CUE240 - GOVERNANÇA TRIBUTÁRIA: ESTRUTURA CONCEITUAL À LUZ DA TEORIA STEWARDSHIP. Autoria Hugo Leonardo Menezes de Carvalho

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1 CUE240 - GOVERNANÇA TRIBUTÁRIA: ESTRUTURA CONCEITUAL À LUZ DA TEORIA STEWARDSHIP Autoria Hugo Leonardo Menezes de Carvalho UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA LUCIMAR ANTÔNIO CABRAL DE ÁVILA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA Resumo O objetivo desse estudo é construir uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária, considerando a perspectiva da Teoria Stewardship. O fundamento para realização da pesquisa é o fato de não existir uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária que sirva de fundamento para firmas implementarem o sistema ou para os governos exigirem uma estrutura corporativa que contemple uma gestão eficaz dos elementos relativos à tributação. A explicação dessa indicação, segundo a Organisation for Co-operation and Development (OECD) (2017) ( recuperado em 14 de setembro, 2017), passa pela observação de que os modelos ou os princípios de governança corporativa, baseados em problemas de agência, embora mais maduros e que têm como finalidade geral ampliar a compliance das firmas, não conseguem dar respostas que possam ser observadas em termos de melhoria do aspecto tributário, seja para os objetivos da própria organização, seja para os objetivos governamentais. Isso ocorre porque os modelos básicos de governança não envolvem apenas a dimensão da agência, mas outros três: modelo stakeholders, modelo stewardship e o modelo político (Turnbull, 1997). Com isso, nota-se que diversos mecanismos podem ser invocados para explicação dos diferentes desvios existentes nas firmas, apesar dos modelos de governança existentes; logo, a existência desses desvios sugere não haver uma explicação completa de suas ocorrências apenas pelos pressupostos teóricos da agência, conforme mencionam Donaldson e Davis (1991). Com isso, considerando que existe uma lacuna teórica para explicação dos funcionamentos dos mecanismos de governança tributária, e ainda o fato de que ela tem um aspecto peculiar da bidimensinalidade, é que o presente projeto de tese utilizará da Teoria Stewardship enquanto insumo teórico para a estrutura conceitual que se pretende construir, em adição àqueles mecanismos já explicados pela Teoria da Agência.

2 GOVERNANÇA TRIBUTÁRIA: ESTRUTURA CONCEITUAL À LUZ DA TEORIA STEWARDSHIP CONTABILIDADE PARA USUÁRIOS EXTERNOS (CUE) O objetivo desse estudo é construir uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária, considerando a perspectiva da Teoria Stewardship. O fundamento para realização da pesquisa é o fato de não existir uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária que sirva de fundamento para firmas implementarem o sistema ou para os governos exigirem uma estrutura corporativa que contemple uma gestão eficaz dos elementos relativos à tributação. A explicação dessa indicação, segundo a Organisation for Co-operation and Development (OECD) (2017) ( recuperado em 14 de setembro, 2017), passa pela observação de que os modelos ou os princípios de governança corporativa, baseados em problemas de agência, embora mais maduros e que têm como finalidade geral ampliar a compliance das firmas, não conseguem dar respostas que possam ser observadas em termos de melhoria do aspecto tributário, seja para os objetivos da própria organização, seja para os objetivos governamentais. Isso ocorre porque os modelos básicos de governança não envolvem apenas a dimensão da agência, mas outros três: modelo stakeholders, modelo stewardship e o modelo político (Turnbull, 1997). Com isso, nota-se que diversos mecanismos podem ser invocados para explicação dos diferentes desvios existentes nas firmas, apesar dos modelos de governança existentes; logo, a existência desses desvios sugere não haver uma explicação completa de suas ocorrências apenas pelos pressupostos teóricos da agência, conforme mencionam Donaldson e Davis (1991). No caso particular desse trabalho, será considerado apenas o aspecto da tributação em relação ao ambiente de governança. Essa relação pode ser observada a partir dos dados apresentados pelo OECD (2009) relativos à sonegação nos países, em comparação com os indicadores de governança divulgados pelo Banco Mundial (2017) ( recuperado em 11 de outubro, 2017). A análise comparativa de sonegação e governança evidencia que não existe uma relação direta e inversamente proporcional e significativa, entre os níveis de governança e de sonegação como era de se esperar, ante os pressupostos subjacentes das boas práticas de governança. Com isso, o tratamento do aspecto tributário em conjunto com os elementos gerais de governança corporativa não parece demonstrar o que se realmente deseja em termos de conformidade, razão pela qual existe a necessidade, real e observável, de uma estrutura conceitual específica de governança tributária. Ademais, em termos de plataforma teórica, o estudo de governança tem se utilizado das bases seminais da teoria institucional, contratual da firma, e de sua derivação, a Teoria da Agência, sendo esta aquela que domina a visão epistemológica das pesquisas em governança, conforme mencionam Campos, Diniz e Martins (2011) e Nicholson e Kiel (2007). O domínio dos pressupostos da Teoria da Agência nos estudos de governança funda-se nos chamados problemas de agência, evidenciado pelo conflito de interesses entre agente e principal (Fama & Jensen, 1983). Contudo, esse pressuposto não consegue explicar todas as ocorrências organizacionais, uma vez que existem outros modelos de atuação não pautados nesse conflito de interesse, mas sim, em outros fatores não financeiros, explicados pela psicologia e sociologia organizacional, em que há a presença de convencimento pautado em interesse mútuo de atingir resultados e de accountability de desempenho, ao invés de uma visão limitada aos conflitos de interesse (Donaldson & Davis, 1991).

3 Esse pressuposto é suportado pela chamada Teoria Stewardship, conforme descrita por Barney (1990) e Donaldson (1990). Desta forma, ampliam-se as formas de explicação possíveis para as relações organizacionais existentes, pelo que os pressupostos da agência passam a ter um complemento importante, em busca dos mecanismos causais que fundamentam os estudos de governança. Nessa linha, Gjesdal (1981) indica que existe uma conexão entre o problema de agência da informação e os modelos suportados pela Teoria Stewardship, já que as relações entre agente e principal, para além dos possíveis conflitos de interesse, possuem características dos pressupostos da Teoria Stewardship. Com isso, considerando que existe uma lacuna teórica para explicação dos funcionamentos dos mecanismos de governança tributária, e ainda o fato de que ela tem um aspecto peculiar da bidimensinalidade, é que o presente projeto de tese utilizará da Teoria Stewardship enquanto insumo teórico para a estrutura conceitual que se pretende construir, em adição àqueles mecanismos já explicados pela Teoria da Agência. O aspecto da bidimensinalidade pode ser observado no momento em que a escolha particular de uma firma, como o seu modelo de gestão, apesar das suas interações, serve a si e a outra entidade de natureza diferente, no caso, os governos. Desse modo é que a governança tributária envolve tanto a dimensão das organizações particulares como a dimensão pública, fato não descrito por nenhuma base teórica anterior, nem mesmo pela chamada Teoria dos Stakeholders, cujo pressuposto envolve a implementação de práticas de governança objetivando ter uma atuação de responsabilidade para com seus diversos stakeholders. Todavia, quando ao aspecto tributário, essa responsabilidade parece não ser observada, ante os elevados índices de sonegação observados pela OECD (2009) e Banco Mundial (2017) ( recuperado em 11 de outubro, 2017). Assim, embora algumas premissas continuem presentes, como o ambiente de contraposição, as relações contratuais e a necessidade de implementação de medidas baseadas em princípios mitigadores, os aspectos de governança tributária apresentam-se de forma inédita para intermediar duas dimensões concorrentes, de forma que seus princípios e conceitos devem atender, concomitantemente, a essas duas dimensões. Essas dimensões se relacionam sob o aspecto da accountability tributária, suportado pela Teoria Stewardship, vez que é interesse dos governos certificar-se de que as organizações estão recolhendo os tributos legalmente devidos, de maneira que esses recursos possam ser empregados nos serviços públicos. Por outro lado, as organizações particulares têm o interesse de maximizar seus resultados, em prol da sua continuidade, de modo que, quanto ao aspecto tributário, seu gerenciamento deve pautar-se dentro dos limites legais existentes, pelo que o seu seguimento não comprometa a sua existência. Esse aspecto bidimensional pode ser observado pelo interesse de vários Estados Nacionais nesse tema que aparentemente deveria ser circunscrito à gerência organizacional, conforme estudo da OECD (2009) e indicado por Magalhães (2016). Logo, a governança tributária é de interesse mais amplo do que um modelo de gestão empresarial particular. Essa perspectiva coaduna-se com aquela pressuposta pela Teoria Stewardship. Adicionalmente, há que se destacar que os mecanismos já explicados pela Teoria da Agência, certamente contribuirão para o desenvolvimento do objetivo proposto, mas sua limitação explicativa evidencia uma oportunidade e a necessidade de incremento da contribuição teórica sobre a governança, no que se refere ao aspecto tributário. Por essa razão, o presente estudo abordará a governança tributária, considerando a perspectiva da Teoria Stewardship cujos pilares parecem melhor explicar os motivos pelos quais há a necessidade de uma estrutura conceitual específica de governança tributária. Assim, o presente projeto espera suprir a lacuna teórica existente nos estudos de governança que não conseguem explicar o comportamento tributário que os permeia, assim como apresentar uma estrutura que

4 apresente os mecanismos causais mais completos para as relações tributárias, o que não é observado pelas perspectivas teóricas comumente utilizadas pela literatura sobre governança. Com isso, o problema de pesquisa que se apresenta é: Quais os elementos devem compor a Estrutura Conceitual de Governança Tributária, sob a perspectiva da Teoria Stewardship? Desse modo, a presente pesquisa se debruçará sob o desenvolvimento de uma estrutura conceitual que contemple os elementos dessa relação bidimensional, a partir de uma sustentação teórica não tradicional, diferentemente das pesquisas sobre governança que predominantemente se utilizam testes de hipóteses derivadas da Teoria em Finanças (Campos et al., 2011). A estratégia metodológica a ser utilizada será seccionada em três partes principais: caracterização do ambiente tributário, levantamento dos elementos fundamentais da relação tributária e construção da Estrutura Conceitual de Governança Tributária. A caracterização do ambiente tributário destina-se a demonstrar o impacto da tributação nas empresas e governos e os respectivos problemas derivados, evidenciando o estágio atual em que esses aspectos são analisados. Para o levantamento dos elementos fundamentais serão pesquisados os aspectos inerentes da relação bidimensional tratada que devem compor a estrutura conceitual. Por fim, será construída uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária por meio da qual seja possível observar os elementos, as definições e as consequências para a tributação, quer no âmbito particular, quer no âmbito governamental. Assim, o presente estudo contribuirá para a ampliação da literatura e a abordagem da governança para preencher uma lacuna teórica em seu contexto tributário. A utilização da Teoria Stewardship nesse ambiente permite que haja um entendimento mais completo sobre a tributação e as suas relações firmadas, especialmente governo e empresas. Contribuirá ainda para o desenvolvimento da Teoria Stewardship, analisando um cenário ainda não estudado sob essa perspectiva. De outro modo, considerar que a Teoria da Agência, tradicionalmente usada no âmbito dos estudos de governança, não sustenta todos os aspectos tributários existentes possibilita o surgimento de um novo campo de estudos sobre esse enfoque, fato que atualmente é pouco considerado, apesar do grande impacto que a tributação tem para as sociedades e para as firmas, tal como sugerido por Horst (1971) e Pohlmann e De Iudícibus (2010). Com isso, a contribuição teórica do presente estudo é identificar que a Teoria da Agência não explica, conforme expõem Nicholson e Kiel (2007), a partir de seus pressupostos, todas as relações de governança, o que inclui o aspecto tributário ante o seu contexto bidimensional da governança tributária e que essa lacuna pode ser explicada pela Teoria Stewardship. Logo, a estrutura conceitual que se objetiva abordará os elementos já expostos pelos problemas de agência, bem como aqueles não explicados por essa abordagem, indicando uma explicação mais completa sobre os mecanismos de responsabilidade relacionados com a governança (Campos et al., 2011). Em termos práticos, uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária apresenta-se como de interesse comum a governos e organizações, embora esses atores tenham objetivos distintos, aquele de melhor arrecadar e aquelas que diminuírem a sua contribuição. Logo, a estrutura a ser proposta poderá ser utilizada tanto por governos quanto pelas organizações para melhoria das relações tributárias, especialmente para os aspectos do gerenciamento tributário das firmas e da diminuição da sonegação pelos governos. Quanto à relevância, o presente estudo funda-se no fato de que a tributação é um dos elementos de maior impacto para os governos e para os contribuintes, nesse caso, as organizações particulares. Sendo assim, tratar a governança tributária de forma específica, no sentido de identificar e construir uma Estrutura Conceitual de Governança Tributária, que atenda às duas dimensões envolvidas nessa temática é missão original deste trabalho.

5 Finalmente, há que se considerar ainda que a governança tributária expõe nova luz sobre os entendimentos existentes sobre planejamento tributário empresarial e arrecadação governamental. Dessa maneira, essas áreas, com a nova perspectiva proposta, ganharão impulsos teóricos e práticos para pesquisas futuras e desenvolvimento das fronteiras epistemológicas desses temas. REFERÊNCIAS Barney, J. B. (1990). The debate between traditional management theory and organizational economics: Substantive differences or intergroup conflict? Academy of Management Review, 15(3), pp Campos, G. M., Diniz, J. A., & Martins, G., de A. (2011). Fronteiras da pesquisa sobre governança corporativa: Uma análise epistemológica. Enfoque e Reflexão Contábil, 30(2), pp Donaldson, L. (1990). The ethereal hand: Organizational economics and management theory. Academy of Management Review, 15(3), pp Donaldson, L., & Davis, J. H. (1991). Stewardship theory or agency theory: CEO governance and shareholder returns. Australian Journal of Management, 16(1), pp Fama, E. F., & Jensen, M. C. (1983). Separation of ownership and control. Journal of Law & Economics, 26(2), pp Gjesdal, F. Accounting for stewardship. (1981). Journal of Accounting Research, 19(1), pp Horst, T. (1971). The theory of the multinational firm: Optimal behavior under different tariff and tax rates. Journal of Political Economy, 79(5), pp Magalhães, T. D. (2016). Governança tributária global: Limitações externas ao poder de tributar (e de não tributar) na modernidade. Belo Horizonte: Arraes Editores. Nicholson, G. J., & Kiel, G. C. (2007). Can directors impact performance? A case-based test of three theories of corporate governance. Corporate Governance: An International Review, 15(4), pp Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). (2009). Forum on tax administration: Information note, general administrative principles, corporate governance and tax risk management. Recuperado de Turnbull, S. (1997). Corporate governance: its scope, concerns and theories. Corporate Governance: An International Review, 5(4), pp