Reavaliação da estrutura tarifária Conceitos relevantes A importância da regulação econômica Estrutura tarifária...

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1 Contents Reavaliação da estrutura tarifária... 2 Conceitos relevantes... 2 A importância da regulação econômica... 2 Estrutura tarifária... 6 A experiência Nacional... 7 Experiência internacional... 9 Análise do tema Legislação Pertinente Melhores práticas documentadas Recomendação (Guia) Referências bibliográficas... 19

2 Reavaliação da estrutura tarifária Conceitos relevantes A importância da regulação econômica A teoria econômica advoga que demanda e oferta têm relações distintas com o preço, mantendo-se outras variáveis constantes. A demanda aumenta quando o preço diminui (e vice-versa). A oferta, por sua vez, desloca-se na mesma direção do preço. Em um mercado competitivo, o preço de equilíbrio é determinado no ponto em que a quantidade demandada é igual à quantidade ofertada. Percebe-se, portanto, que o preço é uma informação extremamente importante em uma economia de mercado. Consumidores e produtores tomam suas decisões em resposta, principalmente, às oscilações observadas nos preços. Essas flutuações permitem avaliar se um determinado mercado está (ou não) em equilíbrio. Sob condições de concorrência, a livre competição promove a eficiência econômica. A eficiência econômica pode ser entendida por meio de seus três elementos principais: produtiva, alocativa e dinâmica. De acordo com a noção de eficiência produtiva, relacionada diretamente à teoria da produção na microeconomia clássica, o agente maximizador busca eficiência na capacidade de produzir uma quantidade ótima diante das restrições de recursos e da minimização dos custos de produção. Já o arranjo dos fatores produtivos sugere uma eficiência alocativa, que se sustenta na capacidade de otimizar a configuração dos recursos disponíveis. Tanto a eficiência produtiva, quanto a eficiência alocativa, possuem características estáticas. No entanto, ao considerar-se o fator de inovação, como sugere a abordagem schumpeteriana, a característica dinâmica torna-se relacionada ao conceito de eficiência. A livre competição entre agentes é considerada como o principal promotor da eficiência, seja de natureza produtiva, alocativa ou dinâmica. No entanto, para que haja essa eficiência, alguns pressupostos institucionais devem ser respeitados, como a clara definição de propriedade sobre bens e serviços, simetria na distribuição da informação entre agentes, adequada coordenação entre os agentes dentro das cadeias produtivas, inexistência de fontes de poder de mercado, entre outros. Quando

3 esses pressupostos não são atendidos e o mercado apresenta algum grau de ineficiência, tem-se uma situação conhecida como falha de mercado. A regulação, dessa forma, pode ser entendida como ferramenta para compensar as falhas de mercado, de maneira a garantir maior eficiência econômica. Tipicamente, a ineficiência alocativa resulta da capacidade dos produtores em estabelecer preços superiores ao custo marginal de produção do bem, por exemplo, em função do poder monopólio, tendo como consequência o fato de os recursos escassos disponíveis não serem alocados adequadamente: os produtores logram participar da distribuição da renda econômica, obtendo uma parcela maior do que sua contribuição efetiva, à custa dos consumidores. Dessa forma, em um mercado em ambiente de monopólio não regulado, o produtor único tem a prerrogativa de definir o preço. A ausência de competição é um incentivo para que este não seja eficiente na operação, refletindo em uma oferta que estará abaixo do ponto de equilíbrio se comparado com uma situação de competição perfeita. Consequentemente, o preço se torna excessivamente elevado para cumprir o objetivo de maximizar o lucro do produtor, causando redução dos excedentes dos consumidores e impondo perdas de bem-estar econômico aos consumidores. O serviço público de abastecimento de água e esgotamento sanitário tem as características de um monopólio: economia de escala, barreiras à entrada de concorrentes e ausência de substituto economicamente viável em larga escala. Em princípio, essa configuração, quando não regulada, cria incentivos a majoração de tarifas até níveis que correspondem a preços de monopólio. Contudo, o que se observa em vários ambientes, inclusive no país, é exatamente o contrário. Há um dilema tarifário: por se tratar de serviço essencial, torna-se um objetivo político que resulta em interferência política nas decisões técnicas e, como consequência, carrega ineficiências, como baixo desempenho e altos custos operacionais, que implicam em tarifas elevadas. Ao mesmo tempo, a pressão política exige baixas tarifas por serviços essenciais para adequação à capacidade de pagamento da população, o que pode produzir baixa qualidade do serviço. Assim, no Brasil e em outros países, dada a função social deste serviço e a sensibilidade política da questão das tarifas, é possível que as tarifas praticadas em muitos municípios estejam abaixo do ponto de equilíbrio econômico-financeiro,

4 especialmente quando são definidas sem critérios técnicos apropriados. Observa-se, portanto, em vários ambientes da operação do setor no Brasil, uma tarifação inferior ao nível requerido para a sustentabilidade e a operação dos serviços, chegando em alguns casos ao nível zero. Nesses casos, o resultado será uma operação deficitária e precária, tornando-se um problema financeiro e fiscal. Em outras palavras, o fluxo de caixa gerado na atividade é insuficiente, elevando a percepção de risco por parte dos credores e fornecedores, e constituindo-se em obstáculos para o acesso aos recursos importantes para a continuidade da prestação dos serviços, assim como dificuldades reais na expansão da cobertura. Portanto, é uma atividade que precisa ser regulada. A regulação tem como objetivo promover os incentivos adequados que emulem um ambiente de mercado competitivo. Nesse contexto, se a regulação for efetiva, a oferta do serviço será maximizada, o que significa que o prestador buscará atender ao maior número de usuários possíveis para que o seu resultado seja o maior possível. Consequentemente, o bem-estar social aumentará, ampliando as externalidades positivas. Note-se que a importância da regulação para o bem-estar social está tanto nos ambientes de tarifação sub-ótima, em que há incentivos ao sobreconsumo de recurso natural água escasso e ineficiência produtiva no uso dos recursos para a prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, quanto na tarifação sobre-ótima, que aproveita a capacidade de monopólio para, sob regulação inadequada, transferir rendas a operadores, criando ineficiências alocativas. Outras justificativas para a regulação podem ser encontradas na teoria dos custos de transação, na linha iniciada por Coase (1937), defendendo outras variáveis no modelo da produção econômica, de maneira a incorporar os custos envolvidos em negociações, contratos e construção de relacionamentos, entre outros. Os custos de transação ocorrem sempre que os agentes econômicos recorrem ao mercado, tanto pela necessidade de negociar, redigir e garantir o cumprimento de cada contrato, como também por outros elementos de custo de oportunidade relevantes associados ao contrato. A abordagem dos custos de transação incorpora, ainda, a presença de ativos específicos, os quais geram incertezas e riscos de adaptação ao ambiente.

5 Nessa abordagem, em saneamento básico, a especificidade do capital é inibidora do investimento, na medida em que o valor de revenda dos ativos se reduz fortemente após o investimento ter sido feito. Isso é ainda mais grave por se tratar de um setor com volume de investimento requerido bastante superior à média dos demais serviços públicos. Assim, a possibilidade de mudança dos termos após o contrato ser assinado inibe a sua assinatura, implicando um importante papel para a regulação econômica no controle dessa ação oportunista pós-contratual. Para que a regulação seja eficiente, é importante que sejam válidos os princípios básicos. Esses princípios foram definidos na lei nacional de diretrizes da seguinte forma, conforme o art. 21 da lei no de 2007: I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; e II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões. A não observância de qualquer um dos princípios mencionados anteriormente enfraquece o papel da regulação e, consequentemente, do prestador do serviço. Portanto, é importante que as decisões do regulador sejam reconhecidas e legitimadas pela sociedade, especialmente quando surgem divergências com outros órgãos que competem na tarefa de controle e fiscalização, como os órgãos de defesa do consumidor, tribunais de contas e ministérios públicos. Em muitas ocasiões, decisões tomadas com base em análises e estudos técnicos são alvos de impugnação, aumentando a incerteza jurídica e institucional. Assim, parte do processo de amadurecimento do ambiente regulatório está intrinsecamente associado à necessidade de disseminação do conhecimento na sociedade. Seus representantes também precisam estar adequadamente treinados para compreender os aspectos técnicos mais sensíveis, para que os julgamentos sejam realizados à luz da ciência, sem os habituais vieses não técnicos. Um ambiente regulatório maduro influencia positivamente a percepção da relação risco/retorno da atividade de saneamento básico. Se o regulador encontra um ambiente de independência e faz uso de critérios estritamente técnicos para avaliar a atividade, estabelecer as metas e métricas de desempenho, e define a tarifa apropriadamente, o fluxo de caixa da operação será, muito provavelmente, suficiente para manter o equilíbrio econômico-financeiro, com consequente redução na

6 percepção de risco e no custo do capital (tanto o próprio quanto o de terceiros), com impacto sobre a tarifa média requerida. Estrutura tarifária A estrutura tarifária corresponde à forma de cobrança dos usuários para produzir a receita requerida, definida pelo regulador, para fazer frente às despesas e investimentos necessários para a prestação de serviço adequada. Em vez de aplicar uma tarifa única e linear, é possível diferenciar as tarifas conforme segue: Categorias (residencial, comercial, industrial e pública); Faixas de consumo por categoria; Serviços (água e esgoto); Parcelas fixa e variável; Qualidade do serviço; Períodos de demanda muito distintos; Subsídios. A definição dessa estrutura tarifária deve ter os seguintes princípios: Aderência aos custos: qualquer distanciamento da tarifa cobrada em relação ao custo marginal é sinal de ineficiência econômica alocativa. Portanto, é recomendável que se tenham os custos segregados entre os serviços prestados (água e esgoto) e os tipos de custos (fixos e variáveis), além de calcular o custo médio e o custo marginal. Para o regulador, saber o custo efetivo de cada serviço abastecimento de água, coleta de esgoto e coleta e tratamento de esgoto vai lhe dar subsídios importantes na calibragem da estrutura tarifária. Os percentuais aplicados sobre a tarifa de água para a cobrança do serviço de esgotamento sanitário (sem ou com tratamento) podem e devem ser mais aderentes aos efetivos custos da prestação desses serviços Capacidade de pagamento e subsídios: por se tratar de serviços públicos essenciais, é preciso considerar a capacidade de pagamento dos usuários e desenhar mecanismos de subsídio que permitam o acesso de todos os estratos da população ao serviço de saneamento. Quando não há fontes oficiais de subsídio direto aos usuários carentes, é possível propiciar o acesso aos serviços através de subsídios cruzados, em que determinados subgrupos de usuários pagam tarifa abaixo dos custos (subsidiado) enquanto outros

7 subgrupos pagam acima (subsidiários), de forma a igualar a receita total ao previsto pelo regulador e garantir a neutralidade para o prestador. Incentivos tarifários (consumo consciente, proteção ambiental): a água é um bem escasso e a estrutura tarifária pode contribuir para inibir o consumo supérfluo. Na categoria residencial, é possível estabelecer uma faixa limite de consumo para evitar o desperdício, inclusive com a adoção da progressividade da tarifa (maior o consumo maior a tarifa). Nas outras categorias, a progressividade não faz sentido, pois é possível encontrar usuários de tamanhos distintos, mas com o mesmo consumo unitário. Esse critério pode onerar injustamente os usuários de maior escala, incentivando-os a buscarem soluções próprias de abastecimento, colocando em risco a saúde pública e excluindo do sistema um grupo de usuários que poderia contribuir no subsídio implícito a usuários carentes. A experiência Nacional Em 2016 a Agência Reguladora dos Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG) iniciou uma profunda reavaliação da estrutura tarifária praticada pela Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA). Os principais aspectos revisados, objetivando maior equidade, transparência e incentivos são os que seguem: Tarifa fixa e variável: em uma primeira etapa a ARSAE-MG implantou a cobrança dos serviços de abastecimento e esgotamento sanitário e esgotamento sanitário em duas componentes, sendo uma fixa e outra variável. Nessa modalidade, todos os usuários pagam um valor fixo para fazer frente a parte dos custos associados à infraestrutura necessária para a disponibilização dos serviços. Dessa forma, o usuário cujo consumo seja de 0m³, paga apenas o valor da parcela fixa, enquanto o usuário que consome 5 m³ para a mesma parcela fixa acrescida do valor correspondente ao consumo, eliminando, assim, as distorções existentes no consumo mínimo. Tal situação gerava faturas com os mesmos valores para consumos diferentes.

8 Na definição da parcela fixa, a ARSAE adotou o percentual de 30% dos custos fixos da COPASA, evitando onerar demasiadamente os usuários de baixo consumo. Relação entre as faixas de consumo: A partir da análise da distribuição de mercado a ARSAE-MG distinguiu os padrões de consumo dentro das categorias, garantindo a representatividade das novas faixas definidas. Na avaliação de diferenciação de usos da água foi estabelecido um mecanismo de subsídio cruzado em que maiores tarifas em faixas de consumo supérfluo permitem menores tarifas em baixos níveis de consumo associados a necessidades essenciais. (NTCRFEF 62/2017) Progressividade e subsídios tarifários: Foram adotadas tarifas maiores para as categorias não residenciais de forma a subsidiar a categoria residencial, permitindo valores mais módicos. Essa decisão foi fundamentada no aspecto de que o serviço público de abastecimento de água e esgotamento sanitário tem como objetivo principal o atendimento residencial, uma vez que as demais categorias possuem mecanismos de repassar os custos aos seus clientes. Embora possuam uma tarifa média maior, a progressividade das tarifas das categorias não residenciais está em um processo de redução, que foi iniciado em Este movimento é uma forma de amenizar a distorção que prejudica usuários de maior porte que não necessariamente desperdiçam recursos, apenas possuem escala na demanda (por exemplo, não foi considerado razoável que escolas com tamanhos diferentes tenham custos médios por metro cúbico diferentes). (NTCRFEF 62/2017) Grandes usuários: Devido à progressividade das tarifas adotadas, são cobradas tarifas mais elevadas a esses usuários de grande porte, fazendo com que tenham um valor médio por metro cúbico consumido muito acima do valor médio pago pela categoria residencial. Por consumirem grandes volumes de água e por seu poder econômico, esses grandes usuários têm poder de barganha para negociar descontos para ajustar o nível de faturas a um patamar mais coerente, dado que o alto custo poderia incentivá-los a internalizar os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Além da perda de receita para os prestadores, a internalização desse tipo de atividade poderia comprometer a qualidade da água utilizada e a correta destinação dos resíduos produzidos. Com a nova estrutura de cobrança que foi implementada, a trajetória de faturamento pretende reduzir as tarifas cobradas de

9 grandes usuários, incorporando parcialmente os descontos que atualmente já são praticados. Mesmo com este comportamento, os grandes usuários manterão uma tarifa média superior aos demais usuários, só que não de forma excessiva. (NTCRFEF 62/2017) Experiência internacional No Chile, os critérios e os procedimentos para fixação das tarifas dos serviços de saneamento são estabelecidos pelo Decreto com Força de Lei sobre Tarifas de Serviços Sanitários (DFL MOP nº 70/88, modificada pela Lei nº /98) O objetivo da referida lei é assegurar um nível de rentabilidade adequado, compatibilizado com os objetivos de eficiência, equidade e autofinanciamento. O mecanismo de cálculo das tarifas baseia-se num sistema de empresas modelo que reflete os custos marginais da prestação dos serviços, englobando todos os custos de exploração, manutenção e ampliação de uma empresa eficiente, além de um rendimento mínimo pré-determinado. As tarifas são calculadas considerando-se o valor de reposição das instalações existentes, os níveis de serviços previstos e um programa de investimento a longo prazo. As tarifas são fixadas, em termos reais, por períodos quinquenais e atualizadas quando a inflação atinge um nível pré-determinado Existe ainda a Lei de Subsídio das Tarifas (Lei /89), que estabelece subsídio direto dos serviços para a população de baixa renda. Os subsídios são pagos diretamente às empresas de saneamento pelos municípios como forma de garantir o acesso aos usuários de baixa renda, sem comprometer mais de 5% da renda desses usuários com as tarifas de água e esgoto. No artigo 7 DFL MOP nº 70/88 está definida a cobrança de uma tarifa fixa pela conexão do imóvel às redes, e uma tarifa variável de acordo com o volume de água consumido e esgoto coletado. Em Lisboa - Portugal, a Empresa Portuguesa de Águas Livres (EPAL) divide as faixas tarifárias em escalões e a empresa oferece descontos diferenciados para grupos familiares com famílias de cinco pessoas ou mais. Há também a cobrança de taxa adicional pela Câmara Municipal de Lisboa, equivalente a 17% da água, para

10 compensar consumos de interesse público, como lavagem de ruas, jardins e chafarizes públicos. Análise do tema A definição da estrutura tarifária envolve uma série de análises relacionadas aos custos incorridos pelo prestador e aos possíveis subsídios e incentivos que se deseja gerar. Além desses fatores, é importante analisar o impacto que uma nova estrutura tarifária poderia trazer aos usuários com relação à estrutura tarifária vigente. O modelo mais adequado pode não ser aplicável por conta dos fortes ajustes necessários a determinados grupos de usuários. O artigo 30 da Lei nº /07 prevê a cobrança pelo custo mínimo necessário para disponibilidade do serviço em quantidade e qualidade adequadas. O modelo mais utilizado no Brasil pelos prestadores de saneamento para esta cobrança mínima segue o faturamento de um consumo mínimo por unidade usuária. A política tarifária de consumo mínimo é prejudicial aos clientes que consomem pouca água, pois implicam em faturas bastante superiores aos seus custos, mas é benéfica aos grandes consumidores, pois permite que parte significativa dos custos do prestador seja financiada pelas unidades de baixo consumo. Outra consequência perversa do critério de consumo mínimo é o desestímulo à economia de água pelos usuários que consomem abaixo do limite, devido à impossibilidade de se reduzir o faturamento pelo uso consciente do recurso. A Lei nº /07 estabelece que as tarifas para os serviços de saneamento básico devem observar, entre outras, diretriz no sentido de promover a inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos. A redução do consumo mínimo ou a instituição de faturamento pelo volume medido para todos os clientes é um mecanismo eficiente de garantir tal requisito. Como a água é um bem escasso, a tarifa deve refletir a necessidade do consumo consciente, estimulando a economia do recurso e penalizando os usuários com consumo desregrado. Em termos de eficiência alocativa e sinalização econômica a agentes privados, as tarifas devem ser o mais aderente possível aos custos. Entretanto, como existem relevantes externalidades (positivas ou negativas) sociais e ambientais no setor de saneamento básico, afastamentos das tarifas com relação aos custos privados podem

11 se justificar de forma a induzir mudanças de comportamentos e hábitos, ou mesmo a produzir incentivos econômicos a investimentos em determinadas atividades não atrativas caso apenas as utilidades privadas sejam consideradas. Qualquer desvio das tarifas com relação aos custos implica em subsídio cruzado, que pode ocorrer entre: municípios (em caso de prestador regional); serviços (água e esgoto); atividades (coleta e tratamento de esgoto); categorias (residencial, comercial, industrial e pública); faixas de consumo; custos fixos e variáveis (tarifa fixa ou consumo mínimo e faturamento variável de acordo com consumo efetivo); tipos de usuários específicos (como a tarifa social para os usuários de baixa renda ou tarifas especiais para grandes usuários). Para evitar desvios com relação aos custos não justificados, que podem produzir ineficiência alocativa, os reguladores devem conhecer a estrutura de custos dos prestadores e justificar afastamentos tarifários de acordo com as compensações por externalidade ou por incentivos pretendidos. O ponto central é tratar a forma com que os subsídios são adotados (entre faixas de consumo, municípios e categorias). A estrutura deve garantir o equilíbrio EF da concessão de forma transparente e justa. A reavaliação da estrutura tarifária permite ao regulador, através de estudos, identificar possíveis distorções na estrutura atual, em especial de subsídios e incentivos. O desenho da estrutura tarifária requer a consideração de princípios, algumas vezes, contraditórios. É recomendável que o regulador se atente à aderência entre o custo e a tarifa para melhorar a eficiência e a sinalização econômica, mas permitir alguma flexibilização em função dos objetivos sociais e ambientais. Em muitos casos, alterações na estrutura tarifária podem impor impactos consideráveis sobre alguns grupos de usuários. Nesses casos, é recomendável a adoção de regra de transição que minimize esses impactos ao longo do tempo. De acordo com a Lei Federal nº /2007, os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário devem ter, sempre que possível, sustentabilidade

12 econômico-financeira assegurada mediante a cobrança pelos serviços prestados na forma de tarifas ou outros preços públicos. A definição de critérios para estabelecer a estrutura tarifária deve ser de forma mais objetiva possível, com amplo debate entre as partes interessadas. Os procedimentos devem ser regulamentados seguindo os critérios estabelecidos pela Lei /2007 e seguir aos seguintes princípios: aderência aos custos; capacidade de pagamento e subsídios; incentivos tarifários para consumo consciente, proteção ambiental, dentre outros. A relação entre tarifas de água e de esgoto também pode conter algum subsídio cruzado, já que o serviço de esgoto (especialmente quando há tratamento) contém externalidades positivas que geram benefícios públicos e ambientais. Além disso, ao contrário da água, que é um bem desejável, há baixa propensão a pagar pelo serviço de esgoto. Assim, é possível deslocar parte do custo da coleta e tratamento de esgoto para ser coberto pela tarifa de água. Como já dito, uma distorção dessa natureza, que distancia a tarifa do custo, prejudica a sinalização e pode causar efeitos adversos de ineficiência alocativa, como baixa disposição do prestador em direcionar investimentos para os serviços de esgotamento sanitário. Portanto, o desenho da estrutura tarifária requer a consideração de princípios, algumas vezes, contraditórios. É recomendável que o regulador se atente à aderência entre o custo e a tarifa para melhorar a eficiência e a sinalização econômica, mas permitir alguma flexibilização em função dos objetivos sociais e ambientais. Por fim, em muitos casos, alterações na estrutura tarifária podem impor impactos consideráveis sobre alguns grupos de usuários. Nesses casos, é recomendável a adoção de regra de transição que minimize esses impactos ao longo do tempo. Legislação Pertinente A Lei nº 11445/2007 traz os objetivos das agências reguladoras, entre elas a definição de tarifas que assegurem o equilíbrio econômico-financeiro e modicidade tarifária: Art. 22. São objetivos da regulação: (...) IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômicofinanceiro dos contratos quanto a modicidade tarifária, por meio de mecanismos que induzam a eficiência e a eficácia dos serviços e que

13 permitam o compartilhamento dos ganhos de produtividade com os usuários. Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos: (...) VIII - plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; IX - subsídios tarifários e não tarifários; (...) Ainda na referida Lei, são apresentadas em seu artigo 29 as diretrizes para remuneração adequada dos serviços, conforme segue: Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, na forma estabelecida a seguir, e, quando necessário, por outras formas adicionais como subsídios ou subvenções: I - abastecimento de água e esgotamento sanitário - na forma de taxas, tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos, conjuntamente; 1 o Observado o disposto nos incisos I a III do caput deste artigo, a instituição das tarifas, preços públicos e taxas para os serviços de saneamento básico observará as seguintes diretrizes: I - prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública; II - ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços; III - geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço; IV - inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos; V - recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência;

14 VI - remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços; VII - estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços; VIII - incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços. 2 o Poderão ser adotados subsídios tarifários e não tarifários para os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o custo integral dos serviços. Melhores práticas documentadas Considerando que a estrutura tarifária dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário ainda remetem à estrutura desenvolvida na época do Planasa, carregando distorções e subsídios não transparentes, a inciativa de revisão e modernização da estrutura tarifária pela Arsae-MG se configura como a melhor prática documentada até então. Existem outras experiências, com revisões pontuais, como Ares-PCJ e AGR-GO, porém, devido à complexidade de uma prestação de serviço estadual e o nível das alterações propostas, o destaque fica para a Arsae- MG. A revisão da estrutura tarifária da Arsae-MG teve início em março de 2016, em conjunto com o processo de revisão tarifária e está descrito na nota técnica nº CRFEF 26/2016, e especificamente sobre a proposta de nova estrutura de cobrança, na nota técnica nº CRFEF 26/2016, ambas emitidas pela Coordenadoria Técnica de Regulação e Fiscalização Econômico-Financeira da Arsae-MG. A estrutura de cobrança adotada pela Copasa foi o foco do estudo da Arsae-MG, que indicou as alterações para o seu aprimoramento. É importante salientar que nem todos os itens foram tratados na primeira etapa, sendo que as principais propostas foram: Novo modelo de faturamento com duas componentes: uma fixa, em substituição à cobrança por consumo mínimo, e outra variável, conforme o consumo real;

15 Redefinição da relação entre tarifas de água e esgoto, buscando-se aderência aos custos; Alteração das faixas de consumo para valores que reflitam melhor os diferentes usos da água e a distribuição do mercado; Mudanças na progressividade das tarifas de forma a permitir o subsídio do baixo consumo (associado ao uso essencial), a inibição do uso supérfluo, e evitar penalização a usuários não residenciais de maior porte, em que o maior consumo não resulta de desperdício; Foi proposto um novo quadro tarifário capaz de gerar a mesma receita requerida (potencial) caso as tarifas definidas pelo anteriormente fossem aplicadas sobre o mercado projetado pela agência para o cálculo da Receita Tarifária Base, ou seja, a receita com projeção de recuperação parcial do mercado em relação à situação de normalidade (antes do período de escassez hídrica). Assim, a discussão de alteração de estrutura tarifária não envolveu variação da receita total do prestador para um mesmo mercado de referência, mas mudanças na distribuição interna entre serviços, categorias e faixas de consumo. A fim de evitar grandes impactos tarifários devido à mudança da estrutura de cobrança, a Arsae-MG definiu um modelo intermediário para o primeiro ano, esperando minimizar impactos tarifários a usuários, distribuindo o ajuste ao longo de alguns anos. Em junho de 2017 a Arsae-MG revisitou os estudos apresentados no ano anterior e avançou na reestruturação tarifária, apresentando os resultados através da nota técnica CRFEF 62/2017, com a seguinte conclusão: A mudança feita para a estrutura tarifária da Copasa busca produzir os incentivos adequados para os diferentes tipos de uso da água e a expansão na prestação e no consumo dos serviços de esgotamento sanitário. Como resultado, se propôs um quadro tarifário idealizado, em que há a alterações das tarifas de EDC para 25% e o aumento das tarifas de EDT para 100% do valor da água. Além das mudanças nos percentuais das tarifas de esgoto, foram modificadas as relações de progressividade entre as tarifas rumo à estrutura considerada ideal, a ser atingida em um período de oito anos. Outro resultado

16 importante a ser observado a partir das propostas desta nota técnica é que o impacto nas faturas dos usuários será diferenciado a depender do serviço prestado, categoria e volume consumido de água. Logo, é certo que o índice final da Revisão Tarifária da Copasa publicado pela Arsae, que indicará a mudança na receita tarifária percebida pelo prestador, não será o percentual de variação nas faturas de boa parte dos usuários.

17 Recomendação (Guia) Escopo: Reavaliação da estrutura tarifária Versão: 0 Data: 31/08/2018 Objetivos: Apresentar sugestões para reavaliação da estrutura tarifária dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Principais usos: Diretrizes aplicáveis para reavaliação da estrutura tarifária, visando aplicar as melhores práticas para maior eficiência alocativa e aderência aos custos, produzindo os incentivos adequados para os diferentes tipos de uso da água e a expansão na prestação e no consumo dos serviços de esgotamento sanitário. Conceitos: Estrutura tarifária: Corresponde à forma de cobrança a usuários para produzir a receita (ou preço médio) definida pelo regulador. Em vez de aplicar uma tarifa única e linear, é possível diferenciar as tarifas conforme: Categorias (residencial, comercial, industrial e pública); Faixas de consumo por categoria; Serviços (água e esgoto); Parcelas fixa e variável; Qualidade do serviço; Períodos de demanda muito distintos; e Subsídios. Aderência aos custos: qualquer distanciamento da tarifa cobrada em relação ao custo marginal é sinal de ineficiência econômica alocativa. Portanto, é recomendável que se tenham os custos segregados entre os serviços prestados (água e esgoto) e os tipos de custos (fixos e variáveis), além de calcular o custo médio e o custo marginal. Capacidade de pagamento e subsídios: por se tratar de serviços públicos essenciais, é preciso considerar a capacidade de pagamento dos usuários e desenhar mecanismos de subsídio que permitam o acesso de todos os estratos da população ao serviço de saneamento. Quando não há fontes oficiais de subsídio direto aos usuários carentes, é possível propiciar o acesso aos serviços através de subsídios cruzados, em que determinados subgrupos de usuários pagam tarifa abaixo dos custos (subsidiado) enquanto outros subgrupos pagam acima (subsidiários), de forma a igualar a receita total ao previsto pelo regulador e garantir a neutralidade para o prestador. Incentivos tarifários (consumo consciente, proteção ambiental): a água é um bem escasso e a estrutura tarifária pode contribuir para inibir o consumo supérfluo. Na categoria residencial, é possível estabelecer uma faixa limite de consumo para evitar o desperdício, inclusive com a adoção da progressividade da tarifa (maior o consumo maior a tarifa). Nas outras categorias, a progressividade não faz sentido, pois é possível encontrar usuários de tamanhos distintos, mas com o mesmo consumo unitário. Esse critério pode onerar injustamente os usuários de maior escala, incentivando-os a buscarem soluções próprias de abastecimento,

18 colocando em risco a saúde pública e excluindo do sistema um grupo de usuários que poderia contribuir no subsídio implícito a usuários carentes. Principais vantagens e desvantagens: A reavaliação da estrutura tarifária permite ao regulador, através de estudos, identificar possíveis distorções na estrutura atual, em especial de subsídios e incentivos. O desenho da estrutura tarifária requer a consideração de princípios, algumas vezes, contraditórios. É recomendável que o regulador se atente à aderência entre o custo e a tarifa para melhorar a eficiência e a sinalização econômica, mas permitir alguma flexibilização em função dos objetivos sociais e ambientais. Em muitos casos, alterações na estrutura tarifária podem impor impactos consideráveis sobre alguns grupos de usuários. Nesses casos, é recomendável a adoção de regra de transição que minimize esses impactos ao longo do tempo. Premissas: De acordo com a Lei Federal nº /2007, os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário devem ter, sempre que possível, sustentabilidade econômico-financeira assegurada mediante a cobrança pelos serviços prestados na forma de tarifas ou outros preços públicos. A definição de critérios para estabelecer a estrutura tarifária deve ser de forma mais objetiva possível, com amplo debate entre as partes interessadas. Os procedimentos devem ser regulamentados seguindo os critérios estabelecidos pela Lei /2007 e seguir aos seguintes princípios: aderência aos custos; capacidade de pagamento e subsídios; incentivos tarifários para consumo consciente, proteção ambiental, dentre outros. Principais Referências: Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG). Nota Técnica CRFEF 28/2016. Estrutura Tarifária. Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG). Nota Técnica CRFEF 62/2017. Estrutura Tarifária

19 Referências bibliográficas Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG). Nota Técnica CRFEF 26/2016. Revisão Tarifária. Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG). Nota Técnica CRFEF 28/2016. Estrutura Tarifária. Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG). Nota Técnica CRFEF 62/2017. Estrutura Tarifária. Brasil. Lei nº , de 05 de janeiro de Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, cria o Comitê Interministerial de Saneamento Básico, altera a Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990, a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e revoga a Lei nº 6.528, de 11 de maio de (Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 2018) Chile. Decreto com força de Lei nº 70, de 30 de março de Alterações em 04/02/1998 e 15/02/2018. Chile. Lei nº , de 02 de fevereiro de Estabelece Subsídio de consumo de Água Potável e Esgotamento Sanitário. Britto. A. L. Panorama do Saneamento Básico no Brasil Avaliação político-institucional do setor de saneamento básico. Ministério das Cidades. Volume IV