Avaliação e Evolução do Programa de Aceleração do Crescimento. (PAC 1 e PAC 2)

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1 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RS FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E ECONOMIA SINDICATO DAS EMPRESAS DE SERVIÇOS CONTÁBEIS DO RS Convênio FACE/PUCRS e SESCON-RS Relatório 14 Avaliação e Evolução do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 1 e PAC 2) Pedro Tonon Zuanazzi Gustavo Inácio de Moraes Milton Andre Stella Pedro Henrique Vargas Cabral Maio de 2015

2 1) A proposta do programa Lançado em 28 de janeiro de 2007, com vigência para o quadriênio , o PAC 1 se tratava de um conjunto de medidas do Governo Federal com o objetivo de incentivar o investimento privado, aumentar o investimento público em infraestrutura e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento 1. Os recursos iniciais para a execução do PAC tinham origem prevista nos orçamentos das empresas estatais, no orçamento fiscal e da Seguridade Social da União e provenientes da iniciativa privada. As ações do PAC foram organizadas em cinco blocos: Investimento em Infra-Estrutura, Estímulo ao Crédito e ao Financiamento, Melhora do Ambiente de Investimento, Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário e Medidas Fiscais de Longo Prazo. Dentre esses blocos, o Investimento em Infra-Estrutura é a espinha dorsal do PAC. As ações de infraestrutura do PAC 1 foram segmentadas em 3 eixos, com previsão de dispêndios da ordem de R$ 503,9 bilhões até o fim de 2010, conforme apresentado a seguir: 1) Eixo de Logística: Rodovia, Ferrovia, Porto, Aeroporto, Hidrovia e Marinha Mercante; 2) Eixo de Energia: Geração, Transmissão, Petróleo e Gás Natural, Geologia e Mineração e Combustíveis renováveis. 3) Eixo Social e Urbano: Luz para todos, Metrô, Recursos Hídricos, Saneamento, Habitação de mercado e de interesse social. Em 2010 foi lançado o PAC 2 (sucessor do PAC 1), com vigência para o quadriênio , com objetivos análogos, incorporando, porém, mais ações de infraestrutura social e urbana, que estariam voltadas para o enfrentamento dos problemas das grandes aglomerações urbanas brasileiras. As ações de infraestrutura do PAC 2 foram decompostas em seis eixos, com previsão de dispêndios, inicialmente, na ordem de R$ 708,4 bilhões até 2014: 1) Transportes: Rodovias, Ferrovias, Portos, Aeroportos, Hidrovia e Equipamentos - Estradas Vicinais; 2) Energia: Geração de energia elétrica, Transmissão de energia elétrica, Petróleo e Gás Natural, Geologia e Mineração e Eficiência Energética, Marinha Mercante, Combustíveis renováveis; 3) Minha Casa Minha Vida: Financiamento de habitação: mercado e sociais, Urbanização de assentamentos precários; 4) Água e Luz para Todos: Recursos Hídricos, Água em áreas urbanas, Luz para todos; 1 titucionais.pdf 2

3 5) Cidade Melhor: Saneamento, Prevenção em áreas de risco, Drenagem, Contenção de encostas, Pavimentação, Mobilidade urbana; 6) Comunidade Cidadã: Creches e pré-escolas, Unidades de Pronto Atendimento, Unidades Básicas de Saúde, Quadras esportivas nas escolas, Praças dos esportes e da cultura. 1) PREVISÕES E RESULTADOS DO PAC 1 As previsões orçamentárias de investimentos (públicos e privados) em Infraestrutura do PAC 1 seguiram a seguinte ordem cronológica: i) Em Janeiro de 2007 o Programa é lançado com a previsão de R$ 503,9 bilhões investidos para o período entre , além de R$ 139,2 bilhões para o período posterior a ii) Em Dezembro de 2008 o Governo aumenta a previsão para R$ 636,2 bilhões até 2010, através da realização de mais obras 3. iii) A última previsão realizada pelo Governo, exposta no 11º balanço do PAC, era de R$ 657,4 bilhões 4 Para o período iv) Ao avaliar o período , o TCU acompanha somente as obras originalmente previstas no PAC 5. Conforme esse relatório, o PAC 1 realizou R$ 444 dos R$ 503,9 bilhões originalmente previstos (88,1%). Entretanto, curiosamente, o Governo Federal, quando analisa somente as Obras originalmente previstas no PAC, expõe que o Programa cumpriu R$ 444 dos R$ 541,8 bilhões previstos (82%) 6, o que indica um desempenho menor do que o apresentado pelo TCU. Ao que tudo indica, essa diferença reside na atualização do valor dos empreendimentos originalmente previstos. A tabela 1 apresenta as previsões de investimento no PAC e as execuções realizadas, conforme o TCU. É possível verificar que dos R$ 503,9 Bilhões, 88,1% foram executados. Contudo, se dividirmos o Eixo Social e Urbano, criando um Eixo somente para a Habitação, podemos verificar diferenças 2 blocos, p aumentou-26.shtml CG%202011%20Relat%C3%B3rio%20Sess%C3%A3o.pdf#page=

4 significantes: ao passo que o Eixo Logística atingiu 112,3% de sua meta, o Eixo Energia alcançou 54,0%, o Eixo Social e Urbano (sem Habitação) atingiu 19,8% e a Habitação alcançou 204,3%. Entre as áreas dentro dos Eixos também podemos verificar significativas diferenças nos números oficiais: enquanto que Rodovias, Hidrovias, Marinha Mercante e Habitação (mercado) ultrapassaram sua meta original, todas as demais áreas ficaram aquém, principalmente Saneamento (3,8%), Aeroportos (10%) e Recursos Hídricos (15,7%). Tabela 1 PAC 1 Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010 Eixo/Área Execução Previsão (acumulada até (janeiro/2007) 2010) Evolução (%) Logística 58,3 65,5 112,30% Rodovia 33, ,70% Ferrovia 7,9 3,4 43,00% Porto 2,7 0,8 29,60% Aeroporto 3 0,3 10,00% Hidrovia 0, ,90% Marinha Mercante 10, ,40% Energia 274,8 148,5 54,00% Geração de Energia 65,9 26,4 40,10% Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00% Petróleo e Gás Natural ,70% Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,00% Social e Urbano 64,5 12,8 19,80% Luz para Todos 8,7 6,6 75,90% Metrô 3,1 2,7 87,10% Recursos Hídricos 12,7 2 15,70% Saneamento 40 1,5 3,80% Habitação 106,3 217,2 204,30% Habitação Mercado 89,4 216,9 242,60% Habitação Interesse Social 16,9 0,4 2,30% Total do PAC 503, ,10% Fonte: TCU Fonte: Sepac (acessado via TCU) Apesar do número aparentemente positivo, o Tribunal de Contas da União (TCU), fez importantes ressalvas aos números oficiais acima divulgados. No que tange às Concessões Rodoviárias e Ferroviárias e nos contratos com a Marinha Mercante, os investimentos foram contabilizados no momento da assinatura, enquanto que o montante investido, de fato, está previsto para períodos de longo prazo. Quanto à Habitação de Mercado, inversões financeiras foram contabilizadas como investimento. A tabela 2, construída pelo TCU, esclarece com maiores detalhes esses pontos específicos. 4

5 Tabela 2 Fonte: TCU É difícil especificar se no momento de estipular as metas o Governo pretendia assumir os critérios adotados ou não. Dessa forma, é difícil mensurar se houve ou não sucesso nessas áreas. Por exemplo, dos R$ 106,3 bilhões de previsão para a Habitação (estipulado em 2007), qual percentual era planejado como inversão financeira pelo Governo? Ou então, a meta de R$ 33,4 bilhões em rodovias levava em consideração apenas a assinatura desses contratos ou sua devida implementação? Com as dúvidas acima expostas, poderíamos fazer dois exercícios: a) retirar esses setores da Tabela 1, a fim de mensurar apenas os Setores sem ressalvas pelo TCU e b) Considerarmos apenas as ações de fato executadas de Ferrovia, Rodovia e Marinha Mercante. Fazendo o primeiro exercício, como mostra a Tabela 3, a meta atingida pelo PAC 1 seria de 47,27%, com o Eixo Energia obtendo 54,00% da previsão, o Eixo Logística (sem Rodovias, Ferrovias e Marinha Mercante) atingindo 32,81% e o Eixo Social e Urbano (sem Habitação) alcançando 19,80%. 5

6 Tabela 3 PAC 1 Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010, sem as áreas questionadas pelo TCU Eixo/Área Previsão (janeiro/2007) Execução (acumulada até 2010) Evolução (%) Logística (s/ Rod., Ferrov e Marinha M.) 6,4 2,1 32,81% Porto 2,7 0,8 29,60% Aeroporto 3 0,3 10,00% Hidrovia 0, ,90% Energia 274,8 148,5 54,00% Geração de Energia 65,9 26,4 40,10% Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00% Petróleo e Gás Natural ,70% Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,00% Social e Urbano (s/ hab.) 64,5 12,8 19,80% Luz para Todos 8,7 6,6 75,90% Metrô 3,1 2,7 87,10% Recursos Hídricos 12,7 2 15,70% Saneamento 40 1,5 3,80% Total do PAC (sem áreas de ressalvas) 345,7 163,4 47,27% Fonte: Elaborado pelos autores Não muito diferente, se fizermos o segundo exercício (Tabela 4), a meta atingida seria de 50,7%, com o Eixo Logística alcançando 69,13%, Energia atingindo 54,04% e Social e Urbano (sem Habitação) obtendo 19,84%. Tabela 4 PAC 1 Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010, retirando Habitação e considerando apenas o Executado de Rodovias e Ferrovias Eixo/Área Execução Previsão (acumulada até (janeiro/2007) 2010) Evolução (%) Logística (somente executado) 58,3 40,3 69,13% Rodovia (somente executado) 33, ,89% Ferrovia (somente executado) 7,9 2,2 27,85% Porto 2,7 0,8 29,63% Aeroporto 3 0,3 10,00% Hidrovia 0, ,86% Marinha Mercante (somente executado) 10, ,38% Energia 274,8 148,5 54,04% Geração de Energia 65,9 26,4 40,06% Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00% Petróleo e Gás Natural ,66% Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,05% Social e Urbano (Sem Habitação) 64,5 12,8 19,84% Luz para Todos 8,7 6,6 75,86% Metrô 3,1 2,7 87,10% Recursos Hídricos 12,7 2 15,75% Saneamento 40 1,5 3,75% Total do PAC (com as alterações) 397,6 201,6 50,70% Fonte: Elaborado pelos autores 6

7 Ao contrário do TCU, os balanços de fechamento do PAC 1 apresentados pelo Governo Federal abrangem as Obras incluídas no Programa ao Longo do caminho (de R$ 115,6 bilhões) 78. Assim, a meta seria de R$ 657,4 bilhões, e os investimentos executados seriam de R$ 619 bi (94,1% alcançado). O Gráfico 1 expõe a distribuição desses investimentos por origem da fonte de recurso. Como é possível verificar, as maiores fatias tiveram origem no Financiamento a Pessoa Física (R$ 216,9 bi), nas Estatais (R$ 202,8 bi) e no Setor Privado (R$ 128 bi), respectivamente. Gráfico 1 Execução Financeira do PAC 1 (Total R$ 619 bi) /2010 9,9 1% 202,8 33% Estatal 216,9 35% Setor Privado OGU Seguridade e Fiscal Financiamento ao Setor Público Financiamento a Pessoa Física 7,0 1% 55,0 9% 128,0 21% Fonte dos dados Brutos: Sepac Contrapartida de Estados e Municípios 1) PREVISÕES E RESULTADOS DO PAC 2 O Tribunal de Contas da União ainda não disponibilizou, até o presente momento, um relatório de fechamento do PAC 2. No entanto, as metas do PAC 2 são mais claras do que as do PAC 1, devido a cobranças periódicas realizadas pelo TCU. A Tabela 5 apresenta as metas estipuladas pelo Governo originalmente (em 2011), por Eixo, área e origem dos recursos, que contabilizava um total de R$ 708,43 bilhões. Como é possível verificar, os maiores orçamentos foram destinados ao Eixo de Energia (R$ 286,66 bilhões) e ao Eixo Minha Casa Minha Vida (R$ 255,67 bilhões). O Eixo Saneamento, que

8 fracassou no PAC 1 (quando seu orçamento era de R$ 40 bi, atingindo apenas R$ 1,5 bi), teve agora uma meta expressivamente menor, de R$ 7,65 bi. Tabela 5 Fonte: Mpog (acessado via TCU 9 ) 9 G_2013_Tabelas_PAC.pdf 8

9 O último relatório do PAC 2 realizado pelo TCU continha somente informações com o fechamento de (É necessário aguardar o relatório de fechamento dos quatro anos). A Tabela com o fechamento de cada um dos três primeiros anos do PAC 2 por área pode ser encontrada no anexo desse trabalho. A Tabela 6 apresenta os valores atingidos por cada Eixo de 2011 a 2013 (75% do período). Dos R$ 708,43 bi previstos para o Total do PAC 2, R$ 583 bi já haviam sido executados até Dezembro de 2013 (82,31%). Entretanto, verificamos novamente que a Habitação (Eixo Minha Casa Minha Vida) foi muito responsável por esse elevado percentual. Ao passo que esse Eixo atingiu 128,37% do previsto com um ano de antecedência, os Eixos Cidade Melhor, Comunidade Cidadã e Água e Luz para todos haviam atingido apenas 11,93%, 28,85% e 32,96% respectivamente. Tabela 6 PAC 2 Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até Dezembro de 2013 Eixo Execução Previsão até Dezembro de (janeiro/2011) 2013 (3 anos) Percentual atingido Energia 286,66 196,8 68,65% Transportes 107,56 43,8 40,72% Minha Casa Minha Vida 255,67 328,2 128,37% Água e Luz para todos 23,36 7,7 32,96% Cidade Melhor 20,96 2,5 11,93% Comunidade Cidadã 14,21 4,1 28,85% TOTAL 708,42 583,1 82,31% Fonte dos dados Brutos: TCU A Tabela 7 expõe os resultados do PAC 2 até dezembro de 2013 por origem do investimento. O TCU não apresenta, em seu relatório, os valores separados de execução entre Setor Privado e Financiamento do Setor Privado. Como o Programa Minha Casa Minha Vida está majoritariamente nesse bloco, obtemos que 102,85% de sua meta foi atingida com um ano de antecedência. Entretanto, na Tabela 8 realizamos o exercício de retirar os valores do Minha Casa Minha Vida, tanto da Previsão quanto da execução. Nesse caso, vemos que o atingido pelo Bloco Setor Privado + Financiamento ao Setor Privado seria de 55,69% CG_2013_Tabelas_PAC.pdf 9

10 Tabela 7 PAC 2 Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até Dezembro de 2013 (em R$ bilhões) Eixo Previsão (janeiro/2011) Execução até Dezembro de 2013 (3 anos) Percentual atingido Estatais 177,79 129,1 72,61% Setor Privado + Financiamento Setor Privado 349,63 359,6 102,85% OGU 162, ,60% Financiamento ao Setor Público 16,53 1,4 8,47% Contrapartida de Estados e Municípios 1,94 0,9 46,39% TOTAL 708, ,30% Fonte dos dados Brutos: TCU Tabela 8 PAC 2 Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até Dezembro de 2013, sem as previsões e as execuções do Programa Minha Casa Minha Vida (em R$ bilhões) Eixo Execução Previsão até Dezembro de (janeiro/2011) 2013 (3 anos) Percentual atingido Estatais 177,79 129,1 72,61% Setor Privado + Financiamento Setor Privado* 163,23 90,9 55,69% OGU 95,87 32,7 34,11% Financiamento ao Setor Público 15,39 1,3 8,45% Contrapartida de Estados e Municípios 0,47 0,8 170,21% TOTAL 452,75 254,8 56,28% Fonte dos dados Brutos: TCU * Sem o Eixo Minha Casa Minha Vida Ainda que o relatório de fechamento do PAC 2 não tenha sido disponibilizado pelo TCU, com suas possíveis ressalvas, o Governo Federal já apresentou seus números de fechamento no 11º balanço do PAC 11. Todavia, é importante salientar que esse relatório já vem sofrendo críticas 12, por motivos semelhantes aos expostos pelo TCU no PAC 1. Assim como o PAC 1, o PAC 2 também teve revisões de previsão ao longo dos quatro anos. Ao passo que o objetivo inicial era de R$ 708,4 bi, o Governo Federal fez novas inclusões de Obras, elevando o objetivo para R$ 1,104 trilhão ao longo do período. Desses, conforme o Governo Federal, o resultado atingido foi de R$ 1,066 trilhão (96,5%). O Gráfico 2 realiza uma comparação entre as execuções por Origem da Fonte de Recurso. Podemos verificar que houve um aporte maior de recursos pelo Financiamento Habitacional (R$ 360,2 bi), pelas Empresas Estatais (R$ 277,9 bi) e pelo Setor Privado (R$ 198,3 bi)

11 Gráfico 2 Execução Financeira do PAC 2 (período 2011/2014) Incluindo novas obras (Total R$ 1,066,1 bi) (100,0%) (33,8%) (26,1%) (18,6%) (1,8%) (11,2%) (8,3%) (0,2%) Fonte: MPog Das obras originalmente previstas e que totalizavam um valor de R$ 708,4 bi no começo do PAC 2, e que tiveram seu valor revisto para R$ 799 bi, o Governo Federal afirma ter atingido R$ 796,4 bilhões (99,7% do valor global previsto) 13. Entre os eixos, os valores totais seriam de: R$ 66,9 bi no Eixo Transportes, R$ 253,3 bi no Eixo Energia, R$ 5,5 bi no Eixo Comunidade Cidadã, R$ 449,7 bi no Eixo Minha Casa Minha Vida, R$ 10,3 bi no Eixo Água e Luz para todos e R$ 10,7 bi no Eixo Cidade Melhor. Gráfico 3 Investimentos por Eixo, das Obras Originalmente previstas no PAC 2, com seus valores corrigidos (Total: R$796,4 bi) 10,3 1% 66,9 8% 10,7 1% 449,7 57% 253,3 32% Transportes Cidade Melhor Energia Comunidade Cidadã Minha Casa Minha Vida Água e Luz para todos 5,5 1% Fonte: Governo Federal 13 entacao_11o_balanco_pac.pdf 11

12 Por fim, mais uma vez ressaltamos a necessidade de aguardarmos a divulgação do relatório do TCU de fechamento do PAC 2, o que nos permitirá ter uma informação isenta sobre as realizações do Programa, realizando as devidas ressalvas. 12

13 Anexo I (Continua) 13

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