PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

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1 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR Henrique da Rosa Saibro

2 SUMÁRIO 1. QUAL A FINALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR? COMO FUNCIONA O PAD? INSTAURAÇÃO INQUÉRITO JULGAMENTO CABE RECURSO CONTRA O JULGAMENTO? EXISTEM ALTERNATIVAS AO SERVIDOR QUE JÁ FOI CONDENADO DEFINITIVAMENTE EM PAD? A DENÚNCIA ANÔNIMA É LEGAL? É OBRIGATÓRIA A PRESENÇA DE ADVOGADO NO PAD? QUAL A INFLUÊNCIA DO PAD NOS PROCESSOS CIVIL E PENAL? E VICE-VERSA? A INSTAURAÇÃO DO PAD GERA, AUTOMATICAMENTE, O INÍCIO DO PROCESSO PENAL? 7 9. HÁ COMO SER CONDENADO ADMINISTRATIVAMENTE E, TAMBÉM, CIVIL E CRIMINALMENTE? A CONDENAÇÃO ADMINISTRATIVA GERARÁ, NECESSARIAMENTE, UMA CONDENAÇÃO CRIMINAL? E VICE-VERSA? A ABSOLVIÇÃO CRIMINAL GERA, NECESSARIAMENTE, A ABSOLVIÇÃO DISCIPLINAR? HÁ POSSIBILIDADE DE O SERVIDOR SER AFASTADO ANTES DA CONDENAÇÃO? QUAIS SÃO AS PENALIDADES DISCIPLINARES? ADVERTÊNCIA SUSPENSÃO DEMISSÃO CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA OU DISPONIBILIDADE DESTITUIÇÕES DE CARGO EM COMISSÃO E FUNÇÃO COMISSIONADA DADOS PREOCUPANTES QUAL O PRAZO PARA OCORRER A PRESCRIÇÃO? ÁREAS DE ATUAÇÃO

3 1. QUAL A FINALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR? O processo administrativo disciplinar (PAD) possui a finalidade de apurar a responsabilidade de servidor por eventual infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido. Em geral, para o início de um PAD é necessário existir, de antemão, um acusado. Caso seja necessária uma investigação para apurar a suposta autoria de um ilícito será aberta uma sindicância, para, a partir da constatação da autoria, iniciar o PAD. Nesse sentido, também consiste função do PAD, ao apurar os fatos denunciados, decidir pela absolvição ou condenação do acusado, esta última contendo previsão de diversas sanções administrativas entre elas a demissão e inclusive a cassação da aposentadoria. 2. COMO FUNCIONA O PAD? Basicamente, o PAD possui três fases: (i) a de instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão; (ii) a do inquérito administrativo, compreendendo (i.1) instrução, (i.2) defesa e (i.3) relatório; e finalmente (iii) o julgamento. Vejamos, pois, cada fase separadamente para ajudar na compreensão do texto INSTAURAÇÃO Trata-se do início do processo, oficializado mediante publicação de uma portaria pela autoridade instauradora. Será nomeada uma comissão composta de três servidores estáveis para instruir o PAD, havendo dentre eles um presidente, de cargo superior ou do mesmo nível ao do investigado. Importante frisar que na portaria não deve constar o suposto ilícito e tão pouco os seus autores; deve ela fazer referência à denúncia que desencadeou o PAD. 3

4 2.2. INQUÉRITO A fase do inquérito consiste no momento mais valioso para o investigado, pois é a etapa em que é oportunizado o direito de ampla defesa e contraditório. Durante o inquérito, a comissão promoverá a tomada de depoimentos, acareações, investigações e diligências cabíveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de modo a permitir a completa elucidação dos fatos. Ainda no inquérito, é assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial. Igualmente, é nessa fase que o investigado prestará o seu interrogatório, tendo a chance de esclarecer a sua versão do(s) fato(s). Após esses atos, será formulada (caso a comissão assim entenda) a indiciação do servidor, com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas. Nesse momento, é oportunizada pela comissão ao investigado uma defesa escrita, que, depois de apresentada, a comissão elaborará um relatório, onde resumirá as peças principais do processo e mencionará as provas em que se baseou para formar a sua convicção. O relatório será sempre conclusivo e claro quanto à inocência ou à responsabilidade do servidor, sendo posteriormente remetido à autoridade que determinou a instauração do PAD para julgamento JULGAMENTO A autoridade julgadora terá o prazo de vinte dias para proferir a sua decisão. Caso a comissão tenha reconhecido a inocência do servidor, é provável que ocorra o arquivamento 4

5 do processo salvo se o relatório tenha sido manifestamente contrário às provas dos autos. Importante frisar que o julgamento sempre acatará o relatório feito pela comissão. 3. CABE RECURSO CONTRA O JULGAMENTO? Sim. O chamado recurso disciplinar interno é a franquia recursal conferida ao servidor para reexaminar o ato punitivo imposto contra ele. Todavia, previamente à interposição de recurso, há a possibilidade de requerer a reconsideração diretamente à autoridade que decidiu contrariamente aos direitos do servidor. Mesmo assim, caso a decisão seja mantida, cabe a interposição de recurso disciplinar interno à autoridade superior para que esta confirme, anule ou reforme a decisão antes proferida sendo desnecessária a apresentação de novas provas, bastando as já produzidas no PAD. A IMPORTÂNCIA DO ADVOGADO NO PAD 4. EXISTEM ALTERNATIVAS AO SERVIDOR QUE JÁ FOI CONDENADO DEFINITIVAMENTE EM PAD? Dados apresentados pela Controladora-Geral da União (CGU) apontam que cerca de 50% das demissões oriundas de processos administrativos disciplinares resultam em reintegração dos servidores por falha na condução dos processos leia-se nulidades. Fonte: Perguntas e Respostas sobre Processo Administrativo Disciplinar. Disponível em: /formacao-degestores/perguntas-erespostas-sobre-processoadministrativo-disciplinar/. Acesso em: 28/05/2014. Sim. O fim de um PAD não significa, necessariamente, o encerramento da atuação defensiva mesmo quando exauridos todos os recursos. Isso porque é prevista a revisão processual em caráter semelhante à revisão criminal e à ação rescisória no juízo cível. Em outras palavras, cuida-se de um novo processo a ser apensado no PAD originário buscando a reforma da condenação, em que será nomeada uma comissão revisora. É necessária a presença de fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do servidor punido ou a inadequação da penalidade aplicada. É extremamente importante a constituição de advogado competente na matéria, pois a simples alegação de injustiça na pena imposta não constitui fundamento idôneo para alcançar a revisão apenas com o conhecimento técnico o sucesso na reforma da punição é possível. 5

6 5. A DENÚNCIA ANÔNIMA É LEGAL? VOCÊ SABIA? Dados apresentados pela Controladora-Geral da União (CGU) apontam que, no ano de 2005, cerca de 70% das denúncias anônimas tinham motivação de natureza política o que confirma a importância da vedação ao anonimato Fonte: Perguntas e Respostas sobre Processo Administrativo Disciplinar. Disponível em: /formacao-degestores/perguntas-erespostas-sobre-processoadministrativo-disciplinar/. Acesso em: 28/05/2014. Não. A Lei nº 8.112/90, que regula o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, condiciona a apuração de denúncias de irregularidades apenas quando houver identificação e endereço do denunciante, além de a acusação ter de ser formulada por escrito e com autenticidade. Evita-se, dessa forma, acusações anônimas e inidôneas formuladas com o claro objetivo de caluniar/difamar/injuriar servidores. 6. É OBRIGATÓRIA A PRESENÇA DE ADVOGADO NO PAD? Muito discutiu-se sobre a obrigatoriedade (ou não) da presença de advogado nas fases do PAD. Atualmente, com a edição da recente Súmula nº 343 do STJ, está sedimentado que é obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar. Esse posicionamento decorre da circunstância de que é exatamente na fase do inquérito (probatória) que se colhem os elementos que servirão de suporte para a futura aplicação da penalidade administrativa e, na ausência de defensor, provas poderiam ser produzidas ao arrepio da lei sem a percepção do servidor. Aliás, caso o acusado não constitua advogado, deve ser nomeado um defensor dativo para a elaboração de defesa técnica e comparecimento às etapas do PAD. Caso essa regra não for respeitada, o PAD deve ser anulado e constituído ou nomeado um defensor, repetindo-se todos os atos antes realizados. 7. QUAL A INFLUÊNCIA DO PAD NOS PROCESSOS CIVIL E PENAL? E VICE-VERSA? Apesar de o regime jurídico do servidor federal apontar que as sanções civis, penais e administrativas são independentes entre si, essa independência não é absoluta, pois o 6

7 próprio regime prevê que a responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria. Daí a importância da união de expertises de Direitos Administrativo, Penal e Civil, serviços esses oferecidos pela GARRASTAZU ADVOGADOS com nível de peculiar excelência. É essencial que o advogado que esteja atuando no PAD já pense no futuro dos outros processos, pois cada decisão administrativa pode mudar drasticamente o porvir criminal e/ou cível. De nada adianta alcançar um resultado razoável administrativamente se o desfecho acabar comprometendo o servidor criminalmente. Cuida-se de uma atuação delicada que, reitere-se, demanda advogado que domine ambas as tecnologias. 8. A INSTAURAÇÃO DO PAD GERA, AUTOMATICAMENTE, O INÍCIO DO PROCESSO PENAL? Não necessariamente. Para que isso ocorra, é necessário que a infração denunciada seja capitulada, também, como crime no Código Penal. Em caso positivo, o processo disciplinar será remetido ao Ministério Público para o oferecimento de denúncia no processo penal, ficando a cargo do Judiciário a gestão processual. 9. HÁ COMO SER CONDENADO ADMINISTRATIVAMENTE E, TAMBÉM, CIVIL E CRIMINALMENTE? Sim. Conforme explicado no tópico anterior, nada impede que o servidor seja condenado no PAD e, ainda assim, sofra sanções de competência cível, como, por exemplo, a obrigação de indenizar o Município/Estado/União de valores desviados quando do exercício da função. Igualmente, como as instâncias são independentes, é válida a condenação cumulativa na esfera penal, sofrendo o servidor, aqui, uma reprimenda reclusiva como a prisão ao invés de disciplinar. 7

8 10. A CONDENAÇÃO ADMINISTRATIVA GERARÁ, NECESSARIAMENTE, UMA CONDENAÇÃO CRIMINAL? E VICE-VERSA? A condenação administrativa não gerará, necessariamente, uma condenação criminal. Isso porque existem condutas que são ilícitas para o Direito Administrativo mas não o são para o Direito Penal. Vige no sistema criminal o princípio da legalidade, sendo vedada a responsabilidade penal para condutas não tipificadas em lei. Todavia, alertamos que na maioria dos casos é prevista pena criminal à conduta indisciplinar. Daí novamente a importância de uma atuação advocatícia zelosa conjunta em ambas as áreas, para evitar que o PAD sirva de suporte probatório contra o servidor no processo penal. Todavia, a decisão penal já definitiva, que tenha apurado que o servidor cometeu determinado fato ilícito, certamente trará repercussões no PAD salvo se o fato tratado na sentença não seja previsto, por lei ou regulamento, como falta disciplinar. Aliás, em caso de condenação criminal definitiva, entende-se que seja inclusive dispensável a instauração do PAD, já que o julgamento disciplinar deve-se fundar na sentença penal. Caso o PAD já tenha sido instaurado e sobrevenha condenação criminal definitiva, ele deve ser arquivado pela perda de seu objeto. 11. A ABSOLVIÇÃO CRIMINAL GERA, NECESSARIAMENTE, A ABSOLVIÇÃO DISCIPLINAR? Diferentemente da condenação criminal, que vincula o julgamento administrativo salvo quando o fato tratado na sentença não seja previsto, por lei ou regulamento, como falta disciplinar, a absolvição no processo penal nem sempre expressa de forma segura a inocência do servidor, tanto é que o regime jurídico dos servidores públicos civis da União prevê a vinculação do julgamento administrativo apenas quando a absolvição criminal negar a existência do fato ou a autoria do servidor. Seguem as espécies de absolvições criminais que não sujeitam o julgamento disciplinar: i) por não haver prova da existência do fato; ii) por não 8

9 constituir o fato infração penal; iii) por não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal; iv) por inexistir prova suficiente para a condenação. Mais uma vez fica demonstrada a relevância de uma atuação distinta no processo penal, pois, obtendo êxito na comprovação da efetiva inexistência do fato ou do envolvimento do servidor, não só a ação penal, senão o próprio PAD serão extintos. 12. HÁ POSSIBILIDADE DE O SERVIDOR SER AFASTADO ANTES DA CONDENAÇÃO? Sim, mas com prazo determinado. O chamado afastamento preventivo é uma medida cautelar que possui o objetivo de evitar com que o servidor venha a influir na apuração da irregularidade como, p.ex., dificultar a produção de provas. O prazo de afastamento do exercício do cargo é de 60 dias, havendo possibilidade de prorrogação por igual prazo, sem, é claro, prejudicar a remuneração. 13. QUAIS SÃO AS PENALIDADES DISCIPLINARES? Segundo o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, as penalidades disciplinares são: (i) a advertência; (ii) a suspensão; (iii) a demissão; (iv) a cassação de aposentadoria ou disponibilidade; (v) a destituição de cargo em comissão; e (vi) a destituição de função comissionada. Falaremos abaixo, de forma resumida, sobre cada penalidade disciplinar ADVERTÊNCIA A advertência será aplicada por escrito, nos casos de violação a uma série de proibições constantes na Lei nº 8.112/90 (regime jurídico dos servidores públicos civis da União) e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma 9

10 interna desde que não seja prevista, para essas condutas, penalidade mais grave. Um ilícito passível de advertência, por exemplo, é recusar fé a documentos públicos 1. Deve-se frisar que a advertência será sempre por escrita e nunca verbal. O seu objetivo possui caráter pedagógico, ao expor a ilicitude cometida, sua natureza e consequências, e serve também de alerta, pois deixa claro que a reincidência ensejará uma sanção mais grave a de suspensão SUSPENSÃO A suspensão é prevista em caso de reincidência em faltas punidas com advertência e nas condutas restantes em que não é prevista a pena de demissão 2, não podendo exceder 90 dias a duração da sanção. Quando houver conveniência ao serviço, a penalidade de suspensão poderá ser convertida em multa, na base de 50% por dia de vencimento ou remuneração, ficando o servidor obrigado a permanecer em serviço DEMISSÃO A demissão é considerada a pena capital para a Administração Pública. O servidor é banido com tal gravidade quando pratica condutas tidas como graves 3, entre elas, p. ex., crime 1 Seguem as violações previstas na Lei nº 8.112/90, cuja advertência é prevista como penalidade: (i) ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; (ii) retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição; (iii) recusar fé a documentos públicos; (iv) opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço; (v) promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; (vi) cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; (vii) coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político; (viii) manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil; e (ix) recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado. 2 É o caso, por exemplo, do servidor que, injustificadamente, recusa-se a ser submetido a inspeção médica determinada pela autoridade competente, cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a determinação. 3 As condutas que geram a demissão são: (i) crime contra a administração pública; (ii) abandono de cargo; (iii) inassiduidade habitual; (iv) improbidade administrativa; (v) incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; (vi) insubordinação grave em serviço; (vii) ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem; (vii) aplicação irregular de dinheiros públicos; (ix) revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; (x) lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; 10

11 contra a administração pública e improbidade administrativa, de modo ao acusado não ter mais condições de exercer o serviço público CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA OU DISPONIBILIDADE A cassação de aposentadoria é prevista como sanção ao servidor inativo que houver praticado, quando da atividade pública, falta punível com a demissão. Ou seja, é uma situação que ocorrerá quando o servidor já estiver aposentado, mas, enquanto exercia o seu múnus, for apurada, por PAD, conduta punível com demissão, de modo a gerar a cassação administrativa de sua aposentadoria a fim de evitar a sua impunidade (pois não se pode demitir quem já está aposentado). Deve-se salientar que é vedado ao servidor aposentar-se voluntariamente enquanto estiver respondendo ao PAD, apenas quando concluído o processo e cumprida a penalidade acaso aplicada obviamente. Todavia, caso o PAD ultrapasse o seu prazo legal sem o seu devido desfecho, entendemos que não deve o servidor ser prejudicado pela morosidade da Administração, possuindo direito, então, de pleitear a sua aposentadoria DESTITUIÇÕES DE CARGO EM COMISSÃO E FUNÇÃO COMISSIONADA Destituição de cargo em comissão ou função comissionada é a penalidade expulsiva aplicada à pessoa que ocupava cargo em comissão ou função comissionada, não sendo servidor público efetivo da Administração Pública. A verdade é que os efeitos são os mesmos relacionados à demissão. (xi) corrupção; (xii) acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; (xiii) valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; (xiv) utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares. 11

12 14. DADOS PREOCUPANTES São preocupantes os dados oferecidos pela Controladoria-Geral da União 4, através do portal da transparência, pois demonstram a rigorosa aplicação das punições disciplinares, além de demonstrar um constante aumento repressivo nos últimos anos. Seguem, abaixo, tabelas e gráficos estatísticos que comprovam, cada vez mais, a necessidade de uma gestão advocatícia competente e combatente na matéria: 1. 4 Fonte: Relatório de Acompanhamento das Punições Expulsivas Aplicadas a Estatutários no Âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: Acesso em: 30/05/

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14 15. QUAL O PRAZO PARA OCORRER A PRESCRIÇÃO? Sucintamente, prescrição representa a perda do direito do exercício de alguma ação, tendo em vista o esgotamento do prazo legalmente previsto para tanto. Segundo disposição do regimento jurídico dos servidores públicos civis da União, a ação disciplinar prescreverá em: (i) (ii) (iii) 5 anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; 2 anos, quanto à suspensão; 180 dias, quanto à advertência. O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido. Todavia, a abertura de sindicância ou a instauração de PAD interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente. A ocorrência de prescrição no PAD representa a impossibilidade de qualquer espécie de punição contra o servidor. Há casos em que a prescrição passa por despercebida pela comissão e pelo próprio julgador algo que certamente não ocorrerá se o PAD estiver na gestão de um competente advogado. 16. ÁREAS DE ATUAÇÃO A GARRASTAZU ADVOGADOS atua em todos os órgãos que possuem legitimidade para a instauração de processos administrativos disciplinares contra os seus servidores. É o exemplo de nosso desempenho defensivo em processos éticos-disciplinares perante a (i) Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), (ii) Conselho Regional de Medicina (CREM), (iii) Superintendência Regional do Trabalho e Emprego (SRTE), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Prefeituras, etc. Como o nosso escritório oferece um serviço full service, contemplando a atuação em todas as áreas do Direito que são coordenadas por advogados especializados em cada matéria, temos condições bastante favoráveis de assumir casos de infrações disciplinares. 14

15 Isso porque essa união de conhecimentos permite a formulação de estratégias totalmente técnicas, que, sem dúvida, representam a melhor alternativa ao cliente. Além de ser obrigatória a presença de advogado em todas as fases do PAD (por força da Súmula 343 do STJ), podemos dizer, como fruto de nossa experiência no trato da matéria, que, por mais que o servidor tenha condições de exercer uma defesa pessoal consistente contra os fatos denunciados, o advogado propicia ao investigado uma oportunidade única de resistência diante das acusações, mediante a apresentação de teses técnicas e a elaboração de estratégias defensivas voltadas ao PAD e aos eventuais processos judiciais (cível e/ou penal) desencadeados em virtude do processo administrativo. Aos interessados em conhecer melhor os nossos serviços, favor acessar o nosso catálogo de serviços corporativos clicando aqui. 15