O PAPEL DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO NAS AÇÕES REGRESSIVAS ACIDENTÁRIAS DO INSS

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1 O PAPEL DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO NAS AÇÕES REGRESSIVAS ACIDENTÁRIAS DO INSS NORA CELESTE VARELLA CORRÊA 1 RESUMO: O presente trabalho busca mostrar o papel do Ministério do Trabalho e Emprego nas ações regressivas acidentárias do INSS. A maior parte do trabalho é teórica e envolve conceito de acidente de trabalho e suas estatísticas atuais e breve histórico de normas de segurança do trabalho; no capitulo seguinte há o conceito das ações regressivas do INSS, sua finalidade, natureza jurídica, responsabilidade civil do empregador nestas ações e seu fundamento legal. O terceiro capítulo fala sobre a atuação do Ministério do Trabalho e Emprego como órgão regido pelo Direito Administrativo, atribuições deste órgão na seção de segurança e medicina e explica o que são as análises de acidente de trabalho confeccionadas. O quarto capítulo traz aspectos processuais das ações regressivas, como a justiça competente, fases pré-processual e processual e fala sobre a prova que é onde atua o Ministério do Trabalho e Emprego. Posteriormente, para complementar a parte teórica, são apresentados questionários respondidos por dois profissionais que atuam junto a este processo e foram juntadas jurisprudências ilustrando o que foi apresentado como teoria. Palavras-chave: ação regressiva acidentária; Previdência Social; acidente do trabalho; Ministério do Trabalho e Emprego; prova 1 INTRODUÇÃO As empresas brasileiras não têm a tradição de fazer investimentos na área de segurança e medicina do trabalho, seja por desconhecimento da legislação, seja por descrédito com relação aos benefícios em investir em segurança do trabalho ou pela impunidade dominante com relação ao descumprimento de leis pertinentes à matéria. Muitas frentes já foram tomadas pelo governo para combater isso e parece que ainda não são suficientes para evitar o número excessivo de acidentes do trabalho. O Brasil ostenta o triste título de campeão mundial em números de acidentes de trabalho, título obtido no início da década de 70. Graças a este vexame internacional, o estado brasileiro criou uma legislação específica para segurança e saúde no trabalho, as Normas Regulamentadoras, e um órgão específico para fiscalizar a execução destas normas, que é a Fiscalização do Trabalho do MTE. O ideal seria que houvesse sucesso na realização de um trabalho preventivo realizado pelo Estado, através da elaboração de legislação específica a ser cumprida pelas empresas e através de realização de fiscalizações. E, também, que tanto as campanhas como os profissionais que atuam na área tivessem voz para garantir junto às empresas uma atenção maior para a segurança do trabalho. No entanto, parece que o Estado não obtém respostas tão positivas, só atuando na esfera prevencionista, mesmo com a extensa relação de dispositivos legais que regulam o tema, 1 Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Aprovada em grau máximo pela banca examinadora composta pela Professora Orientadora Me Mariângela Guerreiro Milhoranza, pela Professora Denise Pires Fincato e pela Professora Márcia Büring, em 09 de novembro de

2 2 visando efetivar a proteção da saúde e da integridade do trabalhador, pois existe um problema cultural de subvalorização da prevenção de acidentes de trabalho. E, assim, o número de acidentes de trabalho permanece alto, tendo a sociedade que arcar com seus reflexos ruins através dos valores desembolsados pela previdência social para os benefícios acidentários. Mais recentemente, vemos o ressurgir de um clamor por conta do excesso de acidentes e doenças do trabalho. Inclusive, com o TST capitaneando iniciativa chamada Programa Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho, em parceria com vários órgãos públicos. Em face deste resultado, o INSS resolveu, com base em seu direito de regresso, incrementar o ajuizamento de ações para reaver aos cofres públicos os valores pagos em benefícios acidentários e tentar forçar, com esta punição às empresas, um comportamento diferente frente aos riscos ocupacionais. Percebe-se um clamor por sinergia, ou seja, pela cooperação entre os vários órgãos públicos em busca de um efeito multiplicador, onde as ações de um órgão complementem e suportem as ações dos outros órgãos, de modo a que o combate aos acidentes e doenças do trabalho seja realmente eficaz. Neste trabalho, mostraremos um exemplo prático desta sinergia. O objeto deste estudo é mostrar o papel do Ministério do Trabalho e Emprego nas ações regressivas acidentárias ajuizadas pelo INSS, visto que o papel deste órgão sempre foi prioritariamente na prevenção de acidentes, e valorizar a sua importância ao desenvolver um trabalho conjunto a outro órgão. Com isso, busca-se valorizar seu papel na sociedade, exercendo mais esta função junto ao combate de acidentes de trabalho. Para isso, este trabalho foi dividido em quatro capítulos. O primeiro capítulo traz a definição de acidente de trabalho, a sua relação com a Teoria do Risco Social adotada pela Previdência Social, um breve histórico das normas de segurança no Brasil e suas características e as estatísticas sobre acidente de trabalho encontradas na época da realização do trabalho. O segundo capítulo é a apresentação deste tipo de ação regressiva ajuizada pelo INSS, com seu conceito, finalidade, natureza jurídica, descrição da responsabilidade civil do empregador nestas ações e fundamento legal. Para mostrar o papel do Ministério do Trabalho e Emprego nestas ações, o terceiro capítulo é dedicado a traçar algumas funções deste órgão na seção de segurança e medicina do trabalho; descreve seu funcionamento como agente administrativo e explica o que são e como são feitas de forma genérica as análises de acidente de trabalho. Já o quarto capítulo traz questões processuais destas ações, como a justiça competente, as fases pré-processual e processual destas ações e fala sobre prova que é a parte da ação onde atuam os servidores do Ministério do Trabalho e Emprego. Para a elaboração deste trabalho de pesquisa, na busca das respostas aos questionamentos, foram utilizadas doutrinas, jurisprudências e legislações referentes ao tema. E, também, para uma melhor visualização do tema, foi efetuada uma pesquisa de campo, em formato de entrevista e depoimento, respectivamente junto ao Procurador Federal do INSS e Coordenador-Geral de Matéria de Benefícios da PFE-INSS Fernando Maciel e com a auditorafiscal Maria Valesca Martel, responsável pelo envio de análises de acidentes de trabalho durante o período da realização deste trabalho, com o objetivo de obter uma melhor compreensão do assunto. O trabalho teve como limitação o nosso país para a realização do estudo e pesquisa. Em 2008, o acompanhamento das ações regressivas passou a ser exercido pela Procuradoria Geral Federal (PGF) do INSS, em caráter prioritário e enquanto política institucional de prevenção de acidentes. A PGF tem contado com a participação efetiva de auditores fiscais do trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego, responsáveis pela confecção de laudos técnicos de acidentes de trabalho que são utilizados como elemento probatório nas ações regressivas, obtendo um índice de vitória superior a 90%. 2 ACIDENTE DE TRABALHO 2.1 DEFINIÇÃO

3 3 Lesão corporal, na terminologia adotada na Lei nº 8.213/91, é sinônimo de lesão orgânica, no sentido médico comum. É uma modificação estrutural do organismo produzida por um agente mórbido (mecânico, químico, infeccioso, etc.). 2 Perturbação funcional deve ser entendida como prejuízo ao adequado funcionamento de qualquer órgão ou sentido. 3 No Brasil, acidente do trabalho pode ser definido, segundo o Protocolo de Notificação de Acidentes do Trabalho Fatais, Graves e em Crianças e Adolescentes (Ministério da Saúde, Brasil, 2006), como [...] o evento ocorrido no exercício de atividade laboral, independentemente da situação empregatícia e previdenciária do acidentado, e que acarreta dano à saúde, potencial ou imediato, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que causa, direta ou indiretamente, a morte, ou a perda, ou a redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho. Inclui o ocorrido em situação em que o trabalhador esteja representando os interesses da empresa ou agindo em defesa de seu patrimônio; assim como o ocorrido no trajeto da residência para o trabalho e vice-versa. 4 De acordo com a definição do art. 19 da Lei nº 8.213, de , acidente do trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa ou pelo exercício do trabalho dos segurados especiais, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho. 5 Sergio Pinto Martins 6 também prefere conceituar o acidente de trabalho como contingência que ocorre pelo exercício de trabalho a serviço do empregador ou pelo exercício de trabalho dos segurados especiais, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho. Para a legislação da Previdência Social, o conceito de acidente do trabalho assemelhase ao do Ministério da Saúde, mas restringe-se ao segurado empregado, trabalhador avulso, médico residente e ao segurado especial, ficando excluídas as categorias de trabalhadores informais e outras. A legislação previdenciária também equipara ao acidente do trabalho outras classes de agravos à saúde: as doenças profissionais que são as desencadeadas pelo exercício de trabalho específico de determinada atividade e as doenças do trabalho que são as adquiridas ou desencadeadas em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e que com ele se relacionem diretamente. 7 Observa Cláudio Brandão 8 que somente com a análise da natureza da lesão sofrida pelo empregado e o tempo de sua evolução se poderá concluir pela caracterização de doença ou acidente. Acidente do trabalho, conforme a Organização Internacional do Trabalho (OIT), é todo o acontecimento inesperado e imprevisto, incluindo os atos de violência, derivado do trabalho ou 2 HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 8. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 8. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Análises de acidentes do trabalho fatais no Rio Grande do Sul: a experiência da Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador SEGUR. Porto Alegre: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador/SEGUR, 2008, p GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Acidentes do trabalho doenças ocupacionais e nexo técnico epidemiológico. 3. ed. São Paulo: Método, 2010, p MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. 29. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Análises de acidentes do trabalho fatais no Rio Grande do Sul: a experiência da Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador SEGUR. Porto Alegre: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador/SEGUR, 2008, p BRANDÃO, Cláudio. Acidente do trabalho e responsabilidade civil do empregador. 3. ed. São Paulo: LTR, 2009, p. 117.

4 4 com ele relacionado, do qual resulta uma lesão corporal, uma doença ou a morte de um ou vários trabalhadores. Ainda, conforme a OIT, para fins de medição, uma lesão profissional mortal é uma lesão corporal, doença ou morte provocada por acidente do trabalho que produziu a morte da vítima até um ano após o dia em que o mesmo ocorreu. 9 Conforme Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari 10, são características do acidente de trabalho: a exterioridade da causa do acidente; a violência; a subtaneidade e a relação com a atividade laboral. Dizer que o acidente de trabalho decorre de um evento causado por agente externo significa que o mal que atinge o indivíduo não lhe é congênito, nem se trata de enfermidade preexistente. Observe-se que, neste ponto, não entendemos por exterioridade a impossibilidade de que o fato tenha sido provocado pela vítima. A partir da inclusão das prestações por acidente de trabalho no âmbito da Previdência Social, está-se diante da teoria do risco social, segundo a qual é devido o benefício, independentemente da existência de dolo ou culpa da vítima. Vale dizer, mesmo quando esta tenha agido com a intenção de produzir o resultado danoso para a sua integridade física, ainda assim fará jus à percepção do seguro social. 11 O acidente é um fato violento, no sentido de que produz violação à integridade do indivíduo. É da violência do evento que resulta a lesão corporal ou a perturbação funcional que torna o indivíduo incapaz, provisória ou definitivamente, ou lhe causa a morte. O acidente que não gera danos à integridade do indivíduo não integra, portanto, o conceito. 12 Ele decorre de um evento súbito. O fato causador do eliminar é abrupto, ocorre durante curto lapso de tempo, embora seus efeitos possam acontecer tempos após (as chamadas sequelas). 13 Por fim, a caracterização do acidente de trabalho impõe tenha ele sido causado pelo exercício de atividade laborativa. Exclui-se, portanto, o acidente ocorrido fora do âmbito dos deveres e das obrigações decorrentes do trabalho. Não é necessário, neste aspecto, que o fato tenha ocorrido no ambiente de trabalho, mas tão-somente em decorrência do trabalho. Daí se conclui que os acidentes de trajeto e os sofridos em trabalhos externos também devem ser considerados como integrantes do conceito. 14 Retomando o conceito atribuído pelo legislador, também se considera acidente de trabalho o ocorrido no local e no horário de trabalho por agressão, sabotagem ou terrorismo praticado por terceiro ou companheiro de trabalho; ofensa física intencional, inclusive de terceiro, por motivo de disputa relacionada com o trabalho; ato de imprudência, negligência ou imperícia de terceiro ou companheiro de trabalho; ato de pessoa privada do uso da razão; casos fortuitos ou de força maior; em qualquer local e horário, em caso de contaminação acidental do segurado no exercício de sua atividade; na execução de ordem ou realização de serviço sob a autoridade da empresa; na prestação espontânea de qualquer serviço à empresa para lhe evitar prejuízo ou proporcionar proveito; em viagem a serviço da empresa, inclusive para fins de estudo quando financiada por esta; no percurso residência-local de trabalho e vice-versa; nos períodos destinados à refeição ou descanso intrajornada, ou satisfação de outras necessidades fisiológicas, no local do trabalho ou durante este, sendo nessas oportunidades considerado no exercício do trabalho art. 21 da Lei nº 8.213/ BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Análises de acidentes do trabalho fatais no Rio Grande do Sul: a experiência da Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador SEGUR. Porto Alegre: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador/SEGUR, 2008, p CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p. 577.

5 5 Em síntese, ao acidente do trabalho latu sensu, por equiparação legal, pertencem as espécies: acidente-tipo, doença ocupacional e acidente in itinere. 16 Engana-se, entretanto, quem pensa ser o acidente do trabalho, como a própria expressão sugere, um evento decorrente do acaso. Se assim fosse, não haveria qualquer possibilidade de adoção de medidas preventivas. 17 Na realidade, o acidente laboral não passa de um acontecimento determinado, previsível, in abstracto, e que, na maioria das vezes, se pode prevenir, pois suas causas são perfeitamente identificáveis dentro do meio ambiente de trabalho, podendo ser neutralizadas ou eliminadas. 18 Consoante a teoria da responsabilidade civil, o acidente do trabalho constitui o fato provocador do dano indenizável. 19 Não há dúvida em se afirmar que esses eventos se tornam objeto de estudo em primeiro lugar da medicina, especificamente da Medicina do Trabalho, compreendida como a especialidade médica que tem por finalidade principal a prevenção das doenças que o próprio trabalho possa causar, e estabelece uma ligação com o direito, diante das repercussões jurídicas que também produz. 20 A medicina do trabalho se relaciona com as normas que visam proteger a saúde no meio ambiente do trabalho, promovendo medidas de diminuição de insalubridades, como o combate aos agentes infecciosos ou nocivos. Ao passo que a segurança do trabalho se destina a prevenir e evitar possíveis danos à integridade física dos trabalhadores, em virtude das condições de risco às quais são submetidos, quando da prestação de serviço. 21 A segurança e medicina do trabalho, conjuntamente, é o ramo que cuida da proteção física e mental do homem trabalhador, com especial atenção aos efeitos que a relação de trabalho possa provocar à saúde e à integridade física. 22 As normas sobre higiene do trabalho procuram evitar as enfermidades profissionais, afastando os resquícios de insalubridade que perduram nas atividades econômicas, assim como as normas sobre segurança do trabalho, impedindo acidentes, são freios à sua periculosidade habitual. 23 A ocorrência de um acidente de trabalho é um dos pressupostos para ocorrer o ajuizamento das ações regressivas acidentárias, e, por isso, além da sua definição neste capítulo, foram analisados outros temas relacionados. 2.2 NORMAS DE SEGURANÇA O Direito do Trabalho, como ramo autônomo da ciência jurídica, ostenta princípios peculiares, que lhe atribuem uma fisionomia especial. O mais importante deles é o princípio da proteção, segundo o qual a norma jurídica tem como finalidade básica o amparo, a tutela, enfim, a proteção ao trabalhador. Diante da superioridade econômica do empregador e do risco da 16 CAIRO JÚNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2009, p CAIRO JÚNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2009, p CAIRO JÚNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2009, p CAIRO JÚNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2009, p BRANDÃO, Cláudio. Acidente do trabalho e responsabilidade civil do empregador. 3. ed. São Paulo: LTR, 2009, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Direito do Trabalho. 9. ed. Curitiba: Juruá, 2010, p. 473.

6 6 dominação abusiva, consagrou-se uma superioridade jurídica do empregado para buscar melhor equilíbrio no relacionamento jurídico. 24 Não se ignora que nos dias atuais o princípio da proteção vem sofrendo abalos sucessivos, em razão do propósito explícito dos empregadores de flexibilizar as normas trabalhistas, postulando alguns até ampla desregulamentação. Todavia, é imperioso registrar que no campo da segurança, higiene e saúde do trabalhador não há espaço para reduzir a proteção legal, porquanto são garantias complementares do direito à vida e este definitivamente não pode ser objeto de negociação. 25 A redução dos riscos inerentes ao trabalho é direito de todo e qualquer trabalhador, podendo valer-se de instrumentos jurídicos quando ameaçado ou agredido nas relações laborais ou no meio ambiente do trabalho. 26 A Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) é o diploma legislativo no qual se inserem as normas que disciplinam a segurança e medicina do trabalho, que pertencem à categoria dos direitos fundamentais do trabalhador, consoante o art. 7º, inciso XXII, da CF/88, segundo o qual: é assegurado ao obreiro a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança. 27 No que se refere às normas de saúde e segurança, cujo descumprimento e/ou ausência de fiscalização acarretam na responsabilidade pelo acidente do trabalho, esses preceitos normativos estão previstos genericamente no Capitulo V do Título II da Consolidação das Leis do Trabalho CLT, intitulado Da segurança e da medicina do trabalho, sendo que a disciplina específica da matéria foi delegada ao Ministério do Trabalho e Emprego MTE (art. 155, I, CLT), a quem incumbe o estabelecimento dos preceitos complementares por meio da expedição das Normas Regulamentadoras NRs, originariamente veiculadas na Portaria nº 3.214/78 (art. 200, CLT). 28 Na CLT, as chamadas condições de segurança dizem respeito às normas sobre: edificações, instalações elétricas; movimentação, armazenagem e manuseio de materiais; máquinas e equipamentos; caldeiras, fornos e recipientes sob pressão; medidas de proteção relativas a levantamento, transporte e descarga de materiais; medidas de proteção em obras de construção, demolição e reparos; medidas de proteção concernentes a trabalho a céu aberto; medidas de proteção contra incêndio; sinalização; e aos resíduos industriais. 29 Conforme Mozart Victor Russomano 30, no capítulo da Consolidação sobre medicina e segurança do trabalho, foram mantidos nas suas linhas mestras certos princípios que eram conhecidos do legislador nacional: a) o cumprimento das normas gerais sobre medicina e segurança (art. 154) não desobriga o empregador do cumprimento de outras normas especiais sobre a matéria; b) nenhuma empresa pode iniciar sua atividade sem ser previamente inspecionada e suas instalações consideradas seguras e higiênicas (art. 160), podendo a autoridade administrativa embargar a construção do estabelecimento ou a reforma do existente, por ofensa às normas em estudo (art. 161); c) os empregadores devem orientar o trabalhador sobre a importância do assunto e a necessidade de que sejam tomadas precauções especiais contra acidentes e enfermidades profissionais, colaborando com as autoridades públicas, quer pela adoção de medidas recomendáveis, quer facilitando a tarefa da Inspeção do Trabalho (art. 157, incs.); 24 OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Direito do Trabalho. 9. ed. Curitiba: Juruá, 2010, p. 474.

7 7 d) o trabalhador deve observar, rigorosamente, as normas que garantem sua segurança pessoal, inclusive, usando equipamentos de proteção individual ou quaisquer outros meios de defesa que o empregador lhe propicie por força de lei ou como medida espontânea (art. 158, incs.), constituindo falta disciplinar a recusa ao uso dos equipamentos de proteção ou o desrespeito às normas regulamentares sobre segurança do trabalho (art. 158, parágrafo único); e) a Inspeção do Trabalho que encontra, nesse campo, vasta oportunidade de exercer-se com eficiência cabe ao Ministério do Trabalho e às Delegacias Regionais do Trabalho (art. 156). Sua competência, porém, não é apenas, fiscalizadora (art. 155, inc. II): abrange, também, funções regulamentadoras, através da expedição de normas suplementares às impostas pelo legislador, e funções de julgamento, em grau de recurso, na apreciação das decisões proferidas pelas autoridades regionais em matéria de medicina e segurança do trabalho. De acordo com Arnaldo Süssekind 31, o capítulo da CLT, na sua versão original (1943), sobre a Higiene e Segurança do Trabalho, foi considerado, na época, um dos mais completos da legislação comparada. Em 1944, o Decreto-lei nº deu ênfase especial aos meios de prevenção dos infortúnios do trabalho, impondo às empresas a obrigação de organizarem Comissões Internas de Prevenção de Acidentes (CIPAs), com representação paritária do empresário e dos trabalhadores. Em 1966, a Lei nº 5.161, de nossa iniciativa, criou a Fundação Centro de Segurança, Higiene e Medicina do Trabalho (FUNDACENTRO) para investigação, pesquisa e assistência às empresas, com a finalidade de aperfeiçoar a prevenção dos acidentes do trabalho, aos quais se equiparam as enfermidades profissionais. Em 1975, a Portaria MTb n tornou compulsória, conforme o número de empregados e a natureza da atividade da empresa, a instituição de serviços especializados de segurança e medicina do trabalho. Empregador é a pessoa física ou jurídica que contrata (decide as condições de admissão do empregado e o regulamento do empreendimento), dirige (que comanda, utilizando a força de trabalho do empregado como melhor lhe prouver, respeitados os direitos destes) e assalaria o trabalho subordinado (contraprestação da força de trabalho). O empregador trabalha por conta própria assumindo os riscos da atividade, beneficiando-se com os lucros oriundos dessas atividades, bem como se sujeitando às possíveis perdas do empreendimento. Aplica-se a legislação trabalhista, também, àqueles que, mesmo em atividades sem fins lucrativos, mantenham produção organizada de bens ou serviços. 32 No que tange à obrigatoriedade e responsabilidade pelo cumprimento das normas de segurança e medicina do trabalho, o art. 157, I, da CLT, e os itens 1.1 e 1.7 a da NR 01 do MTE atribuem esse dever aos empregadores, os quais, nos termos do art. 19, parágrafo 1º, da Lei nº 8.213/91, são responsáveis pela adoção e pelo uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador. 33 A Norma Regulamentadora nº 01 do MTE assevera, no item 1.7, que cabe ao empregador: a) cumprir e fazer cumprir as disposições legais e regulamentares sobre segurança e medicina do trabalho; b) elaborar ordens de serviço sobre segurança e saúde no trabalho, dando ciência aos empregados por comunicados, cartazes ou meios eletrônicos; c) informar aos trabalhadores sobre: os riscos profissionais que possam originar-se nos locais de trabalho; os meios para prevenir e limitar tais riscos e as medidas adotadas pela empresa; os resultados dos exames médicos e de exames complementares de diagnóstico aos quais os próprios trabalhadores forem submetidos; e resultados das avaliações ambientais realizadas nos locais de trabalho; d) permitir que representantes dos trabalhadores acompanhem a fiscalização dos preceitos legais e regulamentares sobre segurança e medicina do trabalho; e) determinar procedimentos que devem ser adotados em caso de acidente ou doença relacionada ao trabalho SÜSSEKIND, Arnaldo. Curso de Direito do Trabalho. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2010, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p OLIVEIRA, Júlio César de. Ação Regressiva: Proposta pelo Instituto Nacional de Seguro Social face às empresas. São Paulo: Conceito Editorial, 2011, p

8 8 Conforme Gustavo Filipe Barbosa Garcia 35, também cabe às empresas instruir os empregados, por meio de ordens de serviço, quanto às precauções a tomar, no sentido de evitar acidentes do trabalho ou doenças ocupacionais. Nos arts. 170 a 187, 198 e 199, a CLT enumera algumas medidas que devem ser observadas nos locais de trabalho, visando à prevenção dos acidentes e doenças profissionais. 36 Registra-se que tais normas protetivas da saúde e segurança dos trabalhadores não se restringem aos preceitos legais veiculados na CLT e nas NRs expedidas pelo MTE, visto que outras disposições contidas nos códigos de obras ou regulamentos sanitários dos estados e municípios, acordos e/ou convenções coletivas de trabalho, etc., também devem ser observadas, sob pena de o seu descumprimento configurar a culpa da empresa pelo acidente de trabalho. Tal entendimento pode ser alcançado a partir da norma de extensão veiculada no art. 154 da CLT e reproduzida no item 1.2 da NR 01 do MTE. 37 A legislação concernente à segurança e medicina do trabalho estabelece as competências de cada sujeito da relação de trabalho, quer os diretamente envolvidos (empregador e empregado), quer os indiretamente envolvidos no dever legal de proteção ao trabalhador (Estado). 38 Dessa maneira, temos que a proteção da saúde do trabalhador é responsabilidade de todos, cada um possuindo obrigações no âmbito de sua competência, na observância e aplicação das normas de segurança e medicina do trabalho AÇÕES REGRESSIVAS ACIDENTÁRIAS DO INSS 3.1 CONCEITO A primeira controvérsia atinente às ações regressivas acidentárias do INSS situa-se logo na conceituação desse instituto jurídico. Isso porque, numa análise superficial, essas ações poderiam ser conceituadas como o meio processual utilizado pelo INSS para obter o ressarcimento das despesas com as prestações sociais implementadas em face dos acidentes do trabalho, ocorridos por culpa dos empregadores que descumprem as normas de saúde e segurança do trabalho. 40 Com efeito, ocorrido um acidente de trabalho por culpa dos empregadores, culpabilidade representada pelo descumprimento de alguma norma protetiva da saúde e segurança dos trabalhadores, bem como sobrevindo a implementação de alguma prestação social por parte do INSS, essa autarquia poderá voltar-se regressivamente contra o verdadeiro causador do dano, cobrando-lhe a integralidade dos gastos suportados. 41 Conforme Sandro Cabral Silveira 42, a ação regressiva é a regressividade de receber do verdadeiro culpado aquilo que sujeitos despenderam num primeiro momento. O terceiro que suporta a indenização pode voltar-se contra o causador do dano para receber o que pagou. Busca-se restabelecer o equilíbrio patrimonial. Sabemos que, na prática, nem sempre esse ressarcimento é possível, mormente por ausência de patrimônio ou condições financeiras do ofensor. Trata-se, porém, de direito inafastável do que indenizou GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Acidentes do trabalho doenças ocupacionais e nexo técnico epidemiológico. 3. ed. São Paulo: Método, 2010, p SÜSSEKIND, Arnaldo. Curso de Direito do Trabalho. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p MORAES, Mônica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho: proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTR, 2002, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p SILVEIRA, Sandro Cabral. A ação regressiva proposta pelo INSS. p. 2. Disponível em: < Acesso em: 20 de março de 43 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: responsabilidade civil. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 102.

9 9 É este exatamente o objeto da previsão legal, ou seja, a Previdência Social, como seguradora pública do trabalhador, tem responsabilidade objetiva independente de culpa na concessão de benefício decorrente de acidente do trabalho que lhe retire ou diminua a capacidade laborativa. 44 Contudo, por sua vez, e empregador tem responsabilidade subjetiva perante o trabalhador e a Previdência Social, se o infortúnio que afetou a força de trabalho de seu empregado decorre de culpa ou dolo do primeiro. 45 A responsabilidade objetiva sobre benefícios previdenciários direciona-se ao empregado, visando a facilitar a obtenção do benefício. Desse modo, a responsabilidade objetiva significa apenas que independe de prova da culpa ou dolo do empregador a obtenção da indenização por parte do trabalhador acidentado, o que não quer dizer que a Previdência Social esteja impedida de reaver as despesas suportadas quando ficar demonstrado que a empresa deixou de cumprir normas-padrão relacionadas com a segurança e medicina do trabalho ou que haja outros responsáveis pelo acidente. 46 Mas, este conceito torna-se superficial, conforme o Procurador do INSS Fernando Maciel 47, pois, além do caráter ressarcitório, este tipo de ação possui uma feição punitiva para com aqueles que descumprem as normas de saúde e segurança do trabalho, bem como serve de medida pedagógica que incentiva a observância dessas normas, prevenindo a ocorrência de futuros acidentes do trabalho. Segundo Miguel Horvath Júnior 48, a ação regressiva em ação acidentária é um dos instrumentos jurídicos postos à disposição para combater acidentes de trabalho. Dessa forma, entendemos que esse instituto deveria ser reconhecido não apenas como uma ação de cobrança pela qual o INSS visa ao ressarcimento dos gastos suportados por culpa dos empregadores, mas, principalmente, por representar um relevante instrumento punitivopedagógico de concretização da política pública de prevenção de acidentes FINALIDADE A finalidade dessas ações regressivas representa, num primeiro momento, a recuperação, para os cofres públicos do seguro acidentário, daqueles recursos que passaram a ser despendidos a partir da ocorrência dos eventos sociais acidentários, que poderiam ter sido evitados, bastando, para isso, que tivesse sido cumprido o dever legal de proteção ao local de trabalho. 50 No entanto, conforme Fernando Maciel 51, pode-se dizer que, com a propositura das ações regressivas acidentárias, o INSS pretende alcançar três objetivos, representados pelas pretensões de natureza ressarcitória, punitiva e preventiva. O objetivo mais evidente da ação regressiva acidentária, também denominado de objetivo explícito ou imediato, consiste no ressarcimento das despesas (vencidas e vincendas) relativas às prestações sociais concedidas em face dos acidentes do trabalho ocorridos por culpa dos empregadores. 52 Ao contrário das funções reparatória e punitiva, que apresentam uma eficácia retrospectiva, pois incidem sobre fatos ocorridos no passado, a função preventiva, diferentemente, 44 IGNÁCIO, Adriana Carla Morais. Fundamentos constitucionais da ação regressiva acidentária. Revista IOB Trabalhista e Previdenciária, ano XVII, n. 214, p. 1, abr IGNÁCIO, Adriana Carla Morais. Fundamentos constitucionais da ação regressiva acidentária. Revista IOB Trabalhista e Previdenciária, ano XVII, n. 214, p. 1, abr MELO, Raimundo Simão de. Direito ambiental do trabalho e a saúde do trabalhador: responsabilidades legais, dano material, dano moral, dano estético, indenização pela perda de uma chance, prescrição. 4. ed. São Paulo: LTR, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 8. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p

10 10 possui uma eficácia prospectiva, pois visa a evitar o cometimento de ilícitos e, por consequência, danos que possam acontecer no futuro. 53 A ação de regresso que o INSS começará a propor visa, não só, reaver do responsável pelo infortúnio do trabalho o que efetivamente se dispendeu, mas objetiva, precipuamente, forçar as empresas a tomar as medidas profiláticas de higiene e segurança do trabalho, a fim de que a médio e curto espaço de tempo o número de acidentes de trabalho diminua. Aliás, tal meta é de interesse não só do acidentado, como de toda a sociedade, que vê extirpado de seu âmago o indivíduo, muitas vezes no limiar de sua capacidade produtiva, com prejuízos para todos. 54 Já, segundo Miguel Horvath Junior 55, num primeiro momento as ações regressivas visam à proteção do trabalhador contra os acidentes do trabalho, com a previsão de um mecanismo capaz de forçar o cumprimento das normas-padrão de segurança e higiene do trabalho, e, num segundo momento, o ressarcimento dos valores pagos a título de benefícios e serviços acidentários que oneraram os cofres públicos, nos casos em que estes eventos poderiam ter sido evitados se as medidas preventivas e fiscalizatórias tivessem sido adotadas pelo empregador. Este posicionamento leva em consideração que a legislação deve privilegiar a proteção do bem maior ou do maior bem, que é a incolumidade da vida do trabalhador. Conforme Adriana Carla Morais Ignácio 56, não parece ser a sanção, no seu aspecto repressivo, o fator de maior importância no tema da ação regressiva, mas especificamente o seu caráter preventivo, quando o instrumento posto à disposição da Previdência Social inibe a conduta negligente do empregador em relação à saúde, à vida e à integridade física do trabalhador. Apesar da relevância da função preventiva da responsabilidade civil destacada pela doutrina estrangeira, em matéria de indenização pelos danos causados em face dos acidentes do trabalho, o aspecto da prevenção vem sendo relegado a um segundo plano, o que tem contribuído para o crescimento dos absurdos números de infortúnios registrados no Brasil. 57 A responsabilidade do empregador não se esgota com o recolhimento da contribuição para o financiamento do seguro acidente, já que é seu dever evitar ao máximo a ocorrência de qualquer tipo de acidente. A relação jurídica entre o empregador e a seguradora contra acidentes de trabalho alcança apenas os infortúnios decorrentes de atos lícitos. 58 Neste mesmo sentido, Hélio Apoliano Cardoso, Paulo Cardoso e Sandra Porto dissertam que o fato das empresas contribuírem para o custeio do regime geral de previdência social, mediante o recolhimento de tributos e contribuições sociais, dentre estas aquela destinada ao seguro de acidente do trabalho SAT, não exclui a responsabilidade nos casos de acidente de trabalho decorrentes de culpa empresarial, por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho. 59 A perfeita compreensão do risco coberto exige a consideração de dois princípios da seguridade social: o princípio da solidariedade contributiva e o princípio da equidade na forma de participação do custeio. Já vimos que, de acordo com o primeiro, todos devem contribuir para o financiamento da seguridade social e, nos termos do segundo, a contribuição de cada um deve dar-se na medida de suas possibilidades. Por essa razão, a contribuição ao SAT considera o risco ordinário, aquele comum a todas as empresas de determinado negócio. Daí as alíquotas diferenciadas em função da atividade preponderante. Mesmo a instituição do FAP leva em consideração o desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, mas permite aumento ou diminuição de alíquota em função dos resultados obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade e custo, ou seja, o comportamento acidentário da empresa dentro da sua atividade preponderante. Em nenhum momento a contribuição do SAT cobre o risco 53 MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p SILVEIRA, Sandro Cabral. A ação regressiva proposta pelo INSS. p. 7. Disponível em: < Acesso em: 20 de março de 55 HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 8. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p IGNÁCIO, Adriana Carla Morais. Fundamentos constitucionais da ação regressiva acidentária. Revista IOB Trabalhista e Previdenciária, ano XVII, n. 214, p. 3, abr MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 8. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p CARDOSO, Hélio Apoliano; CARDOSO, Paulo; PORTO, Sandra. Responsabilidade civil culposa da empresa perante a Previdência Social nos casos de acidente de trabalho. p. 4. Disponível em: < Acesso em: 03 de março de

11 11 extraordinário, ou seja, aquele causado por negligência da empresa, que configura um comportamento ilícito. Pretender que toda a sociedade concorra para a ilicitude de alguns significa subverter a solidariedade que informa a seguridade social e o comando da equidade na forma de participação do custeio, já que desconsidera as possibilidades individuais negligência x risco maior x contribuição maior, sem esquecer que o empregador negligente estará carreando para si recursos destinados a riscos comuns e o Direito não concebe ilícitos como riscos comuns RESPONSABILIDADE CIVIL DO EMPREGADOR NAS AÇÕES REGRESSIVAS ACIDENTÁRIAS Existem três formas de responsabilidade na legislação acidentária brasileira, sendo que todas possuem fundamentos legais diversos e se baseiam em circunstâncias que não se comunicam, podendo, contudo, serem cumuladas. 61 Conforme Daniel Pulino 62, são três as formas existentes em matéria acidentária: 1) a responsabilidade objetiva do órgão de Previdência para com os beneficiários; 2) a responsabilidade subjetiva do empregador para com o acidentado ou seus dependentes, quando aquele agiu com dolo ou culpa e; 3) a responsabilidade subjetiva da empresa para com o órgão previdenciário, em regresso àquilo que foi pago por este último ao beneficiário, nos casos em que aquela negligenciou as normas-padrão de higiene e segurança do trabalho. Assim, surge um novo conceito de responsabilidade pelo acidente de trabalho: o Estado, por meio do ente público responsável pelas prestações previdenciárias, resguarda a subsistência do trabalhador e seus dependentes, mas tem o direito de exigir do verdadeiro culpado pelo dano que este arque com os ônus das prestações aplicando-se a noção de responsabilidade objetiva, conforme a teoria do risco social para o Estado; mas a da responsabilidade subjetiva e integral, para o empregador infrator. 63 A responsabilidade civil subjetiva é um instituto complexo, posto ser formado por vários elementos, mais precisamente quatro, a saber: ação ou omissão, culpa, dano e nexo de causalidade. 64 A regra do art. 121 refere-se à responsabilidade civil subjetiva. Logo, a indenização por parte do empregador ou de terceiro está vinculada à comprovação de dolo ou culpa. A indenização objeto deste artigo não se confunde com o benefício previdenciário recebido pelo INSS, em razão de acidente de trabalho. 65 Desde o advento da Lei nº 6.367/76, restou superada a Súmula nº 229 do STF, que exigia culpa grave do empregador, bastando que se comprove a existência de culpa leve. 66 Configuram-se como elementos indispensáveis para caracterizar a responsabilidade da empresa e a possibilidade de restituição à Previdência Social: o acidente de trabalho, a negligência das normas-padrão de segurança e higiene do trabalho de serviços; e o nexo de causalidade entre um e outro VIANNA, João Ernesto Aragonês. Curso de Direito Previdenciário. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2011, p CARDOSO, Hélio Apoliano; CARDOSO, Paulo; PORTO, Sandra. Responsabilidade civil culposa da empresa perante a Previdência Social nos casos de acidente de trabalho. p. 2. Disponível em: < Acesso em: 03 de março de 62 PULINO, Daniel. Acidente do trabalho: ação regressiva contra as empresas negligentes quanto à segurança e à higiene do trabalho. Revista de Previdência Social, ano XX, n. 182, p. 6, abr CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 12. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p CAIRO JÚNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2009, p ROCHA, Daniel Machado da. Comentários à lei de benefícios da Previdência Social. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado: Esmafe, 2011, p ROCHA, Daniel Machado da. Comentários à lei de benefícios da Previdência Social. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado: Esmafe, 2011, p CARDOSO, Hélio Apoliano; CARDOSO, Paulo; PORTO, Sandra. Responsabilidade civil culposa da empresa perante a Previdência Social nos casos de acidente de trabalho. p. 2.

12 12 Conforme Fernando Maciel 68, a ação regressiva acidentária pressupõe a concorrência das seguintes circunstâncias fáticas: um acidente do trabalho sofrido por segurado do INSS; o implemento de uma prestação social acidentária; e a culpa do empregador quanto ao cumprimento e à fiscalização das normas de saúde e segurança do trabalho. O primeiro pressuposto de uma ação regressiva acidentária é a ocorrência de um acidente do trabalho sofrido por um segurado do INSS. Nos termos do preconizado no art. 19 da Lei nº 8.213/91, acidente do trabalho típico é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução da capacidade para o trabalho, de modo temporário ou permanentemente. 69 A legislação previdenciária art. 19, parágrafo 1º, Lei nº /91 responsabiliza a empresa pela adoção e uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador; por isso, não se exime da responsabilidade com a simples entrega de equipamentos de proteção, já que é responsável pela fiscalização do correto uso dos mesmos. 70 Porém, não apenas os acidentes típicos que podem redundar numa ação regressiva acidentária. As doenças ocupacionais, gênero que abrange as espécies de doenças profissionais (produzidas ou desencadeadas pelo exercício do trabalho peculiar a determinada atividade) e as doenças do trabalho (adquiridas ou desencadeadas em função de condições especiais em que o trabalho é realizado), representam entidades mórbidas que, por expressa previsão normativa (art. 20 da Lei nº /91), se equiparam ao acidente do trabalho, de sorte que sua superveniência também pode servir de pressuposto a uma ação regressiva acidentária. 71 Já com relação aos serviços, o ressarcimento dos gastos com reabilitação profissional também poderão ser objeto de uma ação regressiva acidentária, compreendendo fornecimento/reparação/substituição de aparelhos de prótese, órtese e instrumentos de auxílio para locomoção, ou então os custos com o transporte com o segurado vítima de acidente do trabalho, nas hipóteses em que for necessária a realização de tratamento ou exame em localidade diversa de seu domicílio MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO 4.1 ATRIBUIÇÕES DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO NA SEÇÃO DE SEGURANÇA E MEDICINA A Inspeção do Trabalho, entendida como a realização de visitas em estabelecimentos para verificar o cumprimento das normas trabalhistas, tem como antecedentes remotos as Corporações de Ofício, na Idade Média, em que o mestre tinha a atribuição de verificar o cumprimento das normas e impor sanções aos faltosos. 73 Entretanto, somente após a Revolução Industrial é que cria corpo nos moldes atuais, com pessoal próprio para fiscalizar a legislação trabalhista, e decorre principalmente pelo surgimento das primeiras leis de proteção ao trabalho. 74 Há mais de 150 anos, a inspeção do trabalho independente, operada pelo estado, é o principal mecanismo para a fiscalização das relações de trabalho e para a promoção do cumprimento da legislação de proteção ao trabalho. As primeiras leis trabalhistas foram criadas durante a Revolução Industrial e se expandiram a partir de 1890, quando alguns países europeus Disponível em: < Acesso em: 03 de março de 68 MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p VIANNA, João Ernesto Aragonês. Curso de Direito Previdenciário. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2011, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. São Paulo: LTR, 2010, p REIS, Jair Teixeira dos. Processo administrativo do trabalho. São Paulo: LTR, 2009, p REIS, Jair Teixeira dos. Processo administrativo do trabalho. São Paulo: LTR, 2009, p. 23.

13 13 definiram que essas leis deviam ser monitoradas por agentes qualificados e desvinculados de trabalhadores e empregadores. 75 O âmbito de atuação da Inspeção do Trabalho desenvolveu-se juntamente com a evolução do Direito do Trabalho. Inicialmente, com o incremento da Revolução Industrial e os excessos cometidos no período do liberalismo, a atuação estatal visava a proteger o trabalho das mulheres e menores, principalmente estabelecendo limites para a duração da jornada. Mais tarde, ganharam destaque os riscos do trabalho, pelos constantes acidentes, e, em seguida, iniciou-se a preocupação com a higiene do local das atividades, para, mais tarde, atingir o estágio da proteção à saúde no sentido amplo do completo bem-estar físico, mental e social. 76 Em 1919, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) foi fundada com o objetivo de promover, em escala mundial, os direitos no trabalho e a criação de condições equânimes de competitividade na indústria. Em sua constituição, há explícita referência à obrigatoriedade dos Estados de organizarem serviços para garantir a aplicação das leis e regulamentos relativos à proteção aos trabalhadores. Com a Recomendação nº 5, sobre a Inspeção de Trabalho (Serviços de Saúde) (1919), e com a Recomendação nº 20, sobre Inspeção de Trabalho (1923), foram traçados os princípios básicos da inspeção de trabalho tal como ela existe hoje. A primeira recomendação dispõe sobre a necessidade de implantação, nos países-membros, de sistemas que garantam uma inspeção eficaz de fábricas e oficinas, visando principalmente à proteção da saúde dos trabalhadores, e a segunda trata da organização e funcionamento desses sistemas. 77 A criação e fortalecimento da Inspeção do Trabalho, como instrumento fundamental para a garantia dos direitos no trabalho, tem sido preocupação constante da Organização Internacional do Trabalho (OIT), desde a sua criação, em Pode ser apontada como fonte normativa principal da Inspeção do Trabalho a Convenção nº 81 da OIT, aprovada em O Brasil ratificou-a em 1957; entretanto, no ano de 1971, inconformado com as cobranças de cumprimento de algumas disposições, por parte da Comissão de Peritos da OIT, formalizou sua denúncia. Posteriormente, por intermédio do Decreto nº /1987, a ratificação foi revigorada. 79 Com a adoção da Convenção nº 81, sobre Inspeção do Trabalho, em 1947, este serviço, até então incipiente, torna-se obrigatório para os países que decidem ratificá-lo. Considerada como a definidora dos princípios modernos da inspeção do Trabalho, a Convenção reitera o objetivo da Recomendação nº 20, de que a finalidade da inspeção é fiscalizar o cumprimento das normas relativas às condições de trabalho e à proteção dos trabalhadores, além de assessorar empregados e empregadores no cumprimento das normas trabalhistas e relatar abusos praticados em questões não previstas pela legislação. 80 A Convenção nº 81 estabelece: a inspeção do trabalho como função pública, responsabilidade do Governo Federal e organizada como um sistema. Inserida no contexto maior dos sistemas estatais, para administrar a política social e do trabalho, bem como supervisionar o atendimento à legislação e às normas; a inspeção deve se vincular e ser supervisionada por uma autoridade central; a importância de fomentar a cooperação entre empregadores e trabalhadores na elaboração da legislação de proteção do trabalho e sua aplicação nos locais de trabalho; 75 BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p

14 14 a cooperação com outras instituições como institutos de pesquisa, universidades, serviços de seguridade e a busca de colaboração de peritos, médicos, engenheiros e outros profissionais; a ênfase na prevenção. 81 Em 1969, a OIT adotou a Convenção nº 129, sobre Inspeção do Trabalho na agricultura. Em 2008, com a Declaração sobre Justiça Social para uma Globalização Equitativa, estas convenções passaram a ser consideradas prioritárias e reconhecidas como algumas das Normas Internacionais do Trabalho mais significativas do ponto de vista da governabilidade. Este processo culminou, em 2009, com o lançamento do Programa de Administração e Inspeção do Trabalho. 82 A Inspeção do Trabalho no Brasil tem seu marco inicial no Decreto nº 1.313, de 17 de janeiro de 1891, que em seu art. 1º previa: É instituída a fiscalização permanente de todos os estabelecimentos fabris em que trabalharem menores. 83 No Brasil, a inspeção do trabalho tem sua origem no fim do século XIX, relacionada principalmente com a fiscalização do trabalho de crianças e adolescentes em estabelecimentos industriais no Rio de Janeiro. Mas, a criação efetiva da inspeção do trabalho somente se dá a partir de meados do século XX. Marcos importantes dessa evolução foram a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em 1930 e, no ano seguinte, a incorporação do Departamento Nacional do Trabalho (criado em 1918) ao Ministério, a criação de Inspetorias Regionais em 1932, as Delegacias do Trabalho Marítimo em 1933 e a ratificação da Convenção nº 81 em 1957 e a sua promulgação no ano seguinte. Como resultado da aplicação dessa convenção no Brasil, foi elaborado em 1956 (e atualizado em 2002) o Regulamento de Inspeção do Trabalho (RIT), que contempla os princípios e diretrizes estabelecidos na norma da OIT. 84 Atualmente, encontra-se em vigor o Regulamento da Inspeção do Trabalho aprovado pelo Decreto nº 4.552/2002, que detalha a estrutura, a organização e o funcionamento do Sistema Federal da Inspeção do Trabalho. Com efeito, compete à Inspeção do Trabalho verificar o cumprimento das disposições legais, regulamentares e normativas no âmbito das relações de trabalho. 85 A Constituição da República de 1988 expressamente se referiu ao tema, ao prever no art. 21, XXIV, a competência da União para organizar, manter e executar a Inspeção do Trabalho. A CLT trata das normas de segurança e medicina do trabalho nos arts. 154 a 201; os aspectos da fiscalização e imposição de multas são tratados no Título VII, nos arts. 626 a 642. A Lei nº /2009 instituiu o dia nacional do Auditor-Fiscal do Trabalho, a ser celebrado no dia 28 de janeiro de cada ano. 86 A carreira de Inspetor do Trabalho foi criada pela Lei nº 6.470, de 09 de abril de 1944, a seguir alterando-se a denominação do cargo para Fiscal do Trabalho, e nos termos da Medida Provisória nº 2.175, de 30 de agosto de 1999, passou a integrar as carreiras do fisco federal (Auditor-Fiscal do Trabalho). 87 Outro marco fundamental foi a profissionalização da carreira de auditor(a)-fiscal do trabalho (AFTs). Até a década de 50, a fiscalização de trabalho no âmbito federal era feita por indivíduos nomeados politicamente e vinculados aos governos estaduais. Entre , ocorreram as primeiras tentativas de organizar um corpo profissional de auditores-fiscais do trabalho. O primeiro concurso de AFTs foi realizado logo depois, em 1955, o que representou um grande marco na consolidação técnico-profissional da Inspeção do Trabalho no país. Com a 81 BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p REIS, Jair Teixeira dos. Processo administrativo do trabalho. São Paulo: LTR, 2009, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p REIS, Jair Teixeira dos. Processo administrativo do trabalho. São Paulo: LTR, 2009, p. 24.

15 15 exigência de nível superior e o ingresso por concurso, a atividade tornou-se independente de ingerências políticas. 88 Na esfera administrativa, inerente ao Poder Executivo Federal, compete ao Ministério do Trabalho, dentre outras atribuições, definir e executar uma diretriz política para a área trabalhista, especialmente a relacionada com a Segurança e Saúde do Trabalhador. É também atribuição do Ministro de Estado do Trabalho, que é o dirigente máximo deste órgão administrativo federal, a elaboração de Portarias e Normas Regulamentadoras de Segurança e Medicina do Trabalho, visando disciplinar ou regulamentar determinados temas trabalhistas, desde que expressamente autorizado por lei específica. 89 Coube à Convenção nº 81, da OIT, determinar a finalidade da Inspeção do Trabalho: velar pelo cumprimento de todos os dispositivos legais relacionados ao trabalho e à proteção dos trabalhadores; assessorar empregados e empregadores sobre o cumprimento da legislação trabalhista; levar ao conhecimento das autoridades os abusos praticados em relação às situações não previstas em lei. 90 Conforme Gustavo Filipe Barbosa Garcia 91, compete às Delegacias Regionais do Trabalho (art. 156 da CLT), que são os órgãos competentes em matéria de inspeção do Trabalho: a) promover a fiscalização do cumprimento das normas de segurança e medicina do trabalho; b) adotar as medidas que se tornem exigíveis, em virtude das disposições sobre segurança e medicina do trabalho, determinando as obras e reparos que, em qualquer local de trabalho, se façam necessárias; c) impor as penalidades cabíveis por descumprimento das normas de segurança e medicina do trabalho, nos termos do art. 201 da CLT. De acordo com Sebastião Geraldo de Oliveira 92, o art. 626 da CLT atribui incumbência às autoridades competentes do Ministério do Trabalho para a fiscalização do fiel cumprimento das normas de proteção ao trabalho. Quando se trata de acidente de trabalho, o art. 19, parágrafo 4º, da Lei nº 8.213/1991, é ainda mais enfático: O Ministério do Trabalho fiscalizará e os sindicatos e entidades representativas de classe acompanharão o fiel cumprimento do disposto nos parágrafos anteriores [...]. São indicadas por Sebastião Geraldo de Oliveira 93, como atribuições do Auditor Fiscal do Trabalho, verificar o cumprimento dos acordos, tratados e convenções internacionais ratificados pelo Brasil; inspecionar os locais de trabalho, o funcionamento de máquinas e a utilização de equipamentos e instalações; averiguar e analisar situações com risco potencial de gerar doenças ocupacionais e acidentes do trabalho, determinando as medidas preventivas necessárias; notificar as pessoas sujeitas à Inspeção do Trabalho para o cumprimento de obrigações ou a correção de irregularidades e adoção de medidas que eliminem os riscos para a saúde e segurança dos trabalhadores, nas instalações ou métodos de trabalho; coletar materiais e substâncias nos locais de trabalho para fins de análise, bem como apreender equipamentos e outros itens relacionados com a segurança e saúde no trabalho, lavrando o respectivo termo de apreensão; propor a interdição de estabelecimento, setor de serviço, máquinas ou equipamento, ou o embargo de obra, total ou parcial, quando constatar situação de grave e iminente risco à saúde ou à integridade física do trabalhador, por meio de emissão de laudo técnico que indique a situação de risco verificada e especifique as medidas corretivas que deverão ser adotadas pelas pessoas sujeitas à inspeção do trabalho, comunicando o fato de imediato à autoridade competente; analisar e investigar as causas dos acidentes do trabalho e das doenças ocupacionais, bem como as situações com potencial para gerar tais eventos. 88 BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p GONÇALVES, Edwar Abreu. Apontamentos técnico-legais de segurança e medicina do trabalho. 2. ed. São Paulo: LTR, 1995, p REIS, Jair Teixeira dos. Processo administrativo do trabalho. São Paulo: LTR, 2009, p GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Acidentes do trabalho doenças ocupacionais e nexo técnico epidemiológico. 3. ed. São Paulo: Método, 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p. 400.

16 16 O Ministério do Trabalho e Emprego 94 também enfatiza que cabe aos Auditores-Fiscais do Trabalho a missão de fazer análises de acidentes, em conformidade com o Decreto nº 4.552, de 27 de dezembro de 2002, que aprovou o Regulamento da Inspeção do Trabalho RIT: RT 18. Compete aos Auditores-Fiscais do Trabalho, em todo o território nacional: [...] XIV analisar e investigar as causas dos acidentes do trabalho e das doenças ocupacionais, bem como as situações com potencial para gerar tais eventos; [...] Para instrumentalizar adequadamente o agente da Administração Pública no exercício da fiscalização, no caso o Auditor-Fiscal do Trabalho, os atos administrativos têm os atributos da presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e autoexecutoriedade. 95 Para cumprir as tarefas da inspeção, os agentes administrativos (Auditores-Fiscais trabalhistas) são investidos de poderes e prerrogativas, podendo adentrar a qualquer dia e horário, sem aviso prévio, para verificação dos equipamentos, coisas, pessoas, livros e documentos, constituindo infração passível de multa específica a resistência ou embaraço à fiscalização. 96 Os poderes conferidos ao auditor-fiscal do trabalho podem ser classificados em: poder de investigação, de livre acesso e de injunção. Já quanto aos deveres, estes podem ser elencados como: dever de orientação, dever de desinteresse, dever de sigilo e dever de utilização da carteira de identidade fiscal. 97 Quanto ao poder de investigação, ele está relacionado ao acesso que o inspetor do trabalho tem aos documentos da empresa e suas instalações. A inspeção do trabalho não está adstrita à verdade formal, mas, sim, à verdade real. Esta se revela através da busca dos fatos. Por isso, o inspetor do trabalho pode e deve entrevistar trabalhadores e empregadores, inspecionar os locais onde as atividades são exercidas; enfim, buscar todas as informações que o ajudarão a formar seu convencimento que, dentro de seu critério de conveniência e oportunidade, irão guiá-lo no sentido de impor obrigações, sanções ou mesmo dar conselhos para o fiel cumprimento das normas legais. 98 Injunção significa imposição. Para fins de execução da ação fiscal, o agente inspetor poderá, mediante alguns procedimentos preestabelecidos, impor algumas obrigações ao inspecionado, a fim de fazer cumprir as normas legais de proteção ao trabalho ou até mesmo para prevenir ou interromper atividades ou situações que estejam colocando em risco a integridade física dos trabalhadores. 99 A verdadeira eficácia da inspeção do trabalho está em seu caráter orientador e não punitivo. Não se olvida, entretanto, que há de existir um equilíbrio a ser estabelecido pelo auditorfiscal do trabalho entre o conselho e a repressão. 100 Enquanto a legalidade comum visa apenas ao cumprimento da letra fria da lei, a legalidade administrativa objetiva o cumprimento da lei, do interesse público e da moralidade administrativa. Por isso, se diz que o ato administrativo da fiscalização trabalhista é discricionário, ou seja, está relacionado aos critérios de conveniência e oportunidade do agente público. 101 O art. 18, inciso II, do RIT, já determina que compete aos Auditores-Fiscais do Trabalho, em todo o território nacional, ministrar orientações e dar informações e conselhos técnicos aos trabalhadores e às pessoas sujeitas à Inspeção do Trabalho, atendidos os critérios administrativos 94 BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Análises de acidentes do trabalho fatais no Rio Grande do Sul: a experiência da Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador SEGUR. Porto Alegre: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador/SEGUR, 2008, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 5. ed. São Paulo: LTR, 2010, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p. 152.

17 17 de oportunidade e conveniência. Da mesma forma, o art. 23, do citado diploma, estabelece: Os Auditores-Fiscais do Trabalho têm o dever de orientar e advertir as pessoas sujeitas à inspeção do trabalho e os trabalhadores quanto ao cumprimento da legislação trabalhista [...]. 102 O dever de desinteresse está relacionado à imparcialidade do agente público no exercício de suas funções, posto ser vedado ao Auditor-Fiscal do Trabalho desempenhar suas atividades em empresas que, por qualquer motivo, tenha algum interesse direto ou indireto, sendo possível, inclusive, que o agente declare-se impedido, nos termos do art. 35, parágrafo único, do RIT. 103 O Auditor-Fiscal do Trabalho, por força de suas atividades, terá, inevitavelmente, acesso a informações privilegiadas das empresas, tais como: processos industriais, segredos de fabricação, salários, benefícios oferecidos, etc. Desta forma, é mais que plausível que o agente público tenha o dever de observar o sigilo com relação às informações obtidas, em virtude do cumprimento de suas atribuições. 104 O papel da Inspeção do Trabalho, na História e no Direito Internacional, sempre foi o de dar efetividade ao Direito do Trabalho, enquanto instrumento de promoção social do trabalhador. Desta forma, o objetivo precípuo da inspeção será sempre o cumprimento espontâneo da lei. 105 O Auditor-Fiscal do Trabalho, quando assim entender, pode solicitar o concurso de especialistas e técnicos devidamente qualificados, assim como recorrer a laboratórios técnicocientíficos governamentais ou credenciados, a fim de assegurar a aplicação das disposições legais e regulamentares à segurança e saúde no trabalho (art. 22 do RIT). 106 Um aspecto fundamental para possibilitar o aperfeiçoamento dos procedimentos de inspeção é poder contar com bases de dados confiáveis, tanto para um sistema de inteligência eficaz para a identificação de empresas a serem fiscalizadas, como para a coleta e sistematização de informação sobre as ações realizadas. 107 O sistema de inspeção no Brasil é efetivamente supervisionado por uma autoridade central, o Ministério de Trabalho e Emprego (MTE), através da sua Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT). O MTE também tem presença em todos os estados do país, através das Superintendências, Gerências e Agências Regionais. 108 O Ministério do Trabalho e Emprego apresenta em sua estrutura uma secretaria, cujas atribuições estão diretamente relacionadas com a fiscalização do trabalho, a Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT). A SIT é responsável pelas diretrizes de planejamento e por orientar as ações fiscais executadas pelos órgãos descentralizados do MTE. Também é de sua competência monitorar a execução das ações fiscais, promover estudos e analisar propostas de alteração legislativa relativas ao mundo do trabalho. 109 Em 2006, foi adotada pela OIT, a Convenção nº 187, sobre o Marco Promocional para a Segurança e Saúde do Trabalho, que atualiza e aprofunda as recomendações na área de SST. Ela recomenda, entre outras provisões, a criação de comissões tripartites formais e a promoção de uma cultura de prevenção de acidentes. A convenção ainda não foi ratificada pelo Brasil, mas, em 2008, o MTE, junto com o Ministério da Saúde e o Ministério da Previdência Social, criaram a Comissão Tripartite de SST, cuja função é justamente propor medidas para a sua implementação RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p. 17.

18 18 Em sintonia com a Convenção nº 81, que estimula os serviços de Inspeção do Trabalho a trabalharem de maneira articulada com outros órgãos de governo e parceiros sociais, a SIT está envolvida em várias parcerias com outros órgãos públicos, entidades sindicais e organizações da sociedade civil, com o intuito de tornar a inspeção mais eficiente, abrangente e participativa ANÁLISE DE ACIDENTES DE TRABALHO Com base no Plano Plurianual e no diagnóstico de problemas de dimensão nacional, a Secretaria de Inspeção do Trabalho lista os temas que serão objeto de projetos obrigatórios para todas as Superintendências Regionais, estando incluído como projeto a análise de acidentes. 112 A análise de acidentes de trabalho é conceituada por Rober Renzo como sendo o conjunto de ações iniciadas com a emissão de Ordem de Serviço específica para a análise de acidente do trabalho, visando à identificação dos fatores causais envolvidos na sua gênese, à elaboração do relatório de análise e ao acompanhamento das medidas destinadas a eliminar/minimizar novas ocorrências. 113 Conforme o Ministério do Trabalho e Emprego 114, entre os objetivos da análise da causalidade dos acidentes do trabalho estão: retirar ensinamentos do acidente analisado, de modo a corroborar na construção de uma política de prevenção destes eventos na empresa, em grupo de empresas ou no ramo de atividade econômica correspondente; fornecer subsídios para a ação da Inspeção do Trabalho; combater a concepção reducionista uni ou paucicausal, estruturada na visão do acidente do trabalho como simples resultado de atos ou condições inseguras; subsidiar a elaboração/ revisão das normas regulamentadoras de segurança e saúde no trabalho; construir um banco de dados referentes aos acidentes do trabalho no Sistema Federal de Inspeção do Trabalho (SFIT) e futuramente na rede mundial de computadores, para instrumentalizar análises subsequentes e a proposição de medidas corretivas; subsidiar as ações de outros órgãos e instituições e encaminhar cópia dos relatórios de investigação de acidente para a adoção de medidas cabíveis; recomendar medidas preventivas e de segurança para evitar que outros acidentes sejam gerados pelos mesmos fatores causais. Em janeiro de 1996, entrou em operação, em todo o território nacional, o Sistema Federal de Inspeção do Trabalho, um sistema de grande porte que concentra todas as ordens de serviço emitidas para os auditores-fiscais do trabalho, os respectivos relatórios de inspeção, com informações diversas relacionadas com a identificação das empresas fiscalizadas, a quantidade de empregados e as infrações acometidas, indicando, ainda, se houve regularização sob ação fiscal. O SFIT, sigla pela qual é conhecido este sistema, tem por objetivo gerenciar, aferir e controlar as atividades das Delegacias Regionais do Trabalho, Subdelegacias do Trabalho, Agências de Atendimento ao trabalhador e auditores. Todo o procedimento administrativo que permite a aferição dos resultados do trabalho desenvolvido pela Inspeção do Trabalho está disciplinado na Instrução Normativa Intersecretarial nº 08, de 15 de maio de Finda a ação fiscal, o auditor insere no Sistema Federal de Inspeção do Trabalho informações sobre a fiscalização, criando no sistema um banco de dados sobre as empresas 111 BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p RENZO, Rober. Fiscalização do trabalho: doutrina e prática. São Paulo: LTR, 2007, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Análises de acidentes do trabalho fatais no Rio Grande do Sul: a experiência da Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador SEGUR. Porto Alegre: Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador/SEGUR, 2008, p BIGNAMI, Renato. A inspeção do trabalho no Brasil: procedimentos especiais para a ação fiscal. São Paulo: LTR, 2007, p. 170.

19 19 fiscalizadas. Em determinadas fiscalizações, os relatórios são encaminhados a parceiros (Ministério Público do Trabalho, entre outros). 116 O projeto Sirena, instituído pelo MTE, constitui-se em um conjunto de programas integrados e coordenados voltados para promover a melhoria das condições de trabalho, por meio da redução dos fatores relacionados aos acidentes e às doenças do trabalho, e tem como objetivos: gestão de informações referentes aos acidentes de trabalho; gestão das análises de acidentes de trabalho; atendimento ao convênio MPS/MTE; redução da frequência e gravidade dos acidentes de trabalho; melhoria continuada do conhecimento sobre fatores de risco e da promoção de adequadas condições de trabalho. 117 Nos cursos que vêm sendo oferecidos pelo Ministério do Trabalho e Emprego nos últimos anos, têm sido discutidos os acidentes do trabalho e a condução de sua análise, a partir das seguintes bases: compreensão da empresa como sistema sociotécnico aberto em que são realizadas atividades que evoluem no tempo e possuem variabilidade normal e incidental; ênfase em diferenças entre trabalho prescrito e trabalho real e a importância de considerar os dois na análise da atividade; concepção de acidente como evento que resulta da rede de múltiplos fatores em interação e que é desencadeado quando as mudanças ocorridas no sistema ultrapassam as suas capacidades de controle; crítica às práticas de atribuição de culpa às vítimas de acidentes. Nos cursos, enfatizou-se o papel que o uso de categorias como ato inseguro, condição ambiente de insegurança ou equivalentes tiveram e têm na construção dessa atribuição de culpa. 118 A análise de acidentes pressupõe diversas etapas que devem ser observadas: coleta de informações e dados; organização das informações; construção do modelo explicativo dos fatores causais e sua interação; leitura e interpretação dos dados; formulação de medidas de prevenção; seleção de medidas de prevenção; implantação das medidas selecionadas e acompanhamento/avaliação do impacto. 119 Conforme Ildeberto Muniz de Almeida 120, as análises de acidentes não devem ser orientadas pela checagem do cumprimento de normas, mas sim, uma vez concluída a análise, o auditor pode deparar-se com um outro momento relativo à definição de possível enquadramento legal de fatos identificados como parte causal do acidente. Nesse momento, entretanto, o Auditor- Fiscal do Trabalho não está mais no âmbito da análise propriamente dita. Uma boa análise de acidente de trabalho é considerada um ganho, porque identifica as maneiras pelas quais as pessoas estão expostas a riscos que podem afetar sua segurança e saúde; promove a compreensão do que ocorreu, de como o trabalho foi realmente executado e de como e por que as coisas deram errado; induz ao reconhecimento de deficiências no controle de riscos no trabalho, de forma a possibilitar alterações e melhorias da gestão de SST; possibilita a troca de informações sobre os riscos entre empresas, fabricantes e fornecedores. 121 O relatório de análise do acidente de trabalho deve possuir como dados mínimos o nome ou razão social do empregador, o CNPJ, as causas do acidente, a indicação dos dispositivos legais descumpridos pelo empregador e a indicação de procedimentos adotados pela DRT (notificação, autuação, interdição) BRASIL. As boas práticas da inspeção do trabalho no Brasil: a inspeção do trabalho no 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Apostila de curso de capacitação Sirena Sistema de Referência em análise e prevenção de acidentes de trabalho. Brasília, 2009, p ALMEIDA, Ildeberto Muniz. Caminhos da análise de acidentes do trabalho. Brasília: MTE, SIT, 2003, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Apostila de curso de capacitação Sirena Sistema de Referência em análise e prevenção de acidentes de trabalho. Brasília, 2009, p ALMEIDA, Ildeberto Muniz. Caminhos da análise de acidentes do trabalho. Brasília: MTE, SIT, 2003, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho. Guia de análise acidentes de trabalho. Brasília, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Apostila de curso de capacitação Sirena Sistema de Referência em análise e prevenção de acidentes de trabalho. Brasília, 2009, p. 3.

20 20 Para compreender o acidente, é necessário entender no que consiste o trabalho, sua variabilidade, como ele se organiza, quais as dificuldades para sua realização com sucesso pelos operadores, os mecanismos e o funcionamento das proteções, entre outros. Essa compreensão é impossível sem a cooperação e participação dos trabalhadores e equipe envolvida, o que implica em dificuldades adicionais quando se trata de ambientes autoritários de trabalho ou de acidentes fatais. Toda essa complexidade implica na necessidade de desenvolver competências e metodologias específicas tanto para a análise como para a intervenção de caráter preventivo. 123 O objetivo é estabelecer não apenas como os eventos adversos ocorrem, mas entender os fatores que possibilitaram a ocorrência. Um defeito na concepção de uma máquina, por exemplo, vai se perpetuar como fator gerador de eventos adversos, independentemente da instalação, da operação e da manutenção da máquina serem adequadas. 124 Devem ser evitadas análises parciais e conclusões apressadas. Supor saber as respostas e explicações para o evento antes de completar a análise compromete o resultado. 125 Uma análise adequada verificará toda a gestão de Segurança e Saúde do Trabalho da empresa. 126 Conforme o Procurador Federal do INSS, Fernando Maciel, em 2008 foi firmado um Acordo de Cooperação Técnica nº 08 celebrado entre o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério da Previdência Social, com a interveniência do Instituto Nacional do Seguro Social, objetivando o estabelecimento de cooperação, com vistas à prevenção e repressão de acidentes do trabalho, inclusive ao incremento das ações regressivas de que trata o art. 120 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de Com o objetivo de atender o convênio firmado entre INSS e MTE, este último tem como obrigações promover, quando da ocorrência de acidentes graves ou fatais notificados pelas CATs, a fiscalização do empregador e a análise das causas do acidente, respeitados o planejamento anual da fiscalização e a capacidade de trabalho da unidade; deverão ser encaminhados ao INSS os relatórios de análise das causas dos acidentes de trabalho após o encerramento da ação fiscal e com responsabilidade pelo sigilo das informações que receber, cujo conteúdo somente poderá ser usado em conformidade com o objeto do acordo. 127 O Decreto nº 7.331/2010, que altera o regulamento da Previdência Social, em seu art. 341, parágrafo único, traz que o Ministério do Trabalho e Emprego, com base em informações fornecidas trimestralmente, a partir de 1º de março de 2011, pelo Ministério da Previdência Social, relativas aos dados de acidentes e doenças do trabalho constantes das comunicações de acidente de trabalho registradas no período, encaminhará à Previdência Social os respectivos relatórios de análise de acidentes do trabalho com indícios de negligência quanto às normas de segurança e saúde do trabalho que possam contribuir para a proposição de ações judiciais regressivas. Os relatórios de acidentes fatais elaborados pelos Auditores-Fiscais do Trabalho vêm contribuindo para a propositura de ações regressivas, a cargo da Previdência Social. Até 2007, somente no estado do Rio Grande do Sul, foram encaminhadas 348 análises ao INSS. Contatos recentes com membros da Procuradoria do INSS evidenciaram aumento da preocupação do órgão com o assunto, que já vem procurando estabelecer um canal de comunicação mais estreito entre os serviços, a fim de ajuizar ações regressivas pertinentes, sejam individuais ou coletivas, sistematicamente ALMEIDA, Ildeberto Muniz; VILELA, Rodolfo Andrade Gouveia. Modelo de análise e prevenção de acidente de trabalho MAPA. Piracicaba: CEREST, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho. Guia de análise acidentes de trabalho. Brasília, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho. Guia de análise acidentes de trabalho. Brasília, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho. Guia de análise acidentes de trabalho. Brasília, 2010, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Apostila de curso de capacitação Sirena Sistema de Referência em análise e prevenção de acidentes de trabalho. Brasília, 2009, p BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Superintendência Regional do Trabalho e Emprego do Rio Grande do Sul. Análises de acidentes do trabalho fatais no Rio Grande do Sul: a experiência da Seção de Segurança e Saúde do Trabalhador SEGUR. Porto Alegre: