Orçamento, Finanças Públicas e Responsabilidade Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal, Sujeitos e Conceitos

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1 Tema Lei de Responsabilidade Fiscal Projeto Pós Graduação 2014 Curso MBA em Administração Pública e Gerência de Cidades Disciplina Orçamento, Finanças Públicas e Responsabilidade Fiscal Tema Lei de Responsabilidade Fiscal, Sujeitos e Conceitos Professor Julienne Garofani Introdução Neste tema estudaremos a Lei de Responsabilidade Fiscal com especial dedicação ao orçamento e às finanças públicas. A Lei Complementar (LC), número 101 do ano de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas para as finanças públicas visando a responsabilidade na gestão fiscal dos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Ela pretende o equilíbrio entre as receitas e as despesas da administração pública. Não por menos, ela se tornou o principal instrumento do Governo Federal para decidir sobre a liberação de empréstimos e investimentos aos estados, sendo conhecimento obrigatório para quem trabalha com a Administração Pública! A seguir você pode estudar o texto completo da LRF, no site do Governo Federal, e também pode acompanhar um vídeo sobre os 10 anos da LRF: < < 1

2 Lei de Responsabilidade Fiscal Com a publicação da LRF, a busca dos administradores públicos pelo ajuste fiscal nas contas públicas tornou-se obrigatória em todo o território nacional. A LRF está baseada no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal, que trata das finanças públicas (art. 163 CF) e dos orçamentos (art.165 CF). O novo regime fiscal trazido na LRF originou-se de uma ruptura das instituições orçamentárias, trazendo modificações em processos e sistemas governamentais em todos os níveis de atuação estatal. Seu objetivo era atingir alterações somente possíveis por meio de Lei Complementar. Segundo Machado Jr. e Costa Reis (2000): Há muito exigida pela sociedade, a Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe sobre as normas de Finanças Públicas, conforme o Capítulo II, do Título VI da Constituição da República. Entretanto, ela vai além, posto que abraça procedimentos de natureza técnico-econômica que envolvem análise do custo-benefício, análise do Fluxo de Caixa, contabilidade financeira melhor planejada, contabilidade gerencial para possibilitar informações para a avaliação de desempenho sob os enfoques da eficiência, da economicidade, da eficácia e da efetividade. A Lei complementar regulamenta e detalha questões que a Constituição Federal (CF) apenas aborda genericamente. Tendo, assim, uma relação direta com a CF. Você conhece a Pirâmide de Hans Kelsen? Ela demonstra a hierarquia das leis brasileiras, conforme a imagem a seguir. 2

3 Repare que a Constituição está situada no topo da pirâmide, isso significa que ela é a lei mais importante do sistema legal do Brasil. Também significa que nenhuma lei nacional poderá dispor de forma contrária ou em afronta ao texto constitucional. Toda lei, para ser válida deve se ater ao texto da Constituição Federal e a ela estar subordinada. Com isso fica esclarecido que a LRF se limita ao conteúdo da CF ao qual deve se adequar sempre. é a seguinte: Em particular, a LRF atende ao disposto no art. 163 da CF, cuja redação Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. A LRF regulamenta ainda o artigo 165 da CF, inciso II do parágrafo 9º. De acordo com esse dispositivo, (...) Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos. A LRF regulamenta também o artigo 169 da CF, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União. Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da CF que assim determina: Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo. 3

4 Princípios e origens A segunda edição atualizada do Manual do Tesouro Nacional (MTN) informa que LRF incorpora alguns princípios e normas, no que diz respeito às experiências de outros países. Entender os princípios da LRF facilita a compreensão do espírito da lei e assim a interpretar de forma adequada o seu conteúdo. De acordo o MTN, os modelos que foram tomados como referenciais para a elaboração da LRF são: o Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado-membro e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países; a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994; a Comunidade Econômica Europeia, a partir do Tratado de Maastricht; os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio de accountability. A seguir, temos um resumo das características e pontos fundamentais dos referenciais tomados como ponto de partida para a elaboração do modelo brasileiro de responsabilidade fiscal, tudo ainda de acordo com o que consta no MTN. O Fundo Monetário Internacional - FMI Fiscal Transparency (transparência fiscal) O FMI trabalha incentivando o crescimento global e a estabilidade econômica, dando conselhos e financiamentos para os seus membros e buscando ajudar os países em desenvolvimento a diminuir a pobreza. Assim, o FMI tanto regula a economia como empresta dinheiro à juros para países em dificuldades. 4

5 Entre no site deste órgão, disponível a seguir, para conhecê-lo melhor (página em Inglês): < Abaixo entenda as principais características das políticas de regulação da economia propostas pelo FMI: na administração pública, as funções atinentes à política e à gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público; os cidadãos devem ser informados sobre as atividades fiscais já realizadas, presentes e as que ainda serão implementadas, chamado de Princípio da Transparência dos Atos; a previsão do orçamento de um ente público, deverá especificar seus objetivos de política fiscal, orçamentária e riscos fiscais, chamado de Princípio do Planejamento; as informações orçamentárias devem ser elaboradas de forma a facilitar a análise; as contas fiscais dos órgãos públicos devem ser apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao público, chamado de Princípio da Publicidade. Fiscal Responsibility Act Nova Zelândia (ato de responsabilidade fiscal) Esse ato busca melhorar as políticas ficais especificando os princípios para a gestão fiscal responsável e ditando regras para as prestações anuais de contas governamentais. Abaixo estão as características desse ato e no site do Tesouro neozelandês (< página em Inglês) você encontra mais informações sobre o FRA: estado unitário e parlamentarista; o Congresso fixa princípios e exige transparência do Executivo, que tem a liberdade para orçar e gastar; 5

6 princípios de gestão fiscal responsável: reduzir valor total da dívida pública a níveis prudentes, isto é, gastar menos do que arrecada; alcançar e manter níveis de patrimônio líquido do Estado que o protejam contra fatores imprevistos, isto é, ter dinheiro em caixa para necessidades Estatais inesperadas. Tais como epidemias, enchentes, terremotos etc.; admite afastamentos temporários dos funcionários, desde que com previsão de meios para retorno; previne-se contra a manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas. Tratado de Maastricht União Europeia Esse tratado entrou em vigor em primeiro de novembro de 1993 e foi assinado em Ele foi uma etapa importante para a integração política e financeira da União Europeia consolidando três pilares: as Comunidades Europeias, a Política Externa e de Segurança Comum e a cooperação policial e judiciária. A união econômica e monetária foi um dos objetivos desse tratado. Abaixo você pode conhecer as características desse tratado e saiba mais sobre ele no site: < astricht_pt.htm>. fixação de critérios para análise da sustentação financeira de cada governo; estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para critérios acordados previamente; além disso, os estados membros devem evitar déficits excessivos; uma comissão monitora orçamento e tamanho da dívida dos estados membros para identificar desvios: há metas e punições; cada estado membro é responsável por sua política orçamentária 6

7 interna, que deverá estar subordinada às disposições do Tratado. Budget Enforcement Act - EUA Ato de 1990 que busca diminuir o déficit das contas públicas e revisa o processo de controle orçamentário do governo federal. Foi estendido e algumas regulamentações se tornaram lei durante as décadas de 2000 e Abaixo conheça as características desse ato e o site da Universidade da Califórnia traz também mais informações: < aplicável somente junto ao Governo Federal. Cada unidade da federação tem suas regras particulares e diferenciadas; o Congresso é responsável por fixar metas para aumento da arrecadação e mecanismos de controle de gastos; sequestration trata-se da limitação de empenho para garantir os limites de gastos e as metas orçamentárias fixadas pelo Congresso; pay as you go - qualquer ato da administração pública que provoque aumento de despesas deve ser compensado através da redução proporcional de outras despesas ou aumento de receitas, compensando-se o orçamento. Características da LRF O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput (cabeça, início) do art. 1º, é instituir: normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O parágrafo primeiro desse artigo define o que se entende como responsabilidade na gestão fiscal, estabelecendo o seguinte: ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; 7

8 garantia de equilíbrio nas contas, pelo cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar. A LRF se destaca principalmente porque em vários artigos determina a ação planejada e transparente na administração pública, mas o que seria uma ação planejada? Ação planejada é aquela baseada em planos previamente traçados, sujeitos à apreciação e aprovação da respectiva instância legislativa, para ter legitimidade. Essa aprovação na instância legislativa, no caso da União, deve se dar pela Câmara dos Deputados e pelo Senado. Quando se tratar de um Estado, através da Assembleia Legislativa Estadual e, nos Municípios, pela Câmara dos Vereadores. Os mecanismos e técnicas determinados pela LRF para o planejamento do gasto público são os mesmos já fixados na Constituição Federal: O Plano Plurianual PPA A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO A Lei Orçamentária Anual LOA Além de reforçar o papel do planejamento na atuação da administração pública, a LRF pretende, especialmente, a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público. A ação transparente se dará mediante o conhecimento e a participação da sociedade. Essa transparência também será alcançada através da ampla publicidade que deve cercar todos os atos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. 8

9 A busca constante de evitar riscos e a correção dos desvios que ocorram, devem estar presentes em todo o processo de planejamento, dando preferência a mecanismos que neutralizem ou minimizem o impacto de situações contingentes. O que seriam situações contingentes? Situações contingentes são aquelas que não são corriqueiras ou rotineiras. As despesas para essas situações são obtidas junto aos recursos da reserva de contingência. Essa reserva é prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais de cada um dos entes federados. Exemplo de uma situação não corriqueira é o ajuizamento de uma ação judicial diante um ente da federação. Ao receber a citação, o estado deverá preservar recursos na reserva de contingência que sejam suficientes para arcar com a eventual condenação. Tal ato, evita o risco e corrige um desvio capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas, nos casos em que o ente estiver despreparado para arcar com essa despesa no futuro. Sujeitos da LRF Quem tem obrigação de se adequar e atuar nos termos dessa lei? As disposições da LRF obrigam todos os entes da federação, compreendidos em União, Estados, Municípios e Distrito Federal, considerado pela lei como um Estado. Quando a lei se refere a esses entes, abrange os respectivos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, Tribunais de Contas e Ministério Público de cada um deles. E quando um ente da federação não cumpre com a LRF? O que acontece? Se um gestor público, seja Federal, Estadual ou Municipal deixa de cumprir a LRF ele poderá sofrer sanções que vão desde punições fiscais até punições penais: as fiscais correspondem ao impedimento do ente para o recebimento 9

10 de transferências voluntárias, a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias para a sua contratação, de acordo com a Lei Complementar 101/2000 (LRF); as penais envolvem o pagamento de multa com recursos próprios (podendo chegar a 30% dos vencimento anuais), a inabilitação para o exercício da função pública por um período de até 5 anos, a perda do cargo público, a cassação de mandato, e, finalmente, a prisão, de acordo com a Lei Complementar 101/2000 (LRF). Consulte também o site do Governo Federal, a seguir, para saber mais: < Receita Corrente Líquida O Capítulo I apresenta o conceito mais importante na concretização e operação no dia a dia da LRF, no que diz respeito ao atendimento dos limites legais para cada tipo de despesa: a Receita Corrente Líquida - RCL. Como o próprio nome demonstra, a RECEITA CORRENTE LÍQUIDA é uma receita CORRENTE, logo, ela ocorre de forma contínua e é classificada como LÍQUIDA porque sofreu dedução. Sem dedução a receita é chamada de bruta. Sobre a diferença entre receita líquida e bruta você pode ler mais no site da Receita Federal: < LucroOperacional2012.pdf>. A RCL serve de base para o cálculo dos limites estabelecidos na LRF e trata-se do somatório das receitas tributárias, contribuições patrimoniais, agropecuárias, industriais, serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal e as contribuições sociais do 10

11 empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos a qualquer título, bem como das contribuições sociais do trabalhador e dos demais segurados da previdência social. Também é deduzida a arrecadação decorrente do PIS e PASEP; nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira dos diversos regimes de previdência social. Deve ser destacado, ainda, que não serão consideradas a receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima, os recursos recebidos da União para atendimento das despesas com pessoal, custeadas com recursos transferidos pela União para o pagamento da folha de pessoal do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal. Ou seja, é a União quem custeia a folha de pessoal do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos estados acima referidos, bem como da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal. A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades. (Vídeo disponível no material on-line) 11

12 Empresa Estatal Dependente Empresa Estatal Dependente é um conceito encontrado na LRF, a partir do inciso III, do artigo 2º que define: empresa estatal dependente é a empresa controlada e que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral. A partir desses critérios, será considerada dependente, aquela empresa pública que não conseguir sobreviver sem a ação do seu controlador. Depois de identificadas na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal, todas as empresas dependentes devem ser incluídas nos orçamentos fiscais e de seguridade social. Plano Plurianual PPA Previsto no Art. 165, inciso I, da Constituição Federal, o PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas, abrangendo um período de quatro anos. Trata-se da lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos. O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa em dezembro). De acordo com o art. 165, parágrafo 2 da CF, o PPA deve conter: as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA é o documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento de qualquer ente público e por isso todos os demais planos e programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos. A seguir, você pode conhecer na íntegra do texto da Lei nº de 2012, que é o PPA do Governo Federal para o período de 2012 à 2015: 12

13 < legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/ppa/ppa /copy4_of_rel_apresentado.html>. Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO A LDO estabelece regras gerais e traça metas anuais. Indica as direções a serem seguidas e despesas a serem priorizadas no decorrer do exercício financeiro. Ela não detalha situações específicas ou individuais, próprias do orçamento. A sua função primordial consiste em adequar as ações de Governo, previstas no PPA às concretas possibilidades de caixa. Nos termos da LRF, a LDO tem funções específicas, sendo as mais importantes: dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício; dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento; disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros; estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado. Empenho é o ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. 13

14 Conclui-se então que a LDO deve estabelecer os requisitos necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos fixados no PPA. Ele funciona como ligação entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do PPA à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado ano. A LDO é a lei anterior, que define as metas e prioridades em termos de programas a serem executados pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa em dezembro). De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte e também orienta a elaboração do Orçamento (Lei Orçamentária Anual). A LDO é aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo. Com base nela a Secretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte. Além disso, a LDO estabelece regras gerais, define as metas anuais e indica as diretrizes a serem seguidas e priorizadas no decorrer do exercício financeiro. O seu papel consiste em ajustar as ações de Governo, previstas no PPA, as reais possibilidades de caixa. No vídeo a seguir do portal do Youtube Orçamento Fácil, você verá mais sobre a LDO: < Síntese Neste tema você estudou a Lei de Responsabilidade Fiscal que desde 2000 regula os gastos dos estados e da união com o objetivo de torná-los mais eficientes e de diminuir as dívidas públicas. 14

15 Além disso, comentamos também a função de diversos atos e tratados fiscais no mundo, dos planos plurianuais e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Referências BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de MACHADO Jr., J. T.; COSTA REIS, H. A Lei Comentada. 30 ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001. NASCIMENTO, E. R.; DEBUS, I. Edição atualizada do Manual do Tesouro Nacional, Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ministério da Fazenda. 15