ENFRENTANDO OS DESAFIOS DA POBREZA E APERFEIÇOANDO AS AÇÕES SOCIAIS NAS AMÉRICAS

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1 ENFRENTANDO OS DESAFIOS DA POBREZA E APERFEIÇOANDO AS AÇÕES SOCIAIS NAS AMÉRICAS Explorando Novas Opções para o Incremento da Doação de Fundos e Re-canalização da Dívida Apresentado pela Agência Inter-Americana de Cooperação e Desenvolvimento Conferência Consultiva Especial com o Setor Privado e a Sociedade Civil Patrocinada por: Centro de Temas Latino-americanos da Universidade de George Washington & Agência Inter-Americana de Cooperação e Desenvolvimento (AICD) da Organização dos Estados Americanos 18 de março de 2003.

2 IMPLEMENTANDO UM PLANO DE AÇÃO PARA EXPANDIR PROGRAMAS DE AÇÃO SOCIAL NAS AMÉRICAS E PARA FORTALECER A CAPACIDADE NACIONAL PARA COMBATER AS CAUSAS DA POBREZA CONSULTA SOBRE DOTAÇÃO NACIONAL PARA AÇÕES SOCIAIS O Objetivo da Agência Inter-Americana de Cooperação e Desenvolvimento (AICD) da Organização dos Estados Americanos (OEA) é administrar e facilitar parcerias para o desenvolvimento de programas dos Estados Membros. Na III Cúpula das Américas, em Quebec, os líderes da região reconheceram o papel da AICD no desenvolvimento de mecanismos inovadores de programação em apoio aos mandatos do Plano de Ação. Com uma programação de cooperação para o desenvolvimento relevante e um papel político relevante no nível ministerial do diálogo interamericano, a AICD está incumbida de alavancar recursos adicionais para alcançar os objetivos de desenvolvimento de seus Estados Membros. À luz da Resolução 1865 da Assembléia Geral, os Estados Membros da OEA solicitaram à AICD que explorasse e recomendasse formas de fortalecimento da capacidade nacional e inter-americana de atrair uma porção maior dos fundos adicionais de doação, esperados como um resultado do Consenso de Monterrey para aliviar a pobreza. Em Monterrey, os líderes dos governos participantes comprometeram-se a mobilizar e incrementar o uso efetivo de recursos financeiros e alcançar as condições nacionais e internacionais necessárias ao cumprimento das metas de desenvolvimento acordadas no âmbito internacional, incluindo aquelas relacionadas à Declaração do Milênio de eliminar a pobreza, melhorar as condições sociais, elevar os níveis de vida e proteger o meio-ambiente. Isso complementou a aspiração dos líderes do hemisfério expressa na Declaração da Cúpula de Quebec, de deixar para as futuras gerações um Hemisfério democrático e próspero, mais justo e generoso, um Hemisfério onde ninguém é excluído. Baseada nesses mandatos e nas prioridades de seu Plano Estratégico , a AICD está promovendo, em parceria com a Unidade de Desenvolvimento Social e Educação (UDSE), uma consulta ampla e um processo de análise baseado na proposta concreta de apoio aos países na criação de Dotações Nacionais para Ação Social (ver plano detalhado abaixo e o anexo 1) e uma possível Dotação Regional para Ação Social.

3 Como proposto, a Dotação Nacional para Ação Social (NESA) seria estabelecida voluntariamente em conjunção com mecanismos já existentes que promovam o engajamento da sociedade civil e do setor privado na tomada de decisões e na administração de projeto. O objetivo das Dotações, criadas como fundações sem fim lucrativo, seria o de assegurar um papel ativo para o setor privado e a sociedade civil em programas de ação social e, desta forma, facilitar a atração de recursos doados, donativos e a troca de dívidas públicas e privadas. A AICD facilitaria esse estabelecimento por meio da proposição de modelos de estatutos e mecanismos ajustados às leis tributárias dos países doadores. Um conselho pluripartite de administração seria composto e outros organismos, como o Conselho Consultivo de Programação, poderiam ser constituídos. Espera-se que a NESA funcione com um corpo administrativo reduzido uma vez que a execução da programação estaria a cargo de atores governamentais, não-governamentais ou do setor privado. O objetivo da mesa redonda de discussão é considerar aspectos tais como: Lições aprendidas de experiências anteriores. Estrutura administrativa adequada, transparente e responsável. Mecanismos adequados e permanentes de consulta. Impacto da estrutura atual da dívida sobre a viabilidade financeira das dotações. Estratégia operacional eficiente e flexível para as dotações. Utilidade de dotações nacionais com finalidade especial para países menores ou dotações estaduais, provinciais e até municipais no âmbito de dotações maiores.

4 A ESTRATÉGIA FINANCEIRA PARA SEGUIMENTO DA CONFERÊNCIA DE MONTERREY DOTAÇÃO NACIONAL PARA A AÇÃO SOCIAL (NESA) (Estudo conceitual) O tema do alívio da dívida externa teve tanta relevância quanto a solicitação dos governos da região por uma maior assistência financeira não-reembolsável nos debates sobre a Conferência de Monterrey. A obtenção do alívio da dívida com vistas a canalizar crescentes fundos para o investimento social tem sido uma grande preocupação para políticos, economistas, estudiosos e membros da sociedade civil dos países industrializados e em desenvolvimento. Uma das questões que impedem o alívio da dívida é saber como assegurar que os fundos seriam usados de maneira significativa para ampliar as atividades de desenvolvimento. O Relatório de Desenvolvimento Humano do PNUD destaca vivamente o fato de que a América Latina é a região do mundo que aloca a maior percentagem de seu PIB para o pagamento de dívidas externas (8,1%). 1 A OEA por meio da Agência Interamericana para a Cooperação e o Desenvolvimento (AICD) propõe uma estratégia financeira e operacional para implementar os mandatos da Conferência de Monterrey e alcançar os critérios dos países doadores para ampliar a assistência financeira não-reembolsável e reduzir ou recanalizar a dívida para a ação social. O fator crítico é desenhar um modelo de ação social que engaje e fomente uma parceria atuante entre os principais atores da sociedade o modelo sugerido é a Dotação Nacional para a Ação Social (NESA). Em países onde instituições análogas já existam, o conceito NESA poderia ser construído em instituições já existentes, adaptando-a ao principal critério dos países doadores com vistas a atrair recursos adicionais para ampliar seus esforços 2. Essas Dotações poderiam ser administradas por parcerias dos setores público e privado e poderiam derivar seus fundos externos de ações advindas do alívio da dívidas e outros empréstimos não-reembolsáveis. A combinação de administração público-privada poderia assegurar seu foco em 1 Veja UNDP (2001), Human Development Report New York, NY: Oxford University Press; UNDP. 2 Em países maiores, as Dotações poderiam ser estabelecidas em uma escala mais maleável para envolver os principais atores nos níveis estaduais e municipais. Em todos os casos, o objetivo seria o mesmo: engajar todos os setores ou a sociedade em esforços amplos e coordenados para aumentar a efetividade dos programas de ação social que objetivam a redução da pobreza.

5 programas de qualidade para perseguir objetivos comuns. Ademais, a NESA poderia destacar uma pequena porcentagem de seus fundos para apoiar a cooperação horizontal no hemisfério por meio da aplicação de soluções das melhores práticas desenvolvidas em outros países. O principal valor agregado pela NESA e o atrativo para outros doadores seria seu papel como uma entidade independente sob a administração de líderes dos setores público e privado e da sociedade civil. Seus programas administrados profissionalmente poderiam suplementar e complementar os esforços governamentais de ação social e assegurar que os fundos sejam dirigidos diretamente para a melhoria da qualidade dos programas. A NESA também beneficia-se da colaboração de várias entidades financeiras de desenvolvimento do hemisfério e das unidades substantivas da OEA para mobilizar e assegurar a aplicação efetiva de recursos financeiros não-reembolsáveis externos. A característica mais importante da Dotação seria sua estrutura de administração baseada em resultados, livre de influências políticas, e a transparência de suas operações. Os últimos dois pontos são especialmente relevantes já que a corrupção na administração de muitos programas de pobreza pode minar a efetividade desses programas, bem como o âmago dos valores democráticos. As fontes financeiras da NESA teriam origem na renda gerada por doações de dívidas por parte de países credores, detentores de títulos, corporações privadas e fundações. Enquanto as doações seriam realizadas de maneira voluntária, é esperado que uma forte necessidade de desenvolvimento, objetivos claros, mecanismos práticos para engajar conjuntamente os setores público e privado na administração dos recursos e uma estrutura de administração transparente possam atrair doadores de países desenvolvidos e suas empresas. O papel da OEA, em colaboração com as outras agências interamericanas, seria apoiar os países na estruturação dessas Dotações para que estejam abertos a doações de dívidas externas e internas e qualificadas para doações com isenções fiscais. Instrumentos de doações de dívida constituiriam, com o tempo, o corpo da Dotação. A renda derivada desses instrumentos poderia financiar seus programas. O programa NESA poderia operar da seguinte maneira: Os credores poderiam doar porções de sua extraordinária dívida dos países devedores à NESA. A dívida doada seria então transformada no ativo da NESA. O país devedor

6 continuaria a pagar os juros da dívida. No entanto, esses juros seriam pagos em moeda local e em níveis reduzidos. Estes, juntamente com outras fontes de financiamento, constituiriam a renda da NESA. O mecanismo funcionaria da seguinte forma: Cada país das Américas participante do programa estabeleceria uma NESA (ou adaptaria um mecanismo existente) que se qualificaria como uma fundação sem fins lucrativos e com isenção fiscal de acordo com a legislação vigente em cada país. A OEA por meio da AICD e apoiada pela Unidade para o Desenvolvimento Social e Educação criaram modelos estatutários para ajudar os países a adaptar os critérios primários das nações doadoras e dariam assistência técnica aos paises para estabelecer os mecanismos de uma maneira aceitável para a comunidade internacional. A junta diretora da NESA de cada país poderia ser composta por representantes dos ministérios da educação, trabalho, desenvolvimento social, cultura e finanças, mas com uma grande maioria de votos do setor privado e da sociedade civil. Credores seriam encorajados a fazer doações (trocas) de suas dívidas à NESA. Credores e outros contribuintes de fundos seriam representados na Junta de Diretores. A AICD ajudaria a estruturar cada NESA para que se qualifique nos Estados Unidos como uma empresa 501c.3 sem fins lucrativos. Seria procurada a cooperação do governo norteamericano para esta iniciativa. Assim sendo, empresas norteamericanas seriam capazes de contribuir com o instrumento de dívida do setor privado e Dotações americanas poderiam ajudar a comprar essa dívida com descontos e transferi-los para a NESA. A Junta de Diretores de cada NESA individual poderia indicar peritos nos campos da educação, trabalho, desenvolvimento social, cultura e finanças, como gerentes para supervisionar a implementação e as atividades de monitoramento. Um Comitê Independente de Auditoria seria estabelecido para assegurar total transparência das operações da NESA. Comitês Assessores Especiais de doadores seriam estabelecidos para assegurar aos doadores a administração profissional e a transparência da Dotação assim como para escutar sua voz na estrutura dos programas. As Dotações Nacionais teriam como prioridade assegurar aos doadores que seus fundos auxiliariam na construção do

7 consenso nacional nos programas de ações para aliviar a pobreza, uma grande preocupação de muitos doadores. Assegurar-se-ia aos referidos doadores que seus esforços para aliviar a dívida não se dissipariam nos orçamentos governamentais, ou em uma repetição de programas passados, mas, ao contrário, estariam dirigidos para esforços de alta qualidade e baseados em metas, os quais impulsionariam a colaboração do setor e da sociedade civil com o governo. Nesse sentido, as nações das Américas poderiam habilitarse a receber uma maior fatia da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA) do que aquela que, em caso contrário, poderia receber. O programa contribuiria substancialmente para aliviar o peso da dívida das nações participantes de três maneiras. Em primeiro lugar, os pagamentos seriam renegociados somente em relação aos juros, aliviando, dessa maneira, o problema da maturidade da dívida. Em segundo, o pagamento dos juros seria diminuído para um taxa menor e mais sustentável. Por último, os pagamentos dos países para a NESA seriam feitos em moedas nacionais (com uma cláusula de manutenção de valor), assim eliminando a perda de moedas estrangeiras. Dentro de uma perspectiva substantiva, o impacto seria ainda maior. A Dotação seria um fundo independente, com uma mistura de administração dos setores público-privado e da sociedade civil. Seus objetivos seriam específicos: formular uma estratégia concreta concentrando-se naquelas de maior urgência. Ao forjar um instrumento que junte os principais atores de um país neste esforço difícil de longo prazo, uma nova força pode ser gerada para fortalecer a democracia e o sentido de justiça social, assim como eliminar a corrupção da administração da assistência ao desenvolvimento.

8 ANEXO 1 ESTRATÉGIA PROPOSTA PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE NESA O conceito de Dotações Nacionais é apenas um mecanismo para alcançar as metas de expandir as doações e obter uma maior parceria no financiamento resultante do Consenso de Monterrey. É aplicável não apenas no nível nacional, mas também em Estados e Províncias, o que poderia ser mais adequado em países de grande dimensão. Foi diagnosticado e recomendado pela AICD após consulta a países e instituições doadores sobre os critérios que poderiam induzi-los a expandir as doações. Muitos países possuem instituições que podem obedecer a estes critérios. Em outros casos, seria recomendável criar um novo ambiente de confiança e colaboração entre as três forças da governança democrática, os setores público e privado e a sociedade civil. Nesses casos, a metodologia seria a seguinte: A) ESTABELECENDO DOTAÇÕES NACIONAIS 1. O estabelecimento de Dotações Nacionais para a Ação Social (NESA) seria uma decisão voluntária de cada país. Em muitos casos, as Dotações poderiam ser estabelecidas em conjunção com mecanismos já existentes dos países membros para promover convergência e parecerias com o setor privado-público. Em ambos os casos, países das Américas realmente interessados em estabelecer as instituições ou ajustar as já existentes de modo a obedecer aos critérios, notificariam a AICD sobre seu interesse em participar do programa de estabelecimento de tais Dotações Nacionais enquanto fundações nacionais sem fins lucrativos e isentas de imposto. 2. A AICD, em consulta com as autoridades legais do país anfitrião, com o departamento jurídico da OEA e os conselheiros legais dos países doadores, esboçaria disposições modelo para os regulamentos da NESA de modo a assegurar que a administração da NESA esteja de acordo com os critérios de dedução de imposto das contribuições. 3. A AICD consultaria países doadores e, com base na consulta realizada, prepararia um modelo de estatuto para a NESA que seria colocado à disposição dos países para ajustes de modo às necessidades locais.

9 4. O Conselho Administrativo da NESA seria integrado por representantes do governo, do setor privado e da sociedade civil, ou outras disposições, uma vez que o país doador poderá optar por diversos modelos e possibilidades fornecidos pela AICD. 5. A AICD, se requerido pelo governo, participaria do recebimento das indicações e do monitoramento do processo de seleção da primeira Junta de Diretores. A partir de então, a Junta estabeleceria seus próprios mecanismos para sua renovação e seleção independente de seus membros. 6. Cláusulas em cumprimento das disposições internacionais para tratar das necessidades de re-canalização da divida e isenção de impostos seriam submetidas à junta da NESA para adoção pelo regulamento da NESA, na medida em que se julgar apropriado. 7. As NESAs em condições apropriadas para a dedução de impostos solicitariam o apoio da AICD no sentido de tomar as medidas para serem legalmente qualificadas e registradas no país doador. 8. Países doadores que fizerem concessão da dívida para a NESA seriam convidados a integrar um Comitê de Doadores e Conselho Consultivo de Programação. 9. Os Estados Unidos e outros países doadores também facilitariam que cada NESA fosse incorporada às suas leis como corporação sem fins lucrativos [nos Estados Unidos, a 501 (3)]. Desta forma, portadores de bônus da dívida nos Estados Unidos, corporações e fundações poderiam contribuir com instrumento de dívida do setor privado e as fundações norte-americanas poderiam apoiar na aquisição de tal dívida como descontos e contribuir com as mesmas para a NESA. 10. O Conselho Diretor de cada NESA indicaria um gerente profissional e especialistas no campo do desenvolvimento social para supervisionar a implementação e monitoramento de atividades.

10 B) OPERAÇÃO DAS DOTAÇÕES NACIONAIS 1. As NESAs não seriam instituições operacionais e, por conseguinte, não teriam uma estrutura burocrática grande. Seriam análogas a bancos de investimento second story e seus programas seriam administrados não de forma direta, mas através da sociedade civil ou organização comunitária qualificadas. 2. Programas seriam apresentados à NESA por Ministérios governamentais, em áreas relacionadas às metas prioritárias. Organizações qualificadas da sociedade civil poderiam, igualmente, apresentar propostas. 3. A execução do programa seria feita, na maioria dos casos, por meio de contrato com a sociedade civil qualificada e outras entidades, com base em licitações. Quando apropriado, a sociedade civil trabalharia em parceria com agências do governo na implementação do programa. 4. A NESA também conduziria reuniões nacionais e locais sobre temas ligados ao desenvolvimento, convidando especialistas do país e exterior e envidando esforços para assegurar a participação de cidadãos. 5. O Conselho Consultivo de Programação seria integrado por profissionais de reconhecimento público na área do desenvolvimento social. A AICD e UDSE, da OEA, o BID, ECLAC e o Banco Mundial seriam convidados a integrar o Conselho de forma a assegurar colaboração, evitar duplicação e contribuir para a discussão, análise e definição de metas da NESA. 6. Doadores da dívida também seriam convidados a integrar o Conselho Consultivo de Programação, caso a NESA assim o deseje. 7. Um percentual específico (10%) dos recursos da NESA serão destinados à cooperação regional na obtenção de experiências de êxito nos países e na aplicação e adaptação das melhores práticas. 8. A AICD e a UDSE, da OEA, estarão disponíveis para recomendar a cada NESA as melhores / mais relevantes práticas que tenham relação com as metas de seus programas.