Tecnologia e Inovação: fortalecer a base científica e tecnológica estadual, integrando a pesquisa e extensão das universidades, as redes de laboratórios públicos e privados e o Parque Tecnológico da Bahia às estratégias de desenvolvimento econômico e social do Estado; IX. Meio Ambiente: promover o desenvolvimento sustentável, a socioeconomia da biodiversidade e a conservação dos biomas, das bacias hidrográficas e dos recursos naturais; X. Convivência com o Semiárido, Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar: promover o desenvolvimento e a adoção de tecnologias apropriadas, o associativismo, o cooperativismo, o empreendedorismo e os arranjos produtivos locais no meio rural; XI. Desenvolvimento Produtivo: promover o desenvolvimento da base produtiva com inclusão social, por meio da atração, estruturação e consolidação de setores estratégicos da economia e do maior acesso à terra e à tecnologia;
20 XII. XIII. XIV. Desenvolvimento Urbano: promover o desenvolvimento sistêmico das diversas áreas urbanas, com destaque para as ações de infraestrutura, habitação, mobilidade, saneamento, comunicação, qualidade ambiental e de fortalecimento da rede de cidades de pequeno e médio portes; Democracia e Participação Social: garantir a participação da sociedade, ampliando a transparência da ação pública e a comunicação social, fortalecendo as instâncias gestoras locais, a governança e o planejamento territorial; Planejamento e Gestão Pública: fortalecer a cultura de planejamento e gestão do Estado, valorizando a ética no serviço público, a qualidade dos serviços prestados ao cidadão, a intersetorialidade e transversalidade das políticas públicas, sem desconsiderar a permanente busca do equilíbrio fiscal do Estado. As diretrizes estratégicas orientaram a formulação dos componentes da Matriz Programática, apresentada na figura 4: Eixo Macro área estratégica de organização do governo; Temas Estratégicos Refletem as áreas estratégicas de atuação do estado definidas nas diretrizes, devem orientar a atuação dos programas: a) Indicadores Estratégicos - Permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao tema estratégico, buscando captar a
influência exercida pelas ações dos Programas sobre o tema especifica específico. Deve ter um nível maior de agregação do que o Indicador de Programa. Programa Programas de Governo que objetivam as ações do estado para a atuação estratégica. A Matriz Programática também define os atributos dos Programas: 21 Ementa - Objetivo principal do programa, com breve justificativa de sua existência e ligação com a visão estratégica do PPA; Indicadores dos Programas - Permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao objetivo do Programa, explícito em sua ementa. Deve auxiliar o monitoramento da evolução de uma determinada realidade. A definição desses indicadores deve ter a participação dos órgãos de pesquisa e monitoramento (SEI e SMA) e das setoriais responsáveis pelos compromissos.
22 Figura 4: Exemplo Construção de Matriz Programática (sem ementa) Esta proposta de elaboração e organização da Matriz Programática se difere da realizada no PPA 2012-2015, onde cada Programa tinha origem em apenas uma área temática. Nesta proposta, pretende-se que os Temas Estratégicos guardem em sim um carácter mais estratégico, não sendo apenas reflexo de uma setorial, mas que apresenta a política pública definida para o Estado. Dessa forma, deixamos de lado a área temática, que visaria organizar de forma mais agregada os temas expostos pelas diretrizes estratégicas. Sendo assim, na nova proposta não haveria sentido vincular um Programa de Governo a apenas uma área temática, mas sim aos temas quais suas ações terão impacto. Tal mudança busca
ainda revelar o caráter transversal dos Programas. A figura 5 ajuda a ilustrar essas mudanças: Figura 5: Definição e relacionamento da Matriz Programática 23 3.2. Ciclo Tático A definição da dimensão estratégica orientará as setoriais na formulação de programas e definição de compromissos que irão compor a Matriz Programática. 3.2.1. Processo de elaboração do Ciclo Tático A figura 6 apresenta o ciclo tático que compreende a formulação dos demais atributos e componentes dos Programas do PPA. De forma geral é o aspecto táticooperacional do PPA, onde devem ser atribuídos aos responsáveis (setoriais), compromissos e metas a serem realizados no âmbito dos programas. Os compromissos apontados devem se relacionar ao objeto de enfoque do programa, buscando contribuir tanto para o alcance do objetivo geral, quanto na ampliação de sua atuação.
Figura 6: Aspectos do PPA - Dimensões Estratégica, Tática e Operacional 24 O fluxo de elaboração do programa envolve a equipe SEPLAN, assim como os representantes das setoriais, que estarão em intenso diálogo durante todo o processo. Para melhor exemplificação deste processo, segue o detalhamento das etapas (que também pode ser observado no fluxograma da Figura7): I. Formação do Grupo Técnico da SEPLAN Sob a coordenação da SPE, este grupo coordena, monitora e executa todo o processo de elaboração do PPA. O grupo é formado por diversos setores da SEPLAN, sendo constituído pelos técnicos com envolvimento e domínio na elaboração do PPA, sob a coordenação da SPE. II. Formatação da rede de interlocutores e representantes das setoriais e demais órgãos envolvidos na elaboração do PPA - Esta rede é composta por representantes em cada setorial e dialoga com a SEPLAN, no registro dos
25 compromissos e metas dos programas de sua responsabilidade. Estes interlocutores terão atribuições de organizar e discutir com suas equipes a elaboração dos compromissos, assim como de cadastrar os conteúdos no sistema (FIPLAN) e estar em permanente diálogo com a equipe SEPLAN. III. Seminário e oficina de elaboração do PPA Esta atividade buscará cumprir dois objetivos específicos: 1) alinhamento com os representantes acerca dos conceitos, visão estratégica do PPA, formação básica e conceitual em formulação de indicadores em conjunto com SEI/SMA, a formulação das propostas e o fluxo de elaboração do PPA, modelo de governança, transversalidade; 2) Utilização do módulo de cadastramento do PPA no FIPLAN. IV. Mesas temáticas de apresentação dos Programas Discussão dos programas por temas estratégicos, com o objetivo de orientar as setoriais na elaboração de seus compromissos aportados nos diversos programas, ressaltando o caráter estratégico, intersetorial e transversal. Busca-se desvincular o programa de uma secretaria específica. V. Cadastramento dos compromissos dos Programas Através do módulo do PPA no FIPLAN as setoriais cadastrarão os seus compromissos, metas e iniciativas. Também deve ser apontada, neste momento, a estimativa de custo da ação proposta, por meio da iniciativa. VI. Teto e cotas orçamentárias O estudo do teto do PPA e das cotas para os programas terá como insumo as estimativas de
26 custos cadastradas pelas setoriais (item V). Este cálculo servirá para o posterior ajuste das iniciativas, via módulo PPA no FIPLAN. VII. Participação Social De acordo com o Decreto nº 16.014, de 20 de Março de 2015, a sociedade participará da construção do PPA Participativo 2016-2019 por meio da metodologia das escutas sociais cujas propostas, oriundas deste processo, serão sistematizadas pela SEPLAN e inseridas no módulo do FIPLAN. As setoriais deverão elaborar as metas dos compromissos correlacionando, de forma regionalizada, como resultado das escutas. VIII. Análise do Grupo Técnico da SEPLAN O grupo técnico SEPLAN faz a análise crítica de consistência e consolidação das propostas através do FIPLAN. Nesta fase é estabelecido o diálogo entre os representantes das setoriais e a equipe da SEPLAN, buscando a conformidade entre termos, encadeamento, consistência e conteúdo dos compromissos cadastrados com a proposta do Programa relacionado. IX. Consolidação das propostas para o PPA ao final do cadastramento, o Grupo Técnico deve validar as propostas encaminhadas pelas setoriais. Neste momento, devem também ser verificadas as propostas da escuta que não foram associadas e para estas elaboradas justificativas do motivo da não incorporação no Plano.
27 Figura 4: Fluxo de Elaboração do PPA Participativo Bahia 2016-2019 3.2.2. Estrutura dos Programas Temáticos Com a finalidade de criar condições para que o PPA estabeleça relações mais adequadas com todos os insumos necessários para viabilização das políticas, os Programas do PPA estão organizados em Compromissos que, por sua vez, são detalhados em Metas e Iniciativas. Os programas temáticos possuem como referência a dimensão estratégica do plano, e deve orientar a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade, cujo foco é a viabilização dos resultados convergentes com os objetivos do plano de governo. No estado da Bahia a formulação inicial do Programa é
proposta pela SEPLAN. Um Programa é desenvolvido por meio de um ou vários Compromissos setoriais. 3.2.2.1. Atributos dos Programas Temáticos 28 Código - Sistema de convenção adotado para organização e representação do programa. Título (NOME) - legenda ou marca (preservar quando possível as marcas legado do PPA anterior), que expressa o tema a ser tratado e que represente uma área de atuação pública. Ementas (enfoques estratégicos) - Expressa o conjunto de objetivos que se deseja alcançar com as ações desenvolvidas no âmbito do programa. Indicadores - Permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao tema, auxiliando o monitoramento da evolução de uma determinada realidade. A definição dos indicadores deve ter a participação dos órgãos de pesquisa e monitoramento (SEI e SMA). Características: Devem corresponder àqueles referenciados na contextualização dos Temas Estratégicos, podendo também contemplar outros indicadores definidos em conjunto em consulta às Secretarias. Devem conter a memória de cálculo, fonte, série e etc. Devem ter origem no Plano Estratégico e Contextualização do tema. O programa tem como componente estrutural, que lhe dá conteúdo e forma, o compromisso, com as seguintes especificações:
Compromisso - Descreve um objetivo a ser cumprido pelo órgão responsável, de um bem/serviço, e possui como atributos: órgão responsável, meta (meta global e meta regionalizada) bem como iniciativas. Órgão Responsável: órgão setorial propositor e responsável pelo compromisso. Características: 29 Deve possuir metas definidas com base em parâmetros e evidências (indicador- FIPLAN) que permitam monitoramento e análise de dados. Deve conter informações detalhadas que tem por finalidade fundamentar o Compromisso proposto, permitindo a sua compreensão plena. Deve abordar os aspectos: o que, como, onde, quando e porque ou para que. São de três tipos: Compromisso para a disponibilização ou aperfeiçoamento de bens ou serviços; Compromisso de articulação, fomento e apoios às políticas públicas; Compromisso para gerir ou manter em funcionamento bens ou serviços fins já disponibilizados. Vale destacar que embora previsto inicialmente, não foi implementado no PPA 2012-15 esse tipo de Compromisso. Meta do compromisso - Deve expressar uma meta que seja estratégica para o cumprimento do
compromisso, sendo a medida do alcance do compromisso. Características: Deve ser definida com base em parâmetros e evidências (indicador do compromisso) que permitam monitoramento e análise de dados. A meta deve refletir de forma objetiva o resultado do esforço realizado pelo Estado. Estipula uma unidade e uma medida a ser alcançada. Associa-se a iniciativas para a realização da meta estipulada. Deve ser desdobrada por região (Territórios de Identidade). 30 Iniciativa Expressa o conjunto de ações que devem ser executadas para a concretização dos bens e serviços vinculados a meta. A figura 8 exemplifica a relação que deve haver entre a meta e as iniciativas. Características Criam bases para a gestão estratégica do orçamento por meio do gerenciamento das entregas vinculadas às ações orçamentárias. RELAÇÃO META X INICIATIVA Descrição do Compromisso: AMPLIAR A OFERTA HÍDRICA PARA A IRRIGAÇÃO. Meta: AMPLIAR EM 50% A OFERTA DE ÁGUA PARA A IRRIGAÇAO Iniciativas: Implantar sistema de abastecimento de água (produto e o meio); Perfurar de poços artesianos (produto e o meio); Construir barragens de pequeno porte (produto e o meio). Figura 8: Exemplo da relação entre a Meta e a Iniciativa
3.2.3. Síntese da Estrutura e relacionamento dos Atributos do PPA O fluxo de construção da base estratégica e do PPA Participativo Bahia 2016 2019 (vide Figura 7), demonstra a dimensão estratégica relacionada a elaboração da matriz programática, sendo esta resultante dos Eixos e Temas Estratégicos e Programas de Governo, para o enfrentamento dos desafios sinalizados para o Estado. 31 Pode-se observar na figura 8 que, a partir da formulação inicial dos programas e construção das ementas, inicia-se a seleção de indicadores e compromissos, cuja implementação das metas e realização das iniciativas, devem contribuir para viabilizar a nova realidade almejada para o estado. Destaca-se que os acompanhamentos obtidos pelo monitoramento e avaliação servirão de devolutivas para a retroalimentação do Ciclo de Planejamento do estado.
32 Figura 5: Fluxograma e estrutura de relacionamentos do PPA 2016-2019
ORIENTAÇÕES PRÁTICAS PARA CONSTRUÇÃO DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS 33 1. Item: Programa Temático 1.1. Conceito Os Programas de Governo organizam as ações do estado para a atuação estratégica e transversal em determinados temas, de acordo com as diretrizes estratégicas. 1.2. Tipos Os programas temáticos não estão classificados em tipos, pois todos têm características comuns. Alguns programas temáticos se vinculam mais à gestão, outros à articulação ou execução finalística de ações, a depender do seu conjunto de compromissos. 1.3. Características No PPA 16 19, os programas assumem caráter mais estratégico e transversal. Eles estarão ligados a todos os temas estratégicos com os quais suas ações tiverem impacto. Assim sendo, cada programa pode se vincular a mais de um tema. Tal mudança busca ainda revelar o caráter transversal dos Programas. 1.4. Responsabilidade A responsabilidade pelos programas é compartilhada pelos órgãos responsáveis pelos compromissos dos programas, SEPLAN e Casa Civil, durante a elaboração e a execução do PPA. 1.5. Exemplos Programa Pacto Pela Vida, Programa Fortalecimento da Educação Básica
Figura 6: Esquema do Programa e seus atributos 34 ATRIBUTOS DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS 1. Item: Código do Programa Temático 1.1. Conceito Sistema de convenção adotado para organização e representação do programa. 1.2. Tipos Todos os códigos de programas são ordenados numericamente, em números ordinários, na ordem de grandeza das centenas, a partir de 100. Será definido posteriormente o código do programa 1.3. Características Os códigos dos programas são padronizados e utilizados nos sistemas informatizados relativos ao PPA e à LOA. 1.4. Responsabilidades Caberá à SEPLAN atribuir a codificação dos Programas. 1.5. Exemplo 101 Fortalecimento da Educação Básica 2. Item: Título do Programa Temático 2.1. Conceito
Legenda ou nome para um conjunto de ações interrelacionadas que expressam vinculação ao tema a ser tratado e representa uma área de atuação pública para o Governo. 2.2. Responsabilidade A responsabilidade de criação do título dos programas é compartilhada entre os órgãos responsáveis pelos compromissos dos programas, SEPLAN e Casa Civil, durante a elaboração do PPA. 2.3. Esquema para construção O título do programa é a mesma coisa que o seu nome. 2.4. Exemplo Bahia Saudável, Indústria e Mineração, Modernização da Gestão Pública. 3. Item: Ementa do Programa Temático 35 3.1. Conceito Expressa o conjunto de objetivos que se deseja alcançar com as ações desenvolvidas no âmbito do programa. 3.2. Características As ementas dos programas destacam os desafios governamentais que subsidiarão a definição das políticas públicas presentes nos compromissos. As ementas têm forte vinculação aos temas estratégicos e definem aspectos relativos à atuação do estado. 3.3. Responsabilidade A responsabilidade de criação das ementas dos programas é compartilhada entre os órgãos responsáveis pelos compromissos dos programas, SEPLAN e Casa Civil, durante a elaboração do PPA. 3.4. Esquema para construção As ementas devem iniciar com VERBO DE AÇÃO NO INFINITIVO e seguem descrevendo os resultados que se espera alcançar com as ações desenvolvidas no âmbito dos programas. 3.5. Exemplo 113-Água para Todos - PAT Proporcionar o acesso aos serviços de saneamento básico com a oferta de água em qualidade e quantidade, prioritariamente para consumo humano, a coleta e tratamento do esgoto e dos resíduos sólidos, bem como o manejo de águas pluviais 4. Item: Indicadores dos Programas Temáticos 4.1. Conceito São os atributos dos programas que permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao tema, auxiliando o monitoramento da evolução de uma determinada realidade. 4.2. Características São sensíveis às ações elencadas nos compromissos e metas dos programas.
Devem se relacionar com os indicadores referenciados nos Temas Estratégicos. Devem conter a fórmula de cálculo, fonte, data de referência, e etc. Os indicadores dos programas deverão ser capazes de expressar o resultado do conjunto das ações desenvolvidas no âmbito dos programas temáticos. 36 Figura 7: Referência para identificação dos indicadores 4.3. Responsabilidade A responsabilidade de criação dos indicadores de programas é compartilhada entre os órgãos responsáveis pelos compromissos dos programas, SEPLAN e Casa Civil, durante a elaboração do PPA e deve ter a participação dos órgãos de pesquisa e monitoramento (SEI e SMA/SEPLAN) Além desses atributos elencados, os programas possuem como elemento estruturante os compromissos. São eles que expressam os objetivos de atuação do estado para os temas.
ATRIBUTOS DOS COMPROMISSOS DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS 37 1. Item: Compromissos dos Programas Temáticos 1.1. Conceito Descreve um objetivo, uma questão ou problema a ser resolvido, a partir dos temas estratégicos, com bens ou serviços a serem cumpridos pela administração pública estadual. 1.2. Tipos Os compromissos expressam ações que podem ser de gestão, de articulação ou de execução finalística por parte dos órgãos da administração pública estadual. 1.2.1. Compromisso de Gestão Os compromissos de gestão descrevem ações relacionadas às atividades inerentes ao funcionamento do estado. São os compromissos relativos às rotinas dos sistemas e órgãos estaduais de planejamento, de gestão de processos, administração de bens e de arrecadação. 1.2.2. Compromisso de Articulação Os compromissos de articulação possibilitam a criação de estratégias de ações conjuntas que envolvam diversos agentes para o alcance dos objetivos da ação do estado. São os compromissos que expressam a articulação de agentes, o fomento e o apoio às políticas públicas e aos grupos sociais. 1.2.3. Compromisso de Execução Os compromissos de execução finalística descrevem objetivos de entrega de bens ou serviços diretos à população e à sociedade. São os compromissos que têm a função de prestar atendimento direto à população. 1.3. Características São os elementos estruturantes dos programas temáticos. Definem as ações do estado para a atuação estratégica e transversal em determinados temas estratégicos, de acordo com as diretrizes. 1.4. Responsabilidade Cada compromisso tem um responsável, mas todos que propõem metas são articuladores do programa. 1.5. Esquema para construção O que diferencia o processo de construção dos compromissos é a identificação de cada tipo de compromisso a partir do objetivo que se espera alcançar e o uso da linguagem apropriada.
38 Figura 8: Representação dos Compromissos 2. Item: Metas 2.1. Conceito São as medidas de ações para o alcance do compromisso ao qual está vinculada. Revelam as estratégias quantificáveis de atuação do estado e devem expressar metas a serem alcançadas pela realização das iniciativas vinculadas. 2.2. Tipos 2.2.1. Meta Produto As Metas Produto quantificam a entrega de bens ou serviços à sociedade. 2.2.2. Meta Resultado As Metas Resultado sintetizam o resultado de um conjunto de iniciativas que contribuem para o alcance da meta. 2.3. Características Devem expressar uma intenção que seja estratégica para o cumprimento dos compromissos dos programas. Devem ser definidas com base em parâmetros e evidências (indicador do compromisso) que permitam monitoramento e análise de dados. Devem ser quantificadas e regionalizadas por Territórios de Identidade. 2.4. Responsabilidade
Cada Meta tem um responsável, mas todos que propõem iniciativas para os compromissos são responsáveis pelas metas do compromisso. 2.5. Esquema para Construção 39 Figura 9: Representação das Metas e seus tipos 3. Item: Iniciativas 3.1. Conceito Expressa as ações que devem ser executadas para a concretização dos bens e serviços vinculados à meta. 3.2. Tipos 3.2.1. Iniciativas relacionadas às metas produto As iniciativas relacionadas às metas produto expressam ações que envolvem a entrega de bens ou serviços à sociedade. 3.2.2. Iniciativas relacionadas às metas resultado Realizações diversas que contribuem para o alcance de metas do tipo resultado. 3.3. Características Não se esgotam com a entrega do bem ou serviço. Ampliam o caráter estratégico das ações desenvolvidas pela administração pública.
As iniciativas criam bases para a gestão estratégica do orçamento por meio do gerenciamento destas, vinculadas às ações orçamentárias. As iniciativas relacionadas às metas resultado caracterizam realizações diversas do poder público que contribuem para o alcance de uma ou mais metas. Uma meta produto vai provavelmente receber uma única iniciativa, relacionada à entrega daquele produto. Entretanto, uma meta resultado deverá receber uma série de iniciativas associadas à entrega de produtos. 3.4. Responsabilidade Cada órgão será responsável pelas iniciativas que propõe para as metas dos programas. 3.5. Esquema para Construção 3.5.1. Iniciativas Relacionadas às Metas Produtos A construção das iniciativas relacionadas às metas produtos se dá pela identificação da ação direta relacionada a meta. 40 Figura 10: Representação das Iniciativas relacionadas às Metas Produto
3.5.2. Iniciativas Relacionadas às Metas Resultados A construção das iniciativas relacionadas às metas resultados se dá pela criação de texto que apresente um resultado esperado para o conjunto de iniciativas. É utilizado um verbo que exprima a ideia de ação. Ex: manter; ampliar; articular 41 Figura 11: Representação das Iniciativas relacionadas às Metas Resultado EXEMPLO DE ELABORAÇÃO DO PROGRAMA 1º - Atentar para o conjunto de Diretrizes Estratégicas, Eixo Estruturante e Temas Estratégicos que o programa pretende abranger. EXEMPLO DE DIRETRIZ ESTRATÉGICA I Desenvolvimento Sustentável e Inclusão Socioprodutiva: Promover o desenvolvimento orientado para a redução das desigualdades entre os territórios do
Estado, de forma ambiental e socialmente sustentável, através da inclusão socioprodutiva; II Redução da Pobreza Extrema: Garantir a prioridade na redução da pobreza extrema de forma multidimensional e transversal; IV Saúde e Assistência Social: Promover o acesso universal à Saúde e a Assistência Social, com aprimoramento dos sistemas, integração das ações, expansão e regionalização das redes, qualificação dos serviços e equidade de direitos; V. Cidadania e Direitos Humanos: Promover a inclusão social e a universalização do acesso a serviços públicos de qualidade, priorizando os grupos historicamente discriminados da sociedade, respeitando as características de geração, gênero e étnico-racial e a diversidade VII. Infraestrutura: Fortalecer a infraestrutura produtiva, urbana, rural e social de qualidade, destacando a ampliação, o fortalecimento e a integração dos sistemas de logística, de saneamento, de energia, de comunicação e de recursos 42 X. Convivência com o Semiárido, Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar: Promover o desenvolvimento e a adoção de tecnologias apropriadas, o associativismo, o cooperativismo, o empreendedorismo e os arranjos produtivos locais no meio rural EXEMPLO DE EIXO ESTRUTURANTE: Infraestrutura e Desenvolvimento Econômico Sustentável EXEMPLO DE TEMAS ESTRATÉGICOS III. Desenvolvimento integrado e sustentável do Semiárido IV. Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar IX. Desenvolvimento urbano e Rede de cidades de pequeno e médio porte XIV. Meio Ambiente, Economia Verde e Sustentabilidade
PROGRAMA XXXXXXX EMENTA A redução da vulnerabilidade hídrica e a promoção do direito à água contemplam a ampliação do acesso aos recursos hídricos e aos serviços de saneamento, priorizando a ampliação do acesso à agua para consumo humano, com a integração de ações intersetoriais que (i) ampliem a disponibilidade e as condições de acesso regular em quantidade e qualidades adequadas e, (ii) promovam a inclusão socioprodutiva para pessoas em situação de extrema pobreza, beneficiárias de programas de transferência de renda, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares a partir de processos sustentáveis e tecnologias sociais que promovam a justiça socioeconômica, gerem autonomia e respeitem a diversidade social, ambiental, cultural, de gênero, raça e as múltiplas identidades. Importante Observar que... A partir da leitura da Ementa podemos identificar do/s Problemas/oportunidades destacados na Ementa Vulnerabilidade hídrica e a promoção do direito à água ; Carência de oportunidades de inclusão socioprodutiva para pessoas em situação de extrema pobreza beneficiárias de programas de transferência de renda, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares a partir do acesso à água; Compromisso 1 (SDR) Reduzir a vulnerabilidade hídrica dos Agricultores Familiares, com acesso à água e serviços de saneamento básico; Temas Estratégicos Vinculados: III. Desenvolvimento integrado e sustentável do Semiárido; IV. Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar; XIV. Meio Ambiente, Economia Verde e Sustentabilidade. 43 Meta Produto (SDR) Construir XX cisternas; Iniciativas (SDR) Construir Cisternas; Meta Resultado (SIHS) Ampliar em XX% a cobertura de esgotamento sanitário no meio rural (Indicar linha de base) Iniciativas (SIHS) Elaborar projetos de saneamento em área rural Iniciativas (SIHS) Construir módulo sanitário domiciliar Compromisso 2 (SEMA) Promover a inclusão socioprodutiva a partir de transferências de aproveitamento de recursos hídricos à agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais; Temas Estratégicos Vinculados: III. Desenvolvimento integrado e sustentável do Semiárido; IV. Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar; XIV. Meio Ambiente, Economia Verde e Sustentabilidade. Meta Resultado (SEMA) Garantir a xxx famílias o acesso a tecnologias sustentáveis de aproveitamento de recursos hídricos Iniciativas (SDR) Capacitar agricultores familiares povos e comunidades tradicionais nas tecnologias adaptadas ao uso produtivo dos recursos hídricos; Iniciativas (SEMA) Realizar campanhas de educação ambiental focadas no consumo consciente de águas, saneamento e aproveitamento produtivo;
Compromisso 2 (SEMA) Promover a inclusão socioprodutiva a partir de transferências de aproveitamento de recursos hídricos à agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais; Temas Estratégicos Vinculados: III. Desenvolvimento integrado e sustentável do Semiárido; IV. Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar; XIV. Meio Ambiente, Economia Verde e Sustentabilidade. Meta Resultado (SEMA) Garantir a xxx famílias o acesso a tecnologias sustentáveis de aproveitamento de recursos hídricos Iniciativas (SDR) Capacitar agricultores familiares povos e comunidades tradicionais nas tecnologias adaptadas ao uso produtivo dos recursos hídricos; Iniciativas (SEMA) Realizar campanhas de educação ambiental focadas no consumo consciente de águas, saneamento e aproveitamento produtivo; 2º - Definir os atributos do Programa Temático PERGUNTAS FREQUENTES 44 Mesas Temáticas 1. Nas mesas temáticas é que serão construídos os compromissos e as metas? Neste PPA, a mesa temática é o momento que a setoriais possuem de se articularem para a alocação dos compromissos transversalizados, dentro de programas temáticos mais abrangentes. Alguns compromissos, metas e iniciativas podem ser elaborados nesta etapa, contudo, a operacionalização deste cadastramento será realizado via sistema FIPLAN, em momento posterior às mesas. 2. Onde e quando as setoriais irão aportar os compromissos, metas e iniciativas? Em momento posterior às mesas temáticas, serão aportados no ambiente Fiplan, tendo como responsável os interlocutores das setoriais em dialogo permanente com a equipe Seplan.
3. Como será a interface da escuta com as mesas temáticas? As escutas ocorrerão concomitantemente às mesas temáticas, que é o momento de articulação entre as setoriais. Assim que finalizada a escuta, os resultados serão aportados no FIPLAN, onde as secretarias poderão consulta-las a fim de formular suas metas. 4. Como se dará a definição do teto do PPA e das cotas orçamentárias? 45 No momento de cadastramento dos compromissos, meta e iniciativas será também cadastrado as estimativas de custos de cada iniciativa; logo, as metas e compromissos terão seus custos definidos automaticamente no sistema. Esta estimativa será insumo para definição do teto e das cotas que serão apresentadas pela Fazenda, articulada com Casa Civil e Seplan. Posteriormente, as setoriais farão os ajustes necessários dentro dos limites disponíveis. Indicadores 1. Quando serão elaborados os indicadores de programa? Haverá cadastramento de indicadores? Os indicadores de programas podem ser discutidos já nas mesas temáticas e cadastrados no sistema Fiplan, junto com os compromissos, metas e iniciativas. Metas 1. Cada meta deverá ser vinculada a escuta? Sim. No momento do cadastramento da meta será feita a sua vinculação com a escuta. Essa associação será também regionalizada.
2. Uma ou mais iniciativas poderão ser atreladas a mais de uma meta? Sim. Um conjunto de iniciativas pode estar ligado a uma meta meta resultado, assim como uma iniciativa pode estar atrelada a uma única meta meta produto. Uma iniciativa pode estar vinculada a mais de uma meta, desde que esteja inserida no mesmo compromisso. 3. Iniciativas que descrevem a tipologia do equipamento poderão ser construídas ou seriam as ações orçamentárias? 46 Iniciativas O aconselhável é que se deixe mais em aberto o tipo de equipamento a ser entregue, caso haja mudanças na definição deles posteriormente na execução da LOA. Por exemplo, ao invés de se usar o termo mais específico, como poços artesianos, aguada, barragem, é melhor utilizar o termo equipamento hídrico, e aí mais adiante, nas AO, se define qual tipo de equipamento que será utilizado. 4. Uma iniciativa poderá ser vinculada a mais de um compromisso? Não. As iniciativas devem estar atreladas a um único compromisso facilitando, assim, o processo de monitoramento. Estimativa de Receita 1. Haverá cadastro de ação no momento da elaboração do PPA? Em que momento será vinculada a ação? Não. A vinculação das Ações Orçamentárias se dão no âmbito da realização da LOA.
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