Servidão administrativa e a desapropriação

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1 Servidão administrativa e a desapropriação DESAPROPRIAÇÃO 1 Raquel Melo Urbano de Carvalho 4. MODALIDADES E COMPETÊNCIA Analisando o texto constitucional, denota-se a possibilidade de classificar a desapropriação em três modalidades específicas, consoante a forma indenizatória prevista para cada uma delas. No primeiro caso, tem-se a desapropriação mediante indenização prévia justa e em dinheiro, consagrada como regra no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição. Aqui se enquadram as desapropriações por utilidade pública e por interesse social, reguladas, respectivamente, no Decreto-Lei nº 3.365/41 e na Lei Federal nº 4.132/62. Em uma segunda hipótese, tem-se a desapropriação em que a indenização é paga em títulos especiais, seja em títulos da dívida agrária, seja em títulos da dívida pública. Trata-se da chamada desapropriaçãosanção, que se admite na hipótese de o proprietário não atender a função social da propriedade, após o procedimento determinado no ordenamento. Se um imóvel rural não atender a função social da propriedade e não se enquadra em uma das hipóteses do artigo 185 da CR, sujeita-se à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, prevista no artigo 184 da Constituição. Este dispositivo constitucional prevê o pagamento do montante indenizatório em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até 20 (vinte) anos, a partir do segundo ano da sua emissão. Se um imóvel urbano não atender a sua função social e forem observadas preliminarmente as sanções dos incisos I e II do 4º do artigo 182, conforme procedimento estabelecido no Estatuto da Cidade, o bem estará sujeito à desapropriação para fins de reforma urbana. O artigo 182, 4º, III da CR determina que a indenização dar-se-á em títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas. Não se pode olvidar, por fim, da denominada desapropriação-confisco, prevista no artigo 243 da CR para as glebas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. Tais áreas serão expropriadas, sem indenização ao proprietário, destinando-se ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos Desapropriação mediante indenização prévia, justa e em dinheiro: utilidade pública (Decreto-Lei nº 3.365/41) e interesse social (Lei Federal nº 4.132/62) O caráter radical da desapropriação enquanto intervenção supressiva do Estado na propriedade justifica que a Constituição tenha imposto, como condição para sua realização, a regra do pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro. À exceção de hipóteses específicas previstas na própria Constituição (artigos 182, 4º, III, 184 e 243), a desapropriação deve observar a regra da anterioridade, justiça e pagamento em dinheiro no tocante ao ressarcimento pela perda do bem. Por isto, cabe afirmar que as desapropriações para fins de utilidade pública e por interesse social que não objetivam a reforma agrária (Lei Federal nº 4.132/62), devem se realizar com o cumprimento da regra do artigo 5º, XXIV da CR. Além da identidade quanto ao regime indenizatório, ambas as modalidades sujeitam-se às mesmas regras de competência. Tanto na desapropriação por utilidade pública como na desapropriação por interesse social, a competência para legislar, para fazer a declaração do Estado que inicia o procedimento e para realizar materialmente os atos da desapropriação observam idêntico regime jurídico. A competência para legislar sobre desapropriação decorre do artigo 22, II, da Constituição da República. Este dispositivo determina ser competência privativa da União editar leis sobre desapropriação. Assim sendo, tanto a desapropriação por utilidade pública quanto a desapropriação por interesse social devem observar as regras gerais, abstratas, obrigatórias e inovadoras aprovadas pelo Congresso Nacional, uma 1 Este material consiste em um dos itens do capítulo IX do Curso de Direito Administrativo, volume 1, que se encontra no prelo (editora Juspodivm). - 1

2 vez que é competência federal regular primariamente o instituto em comento. 2 O artigo 22, parágrafo único da Constituição admite a delegação aos Estados por lei complementar. Além da competência para legislar, as desapropriações sujeitas à regra geral do artigo 5 º, XXIV da CR identificam-se quanto à denominada competência declaratória. É certo que o procedimento desapropriatório, nestes casos, inicia com uma declaração do Estado que consubstancia o interesse público na aquisição forçada do bem em questão. A declaração de utilidade pública ou de interesse social pode ser realizada pela União, pelos Estados-Membros, pelos Municípios ou pelo Distrito Federal. Assim sendo, todas as pessoas jurídicas de direito público interno de natureza política podem declarar utilidade pública ou interesse social com base nas hipóteses legais. Considerando-se as pessoas federativas, tem-se que esta declaração pode ser feita por decreto do Chefe do Executivo de qualquer das esferas (Presidente da República, Governador do Estado ou do Distrito Federal ou Prefeito Municipal) 3 ou por lei aprovada pelo Poder Legislativo de qualquer dos níveis da federação (Congresso Nacional, Assembléia Legislativa ou Câmara dos Vereadores). 4 Em princípio, a competência declaratória não pode ser exercida por pessoas administrativas integrantes da Administração Indireta, como é o caso das autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas. Uma primeira exceção a esta regra é a competência declaratória reconhecida ao DNIT no artigo 83 da Lei Federal nº /01, in verbis: Art. 83. São atribuições do DNIT, em sua esfera de atuação: (...) IX declarar a utilidade pública de bens e propriedades a serem desapropriados para implantação do Sistema Federal de Viação. Ademais, tem-se o artigo 10 da Lei Federal nº 9.074/95, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.648/98, o qual atribuiu à ANEEL competência declaratória relativamente à desapropriação das áreas necessárias à implantação de instalações de concessionário, permissionários e autorizados de energia elétrica. Especificamente quanto à competência para executar a desapropriação, certo é que todas as pessoas jurídicas que detém capacidade declaratória (União, Estados, Municípios, Distrito Federal e, excepcionalmente, DNIT e ANEEL) possuem capacidade para realizar as operações administrativas e judiciais que culminem na incorporação do bem ao patrimônio público. Tais pessoas possuem competência executória incondicionada, vale dizer, não se exige nenhuma condição além da competência declaratória que já lhes foi outorgada pelo ordenamento. Em outras palavras, quem tem competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social tem competência para materialmente tomar as providências concretas necessárias à consumação da desapropriação. Mas, além destas pessoas com competência executória incondicionada, existem outras que podem realizar os atos do procedimento desapropriatório. Trata-se das pessoas que recebem delegação ou outorga de atribuição específica neste sentido. A condição indispensável é que haja outorga, por lei, ou delegação, por contrato, da competência material para que tais pessoas ultimem a desapropriação. Assim sendo, é possível que uma autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou fundação pública receba, por lei, competência específica para levar a efeito materialmente o procedimento de desapropriação. Também se admite que um concessionário ou permissionário de serviço público receba, por contrato, delegação para tomar as providências concretas necessárias à aquisição pública do bem expropriado. Conclui-se, portanto, que no caso de desapropriação por utilidade pública ou por interesse social, possuem competência executória incondicionada a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, bem como, nos casos específicos do artigo 83, IX da Lei Federal nº /01 e do artigo 10 da Lei Federal nº 9.074/95, o DNIT e a ANEEL, respectivamente. Possuem competência executória condicionada à prévia autorização legal as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas e à prévia autorização contratual os concessionários e permissionários de serviços públicos. 2 O Supremo Tribunal Federal vem decidindo de modo a preservar a competência prevista no artigo 22, II da CR: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 313 DA LEI ORGÂNCIA DO DISTRITO FEDERAL. DESAPROPRIAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. SEPARAÇÃO DE PODERES. PROCEDÊNCIA. É inconstitucional, por invadir a competência legislativa da União e violar o princípio da separação dos poderes, norma distrital que submeta as desapropriações, no âmbito do Distrito Federal, à aprovação prévia da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI nº 969-DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno do STF, julgada em , Informativos 442 e 445 do STF) 3 Neste sentido, confira-se o artigo 6º do Decreto-Lei nº 3.365/41, aplicável subsidiariamente às desapropriações por interesse social. Assegurando a competência do Presidente da República para baixar decreto de utilidade pública, confira-se o Agravo de Instrumento nº , rel. Juiz Nelson Gomes da Silva, 4ª Turma do TRF 1ª Região, DJU de , p Neste sentido, confira-se o artigo 8º do Decreto-Lei nº 3.365/41, aplicável subsidiariamente às desapropriações por interesse social. - 2

3 Desapropriação por utilidade pública (Decreto-Lei nº 3.365/41) O Decreto-Lei nº 3.365/41 reuniu, sob a expressão desapropriação por utilidade pública as hipóteses que, nos parágrafos 1º e 2º artigo 590 do Código Civil de 1916, haviam sido enquadradas, de modo distinto, sob as expressões necessidade pública e utilidade pública. À época do Código Civil de 1916, eram necessidade pública os casos em que a Administração deparava-se com situação emergencial, a ser resolvida de modo imediato e urgente. Exemplos de tais situações extraordinárias que exigiam inadiável procedimento desapropriatório eram, v.g., as hipóteses de segurança nacional e calamidade pública. Já os casos em que não havia um problema anormal a ser imediatamente resolvido mediante incorporação patrimonial de um bem pelo Estado enquadravam-se na desapropriação para fins de utilidade pública. Aqui, havia mera conveniência ou vantagem na transferência da coisa para o Poder Público, como, p. ex., para abertura de uma via pública. O artigo 5º do Decreto-Lei nº 3.365/41, também denominado Lei Geral das Desapropriações, colocou em uma categoria única as hipóteses antes distintas como necessidade pública e utilidade pública. De fato, o Decreto-Lei n º prevê como hipótese de desapropriação para fins de utilidade pública tanto segurança nacional (artigo 5º, a ), defesa do Estado (artigo 5º, b ) e o socorro público em caso de calamidade (artigo 5º, c ) situações emergenciais - como, também, criação e melhoramento de centros de população (artigo 5º, e ); abertura de vias ou logradouros públicos (artigo 5º, i ) e construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios (artigo 5º, m ) situações de mera conveniência pública. Não se encontra no ordenamento atual, menção isolada e juridicamente independente aos casos de necessidade pública anteriormente previstas, de modo autônomo, no Código Civil. Assim sendo, pode-se afirmar que uma primeira modalidade de desapropriação, sujeita à regra da indenização prévia, justa e em dinheiro, está prevista no Decreto-Lei nº 3.365/41. O artigo 5º da Lei Geral das Desapropriações enumera, em seus incisos, as hipóteses nas quais se autoriza a incorporação coercitiva de um determinado bem ao patrimônio público, sob o fundamento desapropriação para fins de utilidade pública. Considerando-se especificamente o citado artigo 5º, certo é que a enumeração por ele realizada não é taxativa. Afinal, a alínea p deste dispositivo consagra como hipótese de utilidade pública os demais casos previstos por leis especiais. Admite-se, portanto, que outras leis estabeleçam casos de utilidade pública. O fundamental é que a outra hipótese esteja prevista em lei, sendo imperioso observar a expressa exigência de respeito ao princípio da reserva legal na espécie. Nos casos indicados nas regras legais vigentes na atualidade, o bem passa a integrar ao patrimônio público, em regra, para a consecução de obra ou serviço ou para atender uma situação emergencial. O interesse é da própria Administração na perseguição das missões que lhe são imputadas pela ordem jurídica Desapropriação por interesse social (Lei Federal nº 4.132/62) As hipóteses de desapropriação por interesse social têm por objetivo, em princípio, proteger categorias menos favorecidas da sociedade. Daí porque a doutrina afirma que o interesse social é aquele atinente às camadas mais pobres da população e à massa do povo em geral, concernentes à melhoria nas condições de vida, à mais eqüitativa distribuição da riqueza, à atenuação das desigualdades em sociedade. 5 A Lei Federal nº 4.132/62 afirma, no artigo 2º que se considera de interesse social a construção de casas populares (inciso V), o estabelecimento de cooperativas de povoamento e de trabalho agrícola (inciso III) e a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com tolerância do proprietário, tenham construído moradia, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias (inciso IV). Tais hipóteses ensejam proteção à parte da coletividade merecedora de amparo econômico. É certo que há casos enumerados no artigo 2º da Lei Federal nº em que tal enquadramento não se evidencia claramente. Assim ocorre, p.ex., com a desapropriação para a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais (inciso VII) ou com a desapropriação que viabilize a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas (inciso III com a redação dada pela Lei Federal nº 6.513/77). Não há aqui relação 5 Esta é a lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro com fulcro no magistério de Seabra Fagundes. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18.ed. São Paulo: Atlas, 2005, p.163) - 3

4 direta com proteção das camadas mais pobres da população. Mesmo nestes casos, contudo, tem-se clara a intenção de resolver problemas sociais, sejam pertinentes ao meio ambiente, sejam relativos ao turismo. Destarte, pode-se afirmar que os casos de desapropriação por interesse social consagrados na Lei Federal nº 4.132/62 buscam, em regra, promover uma melhor distribuição de renda, beneficiando categorias da sociedade em dificuldade econômica. Em determinadas hipóteses específicas, tem-se a intenção de resolver problemas sociais de proteção de reservas florestais, aproveitamento de terras e respectivo assentamento ou mesmo desenvolvimento de potencial turístico de uma região. Distinguem-se a desapropriação por interesse social consagrada na Lei Federal nº e a desapropriação por utilidade pública prevista no Decreto-Lei nº 3.365/41. No caso de utilidade pública, o bem quase sempre incorporar-se ao patrimônio do expropriante, para a consecução de obra ou serviço 6 ou emergência. No caso de interesse social, tem-se como objetivo sanar problemas sociais, em regra de natureza econômica, mediante proteção de grupos mais pobres aos quais se assegura benefício decorrente da desapropriação. Cumpre reiterar que todos os entes da federação têm competência para realizar a desapropriação por interesse social fundada em uma das hipóteses da Lei Federal nº 4.132, mesmo porque, por expressa determinação do artigo 5º desta lei, aplica-se, subsidiariamente, o Decreto-Lei nº 3.365/41. Desde que não se trate de quaisquer das modalidades de desapropriação-sanção (desapropriação para fins de reforma urbana prevista no artigo 182, 4º, III da CR ou desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária prevista no artigo 184 da CR), nem de desapropriação-confisco (prevista no artigo 243 da CR), União, Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal podem declarar o interesse social com base em um dos casos do artigo 2º da Lei Federal nº e realizar os atos concretos destinados à incorporação do bem ao patrimônio público. Neste sentido, o STJ já assentou que é possível a qualquer ente federado propor, por interesse social, ação de desapropriação de imóvel rural, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF/1988 e art. 2º da Lei n /1962). Note-se não se tratar de desapropriação nos moldes do art. 184 da CF/1988, de competência exclusiva da União. 7 O que se exclui é a possibilidade de Estado- Membro, Município e Distrito Federal desapropriarem para fins de reforma agrária, uma vez que tal competência, nos termos do artigo 184, é privativa da União. Entretanto, Estados, Municípios e DF podem desapropriar com base em uma das hipóteses de interesse social prevista nos incisos do artigo 2º da Lei nº 4.132/62. A desapropriação pode recair inclusive sobre imóveis rurais, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro, desde que, à obviedade, não haja intenção de promover reforma agrária Desapropriação mediante indenização paga em títulos especiais: as hipóteses de desapropriação-sanção (reforma urbana e reforma agrária) A Constituição da República estabeleceu no artigo 182, 4º, III da CR e no artigo 184 a desapropriação como sanção cabível no caso de não cumprimento da função social por um imóvel urbano ou por um imóvel rural, respectivamente. A infração é exatamente a inobservância da função social exigível do bem 6 NOBRE JÚNIOR, Edílson Pereira. Desapropriação para fins de reforma agrária. 2.ed. 3.tir. Curitiba: Juruá, 2005, p REsp nº RS, rel. originário Min. José Delgado, rel. p/ acórdão Min. Teori Albino Zavascki, 1ª Turma do STJ, julgado em , Informativo 241 do STJ, DJU de , p No mesmo sentido: ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE INTERESSE SOCIAL PARA IMPLANTAÇÃO DE COLÔNIAS OU COOPERATIVAS DE POVOAMENTO E TRABALHO AGRÍCOLA. ESTADO-MEMBRO. COMPETÊNCIA. 1. Qualquer ente da Federação possui competência para efetuar desapropriação de imóvel rural para fins de interesse social, com vistas à implantação de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola, mediante o pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro, nos termos do art. 5º, XXIV, da Constituição Federal c/c o art. 2º da Lei n / O Supremo Tribunal Federal, em 2 de setembro de 2003, no julgamento da SS n /RS, suspendeu os efeitos de acórdão do STJ, entendendo não invadir a competência da União desapropriação efetuada por Estado-Membro cuja finalidade se assemelha àquela destinada à reforma agrária, tendo em vista que a expropriação prevista no art. 5º, XXIV da Constituição Federal não se confunde com a do art. 184 do mesmo diploma. 3. Recurso ordinário improvido. (ROMS nº RS, rel. Min. João Otávio de Noronha, 2ª Turma do STJ, DJU de , p. 155) Confira-se, ainda: ROMS nº RS, rel. p/ acórdão Min. Teori Albino Zavascki, 1ª Turma do STJ, DJU de , p Confira-se, a propósito da evolução da jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre a matéria, a análise realizada por Edílson Pereira Nobre Júnior em Desapropriação para fins de reforma agrária. 2.ed. 3.tir. Curitiba: Juruá, 2005, p

5 em questão. A sanção é o pagamento da indenização devida pela perda compulsória da propriedade em títulos especiais, com prazo de resgate futuro. Pune-se o titular do imóvel que não atendeu a sua função social com a exclusão da regra da indenização em dinheiro (artigo 5º, XXIV da CR). O proprietário perderá o bem e será ressarcido com títulos da dívida agrária (artigo 184 da CR) ou da dívida pública (artigo 182, 4º, III da CR), consoante se trate de imóvel rural ou urbano. A natureza sancionatória do procedimento restringe-se à forma de pagamento da indenização (títulos especiais) e não à fixação do montante indenizatório. O descumprimento da função social não leva à diminuição do valor do bem tomado como base da indenização a ser paga pelo Poder Público. A indenização deve ser justa. Somente se autoriza que a importância devida seja adimplida mediante entrega de títulos da dívida agrária ou títulos da dívida pública. Este mecanismo de pagamento tem caráter manifestamente punitivo e integra uma política pública que persegue o uso adequado de áreas urbanas e rurais. A intenção é, ao submeter a indenização ao pagamento mediante títulos, penalizar os donos de imóveis que indevidamente optaram por não parcelar, não edificar ou subutilizar o bem Desapropriação para fins de reforma urbana A desapropriação para fins de reforma urbana estabelecida no artigo 182, 4º, III da Constituição ostenta caráter punitivo do titular do imóvel urbano que se mostrou recalcitrante em cumprir a função social do bem. Trata-se da última e mais grave sanção que se autoriza ao Município aplicar para garantir que o imóvel urbano tenha uso adequado e racional. O próprio 4º do artigo 182 da CR deixa claro ser esta modalidade de desapropriação a derradeira alternativa para viabilizar o cumprimento da função social da propriedade. Como efeito, as penas sucessivas que buscam viabilizar o aproveitamento adequado de área inserida no Plano Diretor são: I) parcelamento e edificação compulsórios; b) progressividade de IPTU no tempo; c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas. Resulta claro do dispositivo constitucional que, antes de se pretender a desapropriação para fins de reforma urbana, devem ser aplicadas as penas de parcelamento e edificação compulsórios, bem como da progressividade do IPTU. No caso em exame, o Poder Público não necessita daquele bem específico para atender uma demanda administrativa ou para proteger uma parcela da população. O que se busca é apenas evitar que um proprietário já notificado para edificar no imóvel e em desfavor do qual se impôs IPTU progressivo, permaneça inerte em utilizar a área urbana. Como foram inócuas as sanções administrativas e tributárias preliminares (artigo 182, 4º, I e II da CR), admite-se a punição mais radical, qual seja, retirar o bem compulsoriamente do patrimônio do seu titular, transferindo-o ao Município a quem caberá assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Com efeito, é ao Município que a Constituição da República impõe o dever-poder de, mediante lei específica para área incluída no Plano Diretor, promover o adequado aproveitamento de sono urbano, inclusive mediante a desapropriação-sanção. A desapropriação para fins de reforma urbana é, portanto, de competência privativa dos Municípios e, por força do artigo32, 1º da CR, também do Distrito Federal. Não se autoriza que Estados-Membros e União promovam este tipo de desapropriação-sanção. A incidência do sistema estabelecido no artigo 182, 4º da Constituição pelo Município ou Distrito Federal depende da existência de Plano Diretor. Este documento é obrigatório não apenas para cidades com mais de habitantes 9, mas sempre que o Poder Público pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4º do art. 182 da Constituição Federal, dentre os quais se destaca a desapropriação-sanção 10. O procedimento a ser observado preliminarmente à desapropriação para fins de reforma urbana restou fixado na Lei Federal nº /01, o denominado Estatuto da Cidade. Reitere-se que a competência para legislar sobre desapropriação é sempre privativa da União, tendo em vista o que dispõe o artigo 22, II da Constituição. Daí afigurar-se irrepreensível a edição, pela União Federal, da Lei nº /01, a qual vincula todos os níveis da federação. O diploma que atualmente traça as regras pertinentes ao instituto da desapropriação para fins de reforma urbana é, portanto, a Lei Federal nº /01 (Estatuto da Cidade). O Plano Diretor e a legislação municipal (ou distrital) específica em que são fixados os critérios para o uso adequado de imóveis urbanos tratam exclusivamente dos aspectos urbanísticos locais. A competência para editar tais diplomas, decorre 9 Confira-se a exigência do artigo 183, 1º da CR e do artigo 41, I da Lei Federal nº / Neste sentido, o artigo 41, III da Lei Federal nº /

6 dos artigos 30, I e 32, 1º da Constituição da República. Não há dúvida que editar um conjunto de normas e diretrizes para desenvolvimento municipal ou distrital, sob aspectos físico, social, econômico e administrativo (matéria do Plano Diretor) é assunto de interesse local. Também o é a legislação específica que estabeleça os critérios para uso adequado de imóvel urbano. Destarte, trata-se de matérias de competência legislativa do Município por força do inciso I do artigo 30 da CR e do Distrito Federal em razão do 1º do artigo 32 da CR. A desapropriação para fins de reforma urbana passa, portanto, pela observância de normas oriundas de duas esferas legislativas: a) a primeira é a esfera municipal ou distrital, uma vez que cabe ao Município e ao Distrito Federal editar o Plano Diretor e a legislação urbanística local que estabeleça critérios para o adequado aproveitamento do solo urbano; b) a segunda é a esfera federal, uma vez que cabe à União legislar sobre o instituto da desapropriação. Sendo assim, quando um Município ou o DF pretender desapropriar para fins de reforma urbana, deverá, primeiramente, observar os critérios do ordenamento local (Plano Diretor e legislação específica) para aferir o cumprimento, ou não, da função social da propriedade urbana. As matérias pertinentes ao instituto da desapropriação e ao procedimento a ser observados devem observar o disposto no Estatuto da Cidade Procedimento e pressupostos Para que o Município ou o DF possa fazer incidir a desapropriação-sanção em face do dono de um imóvel urbano, é preciso, antes de mais nada, que esteja diante de um solo não parcelado, não edificado ou subutilizado. A caracterização de uma destas situações depende de diplomas locais que estabeleçam o coeficiente de aproveitamento mínimo do solo urbano, bem como o processo de urbanificação e de edificação exigido naquela área específica. 11 A desconformidade com os critérios fixados no Plano Diretor e nas leis específicas municipais ou distritais caracterizam a inobservância de um dever (cumprimento da função social da propriedade) e justificam a incidência da primeira sanção prevista no artigo 182, 4º, I da CR e no artigo 5º, 2º e 3º da Lei Federal nº /01: a notificação do proprietário para parcelamento e edificação compulsórios. Cabe ao Poder Executivo municipal ou distrital notificar o dono do imóvel. Deverá fazê-lo por meio de um servidor do órgão competente ou, se frustrada por três vezes a tentativa de notificar diretamente a pessoa física ou aquele que tenha poderes de gerência ou administração da pessoa jurídica proprietária, por meio de edital. 12 É imperioso que a notificação seja averbada no Cartório de Registro de Imóveis competente, sendo tal averbação de responsabilidade do Município ou do DF. A notificação tem como efeito dar início ao prazo de 01 (um) ano para que o dono do imóvel, que até então não cumpre a função social, protocole junto à Administração um projeto de uso adequado do bem 13. Se o proprietário protocolar o projeto neste período, inicia um segundo prazo para o início de execução das obras. Este novo prazo é de dois anos e se conta a partir da aprovação do projeto pelo órgão local competente. Assim, se no período de um ano após a notificação, o dono do imóvel apresentou um projeto de aproveitamento do solo urbano, impõe-se a sua análise pelo órgão municipal ou distrital competente. Após a aprovação do projeto, o proprietário tem dois anos para iniciar as obras do empreendimento que implicarão o cumprimento da função social da propriedade, nos termos do artigo 5º, 4º, II da Lei Federal nº /01. Frise-se serem independentes e sucessivos o prazo de um ano (para apresentação do projeto) e de dois anos (para início da execução das obras, após a sua aprovação). Se o proprietário cumprir as obrigações que lhe são impostas (apresentar o projeto e iniciar as obras), interrompe-se o procedimento sancionatório previsto no artigo 182, 4º da CR e no Estatuto da Cidade. Afinal, cumprido o dever cuja inobservância justifica a intervenção excepcional do Estado na propriedade, cessam as penalidades previstas no ordenamento. Se, contudo, o dono do imóvel não apresentar o projeto no período de um ano após ser notificado ou se não iniciar as obras no prazo de dois anos após a aprovação do projeto, incide a sanção subseqüente prevista no artigo 182, 4º, II da CR: a progressividade do IPTU. 11 O artigo 5º, I da Lei Federal nº /01 estabelece que se considera subutilizado o imóvel cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente, tendo sido vetado o inciso II do referido dispositivo. 12 Confira-se, a propósito, o artigo 5º, 2º e 3º da Lei Federal nº / Neste sentido, o artigo 5º, 4º, I da Lei Federal nº /

7 A progressividade das alíquotas do imposto sobre a propriedade territorial urbana depende de lei específica do Município ou do DF, que deve observar duas limitações estabelecidas no artigo 7º, 1º da Lei Federal nº /01: a) a alíquota aplicada em um ano não pode exceder o dobro da alíquota aplicada no ano anterior; b) a alíquota máxima será de 15% (quinze por cento). Um outro limite a ser observado decorre do fato de o art. 150, VI, a da CR vedar à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios instituir imposto sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros. Assim sendo, não pode o Município ou o DF fazer incidir IPTU sobre imóveis das pessoas políticas de direito público. Portanto, se, p. ex., um bem federal não cumprir a função social, não há que se falar em IPTU progressivo no tempo. Quando fixado IPTU progressivo com atendimento dos limites citados, o dono do imóvel urbano pode resolver dar ao bem a função social. Nesta hipótese, já no exercício seguinte ao uso adequado outorgado ao bem, o Município ou o Distrito Federal deverá voltar à cobrança da alíquota normal do imposto territorial urbano, porquanto atingida a finalidade extrafiscal da progressividade. Se, ao contrário, não for atendida pelo proprietário a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar o bem no período de 05 (anos), o artigo 7º, 2º da Lei nº /01 estabelece que o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8º. A prerrogativa do artigo 8º é a possibilidade de se proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. Em outras palavras, se após o início da cobrança do IPTU progressivo o dono do imóvel urbano permanece por 05 (cinco) anos recalcitrante em parcelar, edificar e utilizar o bem, o Município ou o DF pode manter a cobrança da alíquota máxima ou promover a desapropriação-sanção. Há quem entenda que é discricionária a decisão de, após 5 anos de progressividade, manter a cobrança da alíquota máxima de IPTU ou dar início à desapropriação para fins de reforma urbana. Na verdade, há um elemento vinculado que condiciona a referida opção: a aprovação, pelo Senado Federal, da emissão dos títulos da dívida pública. De fato, o artigo 52, IX da CR estabelece que compete privativamente ao Senado Federal fixar os limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do DF e dos Municípios. Assim sendo, se o Senado não aprovar, é impossível que o Município ou DF emita títulos da dívida pública essenciais para o pagamento da indenização na desapropriação para fins de reforma urbana. Sem os títulos, restará ao Município ou ao Distrito Federal manter a cobrança do IPTU em sua alíquota máxima, como expressamente permite o artigo 7º, 2º da Lei nº /01. Manter a cobrança do IPTU na alíquota progressiva será obrigatoriamente a única alternativa dos Municípios e do Distrito Federal até 31 de dezembro de Não poderão os citados entes federativos pretender iniciar procedimento de desapropriação-sanção porque o artigo 11 da Resolução nº 43 do Senado Federal dispõe: Até 31 de dezembro de 2010, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios somente poderão emitir títulos da dívida pública no montante necessário ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas obrigações, representadas por essa espécie de títulos. 14 Sendo assim, não é possível, até , que se pretenda promover ação de desapropriação para fins de reforma urbana, porquanto impossível a emissão dos títulos indispensáveis ao referido procedimento. Neste contexto, não se entende adequado qualificar como discricionária a decisão do Município ou do DF de, após 05 (cinco) anos de progressividade de IPTU, iniciar o procedimento para obter aprovação, pelo Senado, da emissão dos títulos da dívida pública. Depois de 05 (anos) de IPTU progressivo e após ultrapassado o termo final fixado no artigo 11 da citada Resolução nº 43 ( ), cabe ao Chefe do Executivo municipal ou distrital encaminhar projeto de lei ao Poder Legislativo local requerendo autorização para pedir junto ao Senado Federal a aprovação da emissão dos títulos da dívida pública, no montante necessário à desapropriação-sanção. Se após o trâmite regular, o Senado não aprovar o pedido municipal ou distrital, tendo em vista, p. ex., a superação dos limites de endividamento mobiliário (ou mesmo o limite temporal de fixado na Resolução nº 43), continuará incidindo a progressividade do IPTU, nos termos do artigo 7º, 2º da Lei Federal nº Se o Senado autorizar a emissão de títulos da dívida pública, incumbe ao Município ou ao Distrito Federal emiti-los e proceder à desapropriação para fins de reforma urbana. Mais uma vez se exclui a possibilidade de a Administração optar livremente, conforme simples critérios de oportunidade e conveniência, pela desapropriação ou não. Isto tendo em vista a própria finalidade das penalidades sucessivas consagradas nos incisos do artigo 182, 4º da CR. Não há dúvida de que o que se persegue aqui é o cumprimento da função social da propriedade por um terreno urbano. Se este é o objetivo a ser concretizado e não há quaisquer impedimentos legais, inexiste razão jurídica capaz de 14 Republicada no Diário Oficial da União de

8 sustentar eventual opção administrativa de permanecer cobrando IPTU em uma dada alíquota máxima, deixando o bem inaproveitado nas mãos do seu titular desidioso, em vez de realizar a desapropriaçãosanção, que viabiliza dar ao bem, enfim, o uso adequado e necessário. Portanto, embora os artigos 7º, 2º e 8º da Lei nº /01 façam parecer que é discricionária a opção de, após 05 (cinco) anos de IPTU progressivo, o Município ou o DF manter a cobrança da alíquota máxima ou iniciar a desapropriação, não há que se falar em decisão livre, segundo conveniência e oportunidade administrativas. Caberá a manutenção da cobrança do IPTU progressivo, se não for possível obter a aprovação, junto ao Senado, da emissão dos títulos da dívida pública. Apresentar o pedido de emissão dos títulos e, se aprovada a sua emissão, iniciar o procedimento desapropriatório previsto no artigo 8º da Lei nº /01 são deveres do Município e do DF na execução da política urbanística local, se superado o prazo fixado no artigo 11 da Resolução nº 43 do Senado Federal e observado os limites legais tais como o máximo de endividamento mobiliário admitido para o ente federativo. Não se vislumbra margem de liberdade para escolha discricionária, com a devida vênia dos entendimentos contrários. Cumpre observar que o Estatuto da Cidade não prevê trâmite procedimental específico para esta modalidade de desapropriação-sanção. Incumbe observar o regramento disposto no Decreto-Lei nº 3.365/41, em todos os aspectos compatíveis com as especificidades do instituto. À obviedade, naquilo que o procedimento concebido para desapropriação por utilidade pública contrariar aspecto intrínseco e essencial da desapropriação para fins de reforma urbana, é mister não observar a regra do Decreto-Lei nº 3.365/41. Ultimada a desapropriação-sanção, cumpre ao Município realizar o adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contados a partir da incorporação ao patrimônio público, consoante determina o artigo 8º, 4º do Estatuto da Cidade. O aproveitamento do imóvel pode se dar de forma direta pelo Poder Público (p. ex., com a construção de um hospital), por meio de alienação (contrato de compra e venda antecedido de licitação) ou de concessão a terceiros (observadas as formalidades legais como, no caso de contrato administrativo, a necessidade de prévio procedimento licitatório). Assim está previsto no 5º do artigo 8º da Lei Federal nº Fica clara a intenção legislativa de instrumentalizar o real aproveitamento do bem, não importando se o uso será dado pelo Poder Público ou por pessoa privada. O fundamental é que ocorra o parcelamento, edificação e utilização anteriormente inexistentes, assegurando-se a concretização da função social da propriedade Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária está prevista no artigo 184 da Constituição, in verbis: Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. Decorre do transcrito preceito que o ente federativo competente para realizar esta modalidade desapropriatória é a União. No âmbito federal, é o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) quem detém competência executória relativamente à desapropriação para fins de reforma agrária. Pode-se afirmar, a uma simples leitura do artigo 184 da CR, não ser lícito aos Estados-Membros, aos Municípios ou ao Distrito Federal realizar qualquer medida voltada para a aquisição de imóvel rural destinado à reforma agrária. Esta desapropriação é concebida como sanção pelo descumprimento da função social. O alvo da intervenção do Estado é o imóvel rural que, não utilizado adequadamente, será retirado compulsoriamente do seu titular, mediante o procedimento estabelecido em lei. Após o pagamento da indenização em títulos da dívida agrária (TDA s) e ultimado o trâmite procedimental, o bem será empregado para fins de reforma agrária. Como o pressuposto da desapropriação para fins de reforma agrária é o descumprimento da função social por imóvel rural, cumpre atentar para o que dispõe o artigo 186 da Constituição. Nos termos do referido dispositivo uma propriedade rural cumpre sua função social quando atende, ao mesmo tempo, conforme critérios e graus de exigência legal, os seguintes requisitos: I) aproveitamento racional e adequado; II) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III) observância das disposições que regulam as relações de trabalho; e IV) exploração que favoreça o bem-estar dos - 8

9 proprietários e dos trabalhadores. A contrario sensu, pode-se afirmar que o descumprimento de uma destas exigências evidencia a inobservância da função social da propriedade pelo imóvel rural. Um exame preliminar do referido contexto leva à conclusão de que se sujeita à desapropriação para fins de reforma agrária qualquer imóvel rural que viole um dos requisitos exigidos no artigo 186 da CR para o atendimento da função social. Tal conclusão decorre da interpretação literal dos artigos 184 e 186 do texto constitucional. De fato, o artigo 184 da CR estabelece que cabe à União desapropriar o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, sendo certo que, por força do artigo 186 da CR, só há cumprimento desta função social quando a propriedade atende, simultaneamente, os requisitos do aproveitamento adequado, preservação ambiental, cumprimento das normas trabalhistas e favorecimento do bem-estar dos proprietários e trabalhadores. Portanto, o descumprimento de uma das exigências do artigo 186 significa não atendimento da função social, o que, por sua vez, faz incidir a regra do artigo 184 que prevê a desapropriação para fins de reforma agrária. No entanto, cumpre observar que o artigo 185 da Constituição estabelece não serem suscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I) pequena e média propriedades rurais desde que seu proprietário não possua outra 15 ; II) propriedade produtiva. O dispositivo reza que, mesmo se improdutivo, um imóvel rural que se enquadre na definição normativa de pequena ou média propriedade 16 não pode ser desapropriado para fins de reforma agrária. Também não poderá ser desapropriada com este objetivo qualquer propriedade produtiva, mesmo quando se trata de latifúndio 17. Cumpre definir a amplitude desta imunização atribuída a determinados imóveis rurais pelo artigo 185 em face das regras dos artigos 184 e 186 da Constituição analisadas in retro. A propósito da matéria, identificam-se duas correntes hermenêuticas distintas. A primeira, majoritária, vem afirmando ser absoluta a imunidade estabelecida em favor das propriedades produtivas e das pequenas e médias propriedades, se o dono do imóvel rural não possui outro (artigo 185 da CR). Assim sendo, em nenhuma hipótese a União pode desapropriar um imóvel rural produtivo ou que se enquadre na definição de pequena e média propriedade rural 18, quando única daquele titular. Restariam para desapropriação para fins de reforma agrária, portanto, somente os latifúndios improdutivos ou as pequenas e médias propriedades de titulares que possuem mais de um imóvel rural. Um latifúndio produtivo em cuja exploração os recursos naturais fossem utilizados indevidamente, com destruição do meio ambiente, estaria protegido pela regra do artigo 185, II da CR. Seria inócuo, para fins de cabimento da desapropriação prevista no artigo 184 da CR, o descumprimento da função social pela violação do artigo 186, II da CR que exige, na atividade rural, a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente. O fundamento para tornar irrelevante a ofensa ao inciso II do artigo 186 é atribuir natureza absoluta à imunidade do artigo 185 da CR, que proíbe a desapropriação para fins de reforma agrária de propriedades produtivas e das pequenas e médias propriedades, desde que o seu dono não possua outro imóvel rural. A vedação de desapropriação do artigo 185 exclui, assim, a possibilidade de a desapropriação para fins de reforma agrária do artigo 184 ser realizada com base na inobservância de um dos requisitos do artigo 186 da Constituição. Neste sentido Edilson Pereira Nobre Júnior assevera que a existência de imóvel rural descumpridor da sua função social não é capaz, só por si, de acarretar a desapropriação para fins de reforma agrária. Para ele, é preciso, igualmente, que o bem não esteja tutelado em exceção traçada pelo constituinte ou pelo legislador infraconstitucional, que o afaste da potestas expropriatória. Considerando argumento doutrinário de que a propriedade produtiva é inexpropriável mesmo se a sua função social não for integralmente cumprida como determina o artigo 186 da CR, aduz: Pergunta-se: caso, posteriormente, a propriedade produtiva venha a desobedecer aos comandos legais tendentes a lhe legar sua função social, poderá sofrer a desapropriação-sanção, como alvitra Celso Ribeiro 15 O Supremo Tribunal Federal já assentou que A pequena e média propriedade são insuscetíveis de desapropriação apenas na hipótese em que seu proprietário não possua outro imóvel. (MS nº DF, rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno do STF, DJU de , p. 55) 16 A Lei Federal nº define no artigo 4º, II a pequena propriedade como o imóvel rural que tem área compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) módulos fiscais e, no artigo 4º, III, como média propriedade o imóvel rural que tem área superior a 4 (quatro) e até 15 (quinze) módulos fiscais. 17 O Supremo Tribunal Federal já declarou constitucionais os critérios do artigo 6º da Lei Federal nº 8.629/93 que estabelecem a produtividade do imóvel rural conforme os graus de utilização da terra e a eficiência na exploração. Neste sentido confiram-se: MS nº PR, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno do STF, DJU de ; MS nº , rel. Min. Carlos Velloso, Pleno do STF, Revista dos Tribunais, v. 756, p.148; MS nº SC, rel. Min. Moreira Alves, Pleno do STF, DJU de , p A definição de pequena e média propriedade encontra-se atualmente disposta no artigo 4º, II e III da a Lei Federal nº 8.629/

10 Bastos? Penso que não. As sanções somente poderão ter efeitos diversos (fiscais, creditícias etc.) da expropriação especial. 19 Em sentido contrário, entretanto, vem ganhando força corrente que sustenta a necessidade de uma interpretação sistêmica do texto constitucional. Assim, o artigo 185 deve ser lido e interpretado à luz dos artigos 184 e 186 da Constituição. A proibição de desapropriar a pequena e média propriedade, quando único imóvel rural do seu titular, e a propriedade produtiva apenas prevaleceria no caso de cumprimento da função social, o que decorre do atendimento simultâneo dos requisitos dispostos no artigo 186 da CR. O descumprimento de uma das exigências para que um imóvel rural cumpra a sua função social (violação de normas trabalhistas, p. ex.) autorizaria a desapropriação nos termos do artigo 184, excluindo a imunização do artigo 185 da Constituição. Em outras palavras, mesmo se se tratar de uma propriedade produtiva, ou de uma pequena propriedade rural que é a única do seu titular, se em sua exploração o meio ambiente é destruído ou as normas trabalhistas são violadas, cabe a desapropriação para fins de reforma agrária. Para esta corrente, as causas impeditivas da desapropriação veiculadas no artigo 185 da CR não são absolutas e deixam de incidir no caso de inobservância de qualquer das exigências dos incisos do artigo 186 da CR. Um dos maiores empecilhos à adoção deste posicionamento, mormente pelos Tribunais, deve-se ao fato de que subtrair do artigo 185 a característica de salvo conduto absoluto levaria à sujeição à desapropriação para fins de reforma agrária da quase totalidade dos imóveis rurais do país. Afinal, no Brasil, são raríssimas as propriedades rurais em que se identifica, cumulativamente, aproveitamento adequado do imóvel, cumprimento das normas trabalhistas e ambientais vigentes, além de proveito econômico também em favor dos trabalhadores. Se destas propriedades, em cuja exploração não se observam todas as exigências do artigo 186, retira-se, cumulativamente, a imunização do artigo 185, estarão elas sujeitas à desapropriação para fins de reforma agrária. Não há dúvida do elevado grau de insegurança jurídica que se imporia no meio rural assentar a possibilidade de desapropriação nos termos do artigo 184 da CR da quase totalidade dos imóveis já atingidos por uma grave crise nas últimas décadas. Especificamente quanto ao procedimento a ser observado quando da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, impõe-se o trâmite previsto na Lei Complementar nº 76, de , alterada pela Lei Complementar nº 88, de O referido diploma determina um procedimento contraditório especial, de rito sumário, a ser observado pela União quando do procedimento desapropriatório para fins de reforma agrária. Nenhuma das especificidades procedimentais pode ser ignorada como é o caso da inspeção preliminar pelos órgãos administrativos para levantamento de dados e informações do imóvel rural; a obrigatória notificação aos proprietários antes da inspeção, sob pena de nulidade do decreto expropriatório superveniente 20 ; a fase judicial durante a qual é cabível nova vistoria da área com o objetivo de avaliar a terra nua e as benfeitorias, dentre outros aspectos. Ultimado o procedimento, nos estritos termos em que estabelece a Lei Complementar nº 76, e efetivada a desapropriação, cabe à União destinar a área aos beneficiários da reforma agrária, em cumprimento ao artigo 189 da Constituição e ao artigo 16 da Lei Complementar nº 76/93, o qual estabelece prazo de 03 (três) anos para a concretização das medidas necessárias Desapropriação confisco A Constituição da República prevê, no artigo 243, uma modalidade de desapropriação em que a perda da propriedade ocorre sem que se reconheça ao proprietário o direito de ser indenizado. Trata-se de hipótese em que a gleba é objeto de cultivo ilegal de plantas psicotrópicas, o que justifica a desapropriação sem o pagamento de qualquer indenização ao dono da área: Art As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. 19 NOBRE JÚNIOR, Edílson Pereira. Desapropriação para fins de reforma agrária. 2.ed. 3.tir. Curitiba: Juruá, p ; O STF vem decidindo que a falta de notificação junto ao proprietário da inspeção preliminar no imóvel rural implica nulidade do Decreto do Presidente da República que declara de interesse social para fins de reforma agrária a propriedade expropriada: MS nº SP, rel. Min. Néri da Silveira, Pleno do STF, DJU de , p

11 O instituto foi regulado pela Lei Federal nº 8.257, de , que, em seus dispositivos, evidencia ser competência da União realizar o procedimento desapropriatório. Com efeito, nos artigos 10, 15, caput e parágrafo único, a Lei nº 8.257/91 refere-se somente à União como a pessoa federativa competente para conduzir o procedimento, especificamente em Juízo 21. Não há no citado diploma federal qualquer menção aos Estados-Membros, aos Municípios ou ao DF, donde resulta clara a competência privativa da União para realizar a desapropriação-confisco. Quanto à amplitude da área a ser desapropriada, há duas correntes que divergem quando da delimitação da gleba a ser atingida pelo confisco. Sob um primeiro ponto de vista, a desapropriação estatuída no artigo 243 da Constituição da República é uma exceção à proteção constitucional ao direito de propriedade e, assim, merece ser interpretada restritivamente. Assim sendo, se há cultivo de plantas psicotrópicas em parte de uma propriedade não cabe falar-se em expropriar integralmente o bem, mas somente a área cultivada. Um segundo posicionamento defende que, na maioria das situações, a parte não cultivada da propriedade tem como finalidade basilar evitar a identificação do ilícito, localizado na parte mais central do imóvel e sem acesso terrestre direto. Malgrado não haja cultivo na parcela da propriedade que contorna a área na qual estão as plantas alucinógenas, a finalidade desta área lateral é apenas instrumentalizar o plantio criminoso, dificultando inclusive a fiscalização policial. Conseqüentemente, é legítimo desapropriar a área em que o cultivo se realizou e as áreas que, ao redor, limitam-se a proteger a conduta ilegal. Não se pode ignorar que a doutrina e a jurisprudência vêm adotando posições mais rigorosas quanto ao dever de o titular fiscalizar os imóveis de sua propriedade. Cabe ao dono do imóvel identificar e destruir qualquer cultivo ilegal, acionando os responsáveis e viabilizando, inclusive, a persecução criminal. O Superior Tribunal de Justiça já decidiu que é objetiva a responsabilidade do proprietário de glebas usadas para o plantio de espécies psicotrópicas, sendo, em conseqüência, irrelevante a existência ou inexistência de culpa na utilização criminosa, motivo por que é de todo cabível e oportuna a realização de diligências que objetivem identificar o real proprietário de terras comprovadamente empregadas para o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas. 22 Quanto ao procedimento, é obrigatório observar o trâmite específico da Lei Federal nº 8.257/91, uma vez que determina o seu artigo 6º: A ação expropriatória seguirá o procedimento judicial estabelecido nesta lei. Após ultimada a desapropriação, o bem deverá ser destinado ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos 23. Para tanto, o bem incorpora-se ao patrimônio da União após o trânsito em julgado da sentença proferida na ação de desapropriação-confisco. Se, em 120 (cento e vinte dias) após o trânsito em julgado, não for possível atribuir a finalidade expressa no artigo 243 à gleba, esta ficará incorporada ao patrimônio da União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização. 24 Registre-se, por fim, não ser compreensível a demora na tramitação, no Congresso Nacional, de Emenda à Constituição que tem por objetivo viabilizar o confisco também de áreas em cuja exploração haja trabalho escravo. Se é certo que o cultivo de plantas psicotrópicas integra uma rede criminosa capaz de deteriorar a estabilidade social, igualmente criminosa é a exploração de seres humanos como objetos de direito, em flagrante comprometimento da dignidade da pessoa humana. Não é razoável admitir o confisco apenas de glebas em que se cultivam plantas psicotrópicas, impondo o dever de ressarcir, com indenização justa, áreas cujo titular explorou transformando seres humanos, não raras vezes crianças, em coisas, em flagrante contrariedade com direitos fundamentais e princípios constitucionais essenciais ao Estado Democrático de Direito. 21 Confira-se a este propósito: Art. 10. O Juiz poderá imitir, liminarmente, a União na posse do imóvel expropriando, garantindo-se o contraditório pela realização de audiência de justificação. Art. 15. Transitada em julgado a sentença expropriatória, o imóvel será incorporado ao patrimônio da União. Parágrafo único. Se a gleba expropriada nos termos desta lei, após o trânsito em julgado da sentença, não puder ter em cento e vinte dias a destinação prevista no art. 1, ficará incorporada ao patrimônio da União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização. 22 REsp nº PE, rel. Min. José Delgado, 1ª Turma do STJ, DJU de , p Neste sentido rezam o artigo 243 da CR e o artigo 15, parágrafo único da Lei Federal nº 8.257/ Confira-se o artigo 15, parágrafo único da Lei Federal nº 8.257/91-11

12 RE / SP - SÃO PAULO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO Julgamento: 04/08/1995 Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA Publicação DJ PP EMENT VOL PP-00436Ementa DESAPROPRIAÇÃO. IMÓVEL URBANO. JUSTA INDENIZAÇÃO. DECRETO-LEI N /70. IMISSAO NA POSSE. DEPOSITO PREVIO. A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL POSICIONA-SE NO SENTIDO DE QUE A GARANTIA CONSTITUCIONAL DA JUSTA INDENIZAÇÃO, NAS DESAPROPRIAÇÕES, DIZ RESPEITO AO PAGAMENTO DO VALOR DEFINITIVO DO PREÇO FIXADO -- SEJA POR ACORDO DAS PARTES, SEJA POR DECISÃO JUDICIAL -- EM QUE OCORRE A TRANSFERENCIA DO DOMÍNIO. O DEPOSITO PREVIO PERMITE AO DESAPROPRIANTE A SIMPLES IMISSAO NA POSSE DO IMÓVEL. A NORMA DO ART. 3. DO DECRETO-LEI N /70, QUE PERMITE AO DESAPROPRIANTE O PAGAMENTO DA METADE DO VALOR ARBITRADO, PARA IMITIR-SE PROVISORIAMENTE NA POSSE DE IMÓVEL URBANO, JA NÃO ERA INCOMPATIVEL COM A CARTA PRECEDENTE (RE RTJ 88/345 E RE RTJ 101/717) E NEM O E COM A ATUAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO. Indexação AD1552, DESAPROPRIAÇÃO, IMÓVEL URBANO, INDENIZAÇÃO, IMISSAO DE POSSE, DEPOSITO PREVIO, VALORLegislação LEG-FED EMC ANO-1969 ART PAR CF-1969 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED CF ANO-1988 ART INC ART PAR CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEG-FED DEL ANO-1970 ART LEG-FED DEL ANO-1941 ART-00015Observação VOTAÇÃO: UNÂNIME. RESULTADO: NÃO CONHECIDO. VEJA RE-89033, RTJ-88/345, RE-91611, RTJ-101/717. N.PP.:(10). ANALISE:(LMS). REVISÃO:(NCS). INCLUSAO : Alteração: 12/05/05, (COF). Processo REsp / RJ RECURSO ESPECIAL 1996/ Relator(a) Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA (1123) Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 05/04/2005 Data da Publicação/Fonte DJ p

13 RSTJ vol. 194 p. 225 Ementa ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE UTILIDADE PÚBLICA. MANDADO DE SEGURANÇA. DESVIO DE FINALIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRAZO DECADENCIAL. VERIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA N. 284 DO STF. 1. Submete-se ao conhecimento do Poder Judiciário a verificação da validade de utilidade pública da desapropriação e o seu enquadramento nas hipóteses previstas no Decreto-Lei n O que refoge ao controle jurisdicional é o juízo valorativo da utilidade pública. 2. A verificação da ocorrência de suposto desvio de finalidade em desapropriação para fins de utilidade pública implica o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que, em se de recurso especial, é vedado. (Súmula n. 7/STJ.) 3. Não tendo sido apreciada, no acórdão impugnado, a questão referente à possibilidade de impetração do mandamus contra decisão passível de recurso, mesmo após a oposição de embargos declaratórios, caberia à parte recorrente, quando da interposição do recurso especial, apontar o art. 535, inciso II, do Código de Processo Civil como violado ou com vigência negada. 4. Recurso especial não-conhecido. Acórdão Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, não conhecer do recurso nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Castro Meira, Francisco Peçanha Martins e Eliana Calmon votaram com o Sr.Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Franciulli Netto. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro João Otávio de Noronha. Acórdãos no mesmo sentido RE ANO-1999 UF-SP TURMA-01 N.PP-011 Min. MOREIRA ALVES DJ PP EMENT VOL PP RE ANO-1999 UF-SP TURMA-02 N.PP-007 Min. NÉRI DA SILVEIRA DJ PP EMENT VOL PP LEI COMPLEMENTAR Nº 76, DE 6 DE JULHO DE 1993 Dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei complementar: Art. 1º O procedimento judicial da desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária, obedecerá ao contraditório especial, de rito sumário, previsto nesta lei Complementar. Art. 2º A desapropriação de que trata esta lei Complementar é de competência privativa da União e será precedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária. 1º A ação de desapropriação, proposta pelo órgão federal executor da reforma agrária, será processada e julgada pelo juiz federal competente, inclusive durante as férias forenses. 2º Declarado o interesse social, para fins de reforma agrária, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, inclusive com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis. Art. 3º A ação de desapropriação deverá ser proposta dentro do prazo de dois anos, contado da publicação do decreto declaratório. Art. 4º Intentada a desapropriação parcial, o proprietário poderá requerer, na contestação, a desapropriação de todo o imóvel, quando a área remanescente ficar: I - reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural; ou - 13

14 II - prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada. Art. 5º A petição inicial, além dos requisitos previstos no Código de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com os seguintes documentos: I - texto do decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União; II - certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel; III - documento cadastral do imóvel; IV - laudo de vistoria e avaliação administrativa, que conterá, necessariamente: a) descrição do imóvel, por meio de suas plantas geral e de situação, e memorial descritivo da área objeto da ação; b) relação das benfeitorias úteis, necessárias e voluptuárias, das culturas e pastos naturais e artificiais, da cobertura florestal, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento, e dos semoventes; c) discriminadamente, os valores de avaliação da terra nua e das benfeitorias indenizáveis. V - comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra nua; (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) VI - comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistência de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) Art. 6º O juiz, ao despachar a petição inicial, de plano ou no prazo máximo de quarenta e oito horas: I - mandará imitir o autor na posse do imóvel; (Redação dada pela LCP 88, de 23/12/96) II - determinará a citação do expropriando para contestar o pedido e indicar assistente técnico, se quiser; (Redação dada pela LCP 88, de 23/12/96) III - expedirá mandado ordenando a averbação do ajuizamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiros. 1º Efetuado o depósito do valor correspondente ao preço oferecido, o juiz mandará, no prazo de quarenta e oito horas, imitir o autor na posse do imóvel expropriando. (Revogado pela LCP 88, de 23/12/96) 1º Inexistindo dúvida acerca do domínio, ou de algum direito real sobre o bem, ou sobre os direitos dos titulares do domínio útil, e do domínio direto, em caso de enfiteuse ou aforamento, ou, ainda, inexistindo divisão, hipótese em que o valor da indenização ficará depositado à disposição do juízo enquanto os interessados não resolverem seus conflitos em ações próprias, poderá o expropriando requerer o levantamento de oitenta por cento da indenização depositada, quitado os tributos e publicados os editais, para conhecimento de terceiros, a expensas do expropriante, duas vezes na imprensa local e uma na oficial, decorrido o prazo de trinta dias. (Renumerado pela LCP 88, de 23/12/96) 2º O Juiz poderá, para a efetivação da imissão na posse, requisitar força policial. (Renumerado pela LCP 88, de 23/12/96) 3 No curso da ação poderá o Juiz designar, com o objetivo de fixar a prévia e justa indenização, audiência de conciliação, que será realizada nos dez primeiros dias a contar da citação, e na qual deverão estar presentes o autor, o réu e o Ministério Público. As partes ou seus representantes legais serão intimadas via postal. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) 4º Aberta a audiência, o Juiz ouvirá as partes e o Ministério Público, proprondo a conciliação. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) 5 Se houver acordo, lavrar-se-á o respectivo termo, que será assinado pelas partes e pelo Ministério Público ou seus representantes legais. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) 6 Integralizado o valor acordado, nos dez dias úteis subseqüentes ao pactuado, o Juiz expedirá mandado ao registro imobiliário, determinando a matrícula do bem expropriado em nome do expropriante. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) 7 A audiência de conciliação não suspende o curso da ação. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) Art. 7º A citação do expropriando será feita na pessoa do proprietário do bem, ou de seu representante legal, obedecido o disposto no art. 12 do Código de Processo Civil. 1º Em se tratando de enfiteuse ou aforamento, serão citados os titulares do domínio útil e do domínio direto, exceto quando for contratante a União. 2º No caso de espólio, inexistindo inventariante, a citação será feita na pessoa do cônjuge sobrevivente ou na de qualquer herdeiro ou legatário que esteja na posse do imóvel. 3º Serão intimados da ação os titulares de direitos reais sobre o imóvel desapropriando. - 14

15 4º Serão ainda citados os confrontantes que, na fase administrativa do procedimento expropriatório, tenham, fundamentadamente, contestado as divisas do imóvel expropriando. Art. 8º O autor, além de outras formas previstas na legislação processual civil, poderá requerer que a citação do expropriando seja feita pelo correio, através de carta com aviso de recepção, firmado pelo destinatário ou por seu representante legal. Art. 9º A contestação deve ser oferecida no prazo de quinze dias se versar matéria de interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado. 1º Recebida a contestação, o juiz, se for o caso, determinará a realização de prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa, a que se refere o art. 5º, inciso IV e, simultaneamente: I - designará o perito do juízo; II - formulará os quesitos que julgar necessários; III - intimará o perito e os assistentes para prestar compromisso, no prazo de cinco dias; IV - intimará as partes para apresentar quesitos, no prazo de dez dias. 2º A prova pericial será concluída no prazo fixado pelo juiz, não excedente a sessenta dias, contado da data do compromisso do perito. Art. 10. Havendo acordo sobre o preço, este será homologado por sentença. Parágrafo único. Não havendo acordo, o valor que vier a ser acrescido ao depósito inicial por força de laudo pericial acolhido pelo Juiz será depositado em espécie para as benfeitorias, juntado aos autos o comprovante de lançamento de Títulos da Dívida Agrária para terra nua, como integralização dos valores ofertados. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) Art. 11. A audiência de instrução e julgamento será realizada em prazo não superior a quinze dias, a contar da conclusão da perícia. Art. 12. O juiz proferirá sentença na audiência de instrução e julgamento ou nos trinta dias subseqüentes, indicando os fatos que motivaram o seu convencimento. 1º Ao fixar o valor da indenização, o juiz considerará, além dos laudos periciais, outros meios objetivos de convencimento, inclusive a pesquisa de mercado. 2º O valor da indenização corresponderá ao valor apurado na data da perícia, ou ao consignado pelo juiz, corrigido monetariamente até a data de seu efetivo pagamento. 3º Na sentença, o juiz individualizará o valor do imóvel, de suas benfeitorias e dos demais componentes do valor da indenização. 4º Tratando-se de enfiteuse ou aforamento, o valor da indenização será depositado em nome dos titulares do domínio útil e do domínio direto e disputado por via de ação própria. Art. 13. Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, em ambos os efeitos, quando interposta pelo expropriante. 1º A sentença que condenar o expropriante, em quantia superior a cinqüenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, fica sujeita a duplo grau de jurisdição. 2º No julgamento dos recursos decorrentes da ação desapropriatória não haverá revisor. Art. 14. O valor da indenização, estabelecido por sentença, deverá ser depositado pelo expropriante à ordem do juízo, em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais e, em Títulos da Dívida Agrária, para a terra nua. Art. 15. Em caso de reforma de sentença, com o aumento do valor da indenização, o expropriante será intimado a depositar a diferença, no prazo de quinze dias. Art. 16. A pedido do expropriado, após o trânsito em julgado da sentença, será levantada a indenização ou o depósito judicial, deduzidos o valor de tributos e multas incidentes sobre o imóvel, exigíveis até a data da imissão na posse pelo expropriante. Art. 17. Efetuado ou não o levantamento, ainda que parcial, da indenização ou do depósito judicial, será expedido em favor do expropriante, no prazo de quarenta e oito horas, mandado translativo do domínio para o Cartório do Registro de Imóveis competente, sob a forma e para os efeitos da Lei de Registros Públicos. (Redação dada pela LCP 88, de 23/12/96) Parágrafo único. O registro da propriedade nos cartórios competentes far-se-á no prazo improrrogável de três dias, contado da data da apresentação do mandado. (Incluído pela LCP 88, de 23/12/96) Art. 18. As ações concernentes à desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária, têm caráter preferencial e prejudicial em relação a outras ações referentes ao imóvel expropriando, e independem do pagamento de preparo ou de emolumentos. - 15

16 1º Qualquer ação que tenha por objeto o bem expropriando será distribuída, por dependência, à Vara Federal onde tiver curso a ação de desapropriação, determinando-se a pronta intervenção da União. 2º O Ministério Público Federal intervirá, obrigatoriamente, após a manifestação das partes, antes de cada decisão manifestada no processo, em qualquer instância. Art. 19. As despesas judiciais e os honorários do advogado e do perito constituem encargos do sucumbente, assim entendido o expropriado, se o valor da indenização for igual ou inferior ao preço oferecido, ou o expropriante, na hipótese de valor superior ao preço oferecido. 1º Os honorários do advogado do expropriado serão fixados em até vinte por cento sobre a diferença entre o preço oferecido e o valor da indenização. 2º Os honorários periciais serão pagos em valor fixo, estabelecido pelo juiz, atendida à complexidade do trabalho desenvolvido. Art. 20. Em qualquer fase processual, mesmo após proferida a sentença, compete ao juiz, a requerimento de qualquer das partes, arbitrar valor para desmonte e transporte de móveis e semoventes, a ser suportado, ao final, pelo expropriante, e cominar prazo para que o promova o expropriado. Art. 21. Os imóveis rurais desapropriados, uma vez registrados em nome do expropriante, não poderão ser objeto de ação reivindicatória. Art. 22. Aplica-se subsidiariamente ao procedimento de que trata esta Lei Complementar, no que for compatível, o Código de Processo Civil. Art. 23. As disposições desta lei complementar aplicam-se aos processos em curso, convalidados os atos já realizados. Art. 24. Esta lei complementar entra em vigor na data de sua publicação. Art. 25. Revogam-se as disposições em contrário e, em especial, o Decreto-Lei nº 554, de 25 de abril de Brasília, 6 de julho de 1993, 172º da Independência e 105º da República. - 16