Estimativas populacionais para os municípios brasileiros: obstáculos, avanços e desafios na aplicação de novas metodologias

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1 Estimativas populacionais para os municípios brasileiros: obstáculos, avanços e desafios na aplicação de novas metodologias Gabriel Mendes Borges IBGE/DPE/COPIS Presented at the International Seminar on Population Estimates and Projections: Methodologies, Innovations and Estimation of Target Population applied to Public Policies, 9-11 November 2011, Rio de Janeiro 1

2 1) INTRODUÇÃO Projeções e estimativas populacionais consistem em um importante instrumento de planejamento para todas as esferas de governo e também para o setor privado. Podem ser utilizadas para se avaliar demandas por serviços de uma forma geral ou para segmentos específicos da população, como PEA, mulheres, crianças, idosos etc. As estimativas de população em níveis municipais ou submunicipais têm tido demanda crescente em função das atividades que necessitam destas estimativas. 2

3 1) INTRODUÇÃO Os totais populacionais municipais, e desagregados por idade e sexo, são utilizados como denominador no cálculo de diversos indicadores econômicos e sociodemográficos. Estimativas de população são utilizadas, ainda, no desenho e expansão dos resultados das diversas pesquisas amostrais. Servem também como importante parâmetro para repasse de recursos governamentais. 3

4 2) OBRIGAÇÃO LEGAL DAS ESTIMATIVAS O IBGE tem como uma de suas principais atribuições a elaboração e divulgação das populações de todos os municípios brasileiros com data de referência em 01/07 de cada ano civil Tal atribuição é determinada pelo artigo 102 da Lei Federal nº de 16 de julho de 1992 O IBGE tem até o dia 31 de outubro de cada ano a obrigação de enviar a sua versão definitiva dessa população estimada para este mesmo ano para o Tribunal de Contas da União (TCU) 4

5 2) OBRIGAÇÃO LEGAL DAS ESTIMATIVAS LEI Nº 8.443, DE 16 DE JULHO DE 1992 Art A Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) ou entidade congênere fará publicar no Diário Oficial da União, até o dia 31 de agosto de cada ano, e para os fins previstos no inciso VI do art. 1 desta Lei, a relação das populações por Estados e Municípios. 1º Os interessados, dentro do prazo de vinte dias da publicação, poderão apresentar reclamações fundamentadas à Fundação IBGE, que decidirá conclusivamente. 2º Até o dia 31 de outubro de cada ano, a Fundação IBGE encaminhará ao Tribunal de Contas da União a relação referida neste artigo. 5

6 2) OBRIGAÇÃO LEGAL DAS ESTIMATIVAS As estimativas de população publicadas anualmente pelo IBGE representam o principal parâmetro para a distribuição das quotas partes relativas ao Fundo de Participação de Estados (FPE) e Municípios (FPM), fazendo das estimativas para pequenas áreas instrumentos extremamente necessários e complexos ao mesmo tempo 6

7 2) OBRIGAÇÃO LEGAL DAS ESTIMATIVAS O Decreto Lei nº 1.881/1981 estabelece faixas de população para a distribuição das parcelas aos municípios do interior através de um coeficiente individual de participação determinado na forma seguinte: População Número de Municípios População Coeficientes Coeficientes Número de Municípios 1 a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a , a mais 4,0 168 Fonte: Decreto Lei nº 1.881/1981 e IBGE Censo Demográfico

8 2) OBRIGAÇÃO LEGAL DAS ESTIMATIVAS Exemplo de distribuição do FPM em função da população Minas Gerais, Outubro de 2011 Município População Censo 2010 FPM (R$) (10/2011) São Lourenço ,02 Porteirinha ,02 Andradas ,91 Novo Cruzeiro ,91 Carmo do Paranaíba ,79 Raul Soares ,79 Ibiá ,68 Ladainha ,68 Ipaba ,58 Urucuia ,58 Matias Barbosa ,46 Senhora dos Remédios ,46 Bela Vista de Minas ,34 Serra da Saudade ,34 Fonte: IBGE - Censo Demográfico 2010 e Tesouro Nacional ( 8

9 3) A METODOLOGIA UTILIZADA PELO IBGE As projeções e estimativas populacionais divulgadas pelo IBGE atualmente são elaboradas utilizando-se duas metodologias distintas: Método das Componentes Demográficas para o Brasil; e Método AiBi para as populações estaduais e municipais. O método de tendência de crescimento demográfico (AiBi) é uma técnica bastante simples, que relaciona o crescimento populacional de uma área menor com o crescimento da área maior nos dois últimos levantamentos censitários, utilizando uma população da área maior projetada para extrapolar a população da área menor. P i (t)=a i P(t)+b i 9

10 População da área menor (município) 3) A METODOLOGIA UTILIZADA PELO IBGE Exemplo de aplicação do método AiBi P i (t) = 0,0033 P(t) ,7961 R 2 = 1, População da área maior (UF) 10

11 3) A METODOLOGIA UTILIZADA PELO IBGE Como o modelo considera uma extrapolação a partir de uma regressão com apenas dois pontos, não é possível estabelecer medidas de erro das estimativas. Se por um lado estas estimativas resguardam o IBGE de possíveis questionamentos quanto a um intervalo de confiança das estimativas, a impossibilidade de cálculo de uma medida de erro dificulta a avaliação de tais estimativas e, consequentemente, dos indicadores derivados destes valores. 11

12 Enquanto órgão oficial responsável pela divulgação das estimativas populacionais anuais, o IBGE enfrenta algumas dificuldades na elaboração de suas projeções e estimativas populacionais, tendo também algumas limitações técnicas e metodológicas na produção destas. Essa complexidade na realização de estimativas populacionais é dada, entre outros fatores: pela norma vigente de distribuição dos recursos do FPM; pelo tamanho e composição de sua população; pela heterogeneidade social e econômica existente; pela enumeração censitária; pelas criações de municípios e alterações de limites municipais 12

13 TAMANHO E COMPOSIÇÃO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA Brasil Divisão Político-Administrativa 5 Grandes Regiões 27 Unidades da Federação municípios 13

14 TAMANHO E COMPOSIÇÃO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA Município População Residente Área total (km²) Densidade Demográfica (hab/km²) Borá-SP ,5 6,80 Altamira-PA ,4 0,62 São Paulo-SP ,3 7387,69 Fonte: IBGE, Censo Demográfico

15 HETEROGENEIDADE SOCIAL E ECONÔMICA A complexidade na realização de estimativas de população para o Brasil é pautada, entre outros fatores, na diversidade encontrada no território nacional no que diz respeito aos municípios, abrangendo tamanho e composição da população, heterogeneidade social, econômica e de distribuição espacial, que acabam por dificultar sobremaneira a elaboração dessas estimativas para o conjunto dos atualmente municípios brasileiros. 15

16 SUBREGISTRO DE ÓBITOS E NASCIMENTOS Apesar de uma melhora constante na qualidade e enumeração principais fontes sobre natalidade e mortalidade no Brasil, ainda persiste o subregistro, especialmente em determinadas regiões com menor desenvolvimento socioeconômico 16

17 SUBREGISTRO DE ÓBITOS E NASCIMENTOS Fonte: Registro Civil 17

18 SUBREGISTRO DE ÓBITOS E NASCIMENTOS Fonte: SIM - DATASUS Razão entre óbitos menores de 1 ano informados e estimados, por ano, segundo Região, 2000 a 2007 Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 18

19 SUBREGISTRO DE ÓBITOS E NASCIMENTOS Fonte: Registro Civil 19

20 SUBREGISTRO DE ÓBITOS E NASCIMENTOS Fonte: Registro Civil 20

21 SUBREGISTRO DE ÓBITOS E NASCIMENTOS Fonte: SINASC - DATASUS 100 Razão entre nascidos vivos informados e estimados, por ano, segundo Região, 2000 a Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 21

22 UTILIZAÇÃO DE DISTINTAS METODOLOGIAS Estas limitações geram uma dicotomia, já que se poderia pensar que, dada a heterogeneidade encontrada entre os municípios brasileiros, não seria plausível utilizar uma mesma metodologia para estimar todos eles: temos, por exemplo, municípios com bons registros administrativos e de estatísticas vitais, que poderiam servir de base para a elaboração de estimativas mais precisas. Entretanto, a sociedade e se incluem nesse contexto as administrações municipais, tem como direito garantido por lei a não concordância com a população divulgada oficialmente pelo IBGE. Este fato tem gerado grandes volumes de reclamações por parte das administrações locais. A utilização de metodologias distintas, não previstas em lei, e o estabelecimento de critérios para diferenciar quais serão utilizadas em cada caso, podem acarretar ainda mais contestações por parte da sociedade. 22

23 UTILIZAÇÃO DE DISTINTAS METODOLOGIAS Sabe-se que a qualidade das estimativas depende do horizonte temporal para o qual são realizadas, além da sua proximidade com informações mais confiáveis, como os censos demográficos. Tem-se também que determinadas metodologias apresentam suas vantagens e desvantagens a depender do horizonte em que são realizadas. Em relação à utilização de distintas metodologias ao longo dos anos, tem-se o agravante da perda da descontinuidade da série histórica, que tem como consequencia desde a descontinuidade no repasse de recursos públicos à construção de indicadores. A opção da reconstituição desta série histórica significa republicação das populações estimadas oficialmente nos anos anteriores. 23

24 ENUMERAÇÃO CENSITÁRIA As populações resultantes de um censo demográfico são as informações mais importantes para as estimativas e projeções de população, sendo em geral o ponto de partida para a sua realização. Desta forma, é imprescindível um censo que apresente informações o mais próximo possível da realidade, para que as estimativas futuras baseadas nestes resultados também reflitam satisfatoriamente as reais populações. Em atividades da magnitude de um Censo Demográfico é inerente a existência de problemas de cobertura e qualidade, de forma que se tornam imprescindíveis a avaliação e mensuração de tais problemas, além da busca contínua por melhorias das informações coletadas. Contudo, é extremamente complexa a escolha de metodologias que estimem estes valores, sobretudo levando em consideração os diferenciais entre as variáveis e a heterogeneidade entre os municípios. 24

25 ENUMERAÇÃO CENSITÁRIA As duas técnicas que surgiram como predominantes na avaliação de censos são o uso de Pesquisas de Avaliação e a utilização de análises demográficas. A utilização de variáveis demográficas, para níveis mais desagregados, é extremamente complexa no Brasil, devido à deficiência e/ou falta de registros administrativos. A utilização da Pesquisa de Avaliação exige o desenvolvimento de metodologias específicas para este fim. Além disso, no Brasil esta pesquisa não foi desenhada para atender a este objetivo, o que dificulta ainda mais o desenvolvimento e aplicação de tais metodologias. 25

26 ENUMERAÇÃO CENSITÁRIA Nos dois últimos intervalos intercensitários o IBGE levou a campo contagens de população (1996 e 2007), a fim de suprir a lacuna decenal de informações censitárias, especialmente em relação às estimativas municipais. Em nível nacional, os censos brasileiros parecem apresentar uma coerência, o que não acontece quando os comparamos com as contagens, que parecem apresentar uma subenumeração maior. 26

27 0,26 0,79 1,09 2,18 2,21 2,11 2,12 1,20 2,18 0,97 0,84 1,07 1,27 1,24 1,51 0,84 1,02 0,67 1,73 1,11 0,82 1,26 1,94 0,49 0,70 0,69 1,03 0,57 2,10 1,82 0,46 0,65 0,99 1,11 1,23 1,01 1,30 1,18 1,61 1,61 2,00 1,98 1,86 2,37 2,37 2,72 2,82 3,03 2,99 3,17 3,25 3,44 3,96 4,01 4) DIFICULDADES ACERCA DAS ESTIMATIVAS ENUMERAÇÃO CENSITÁRIA 4,50 4,00 Taxa média geométrica de crescimento anual dos municípios contados, Brasil e Unidades da Federação , 2007, / /2007 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 RO AC AM RR PA AP TO MA PI CE RN PB PE AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MS MT GO BR 27

28 ENUMERAÇÃO CENSITÁRIA 0,08 HISTOGRAMA DA DIFERENÇA ENTRE AS TAXAS DE CRESCIMENTO MÉDIO ANUAL EM P.P. (2007_ _2007) 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0,00-10,0-9,0-8,0-7,0-6,0-5,0-4,0-3,0-2,0-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 28

29 CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS E ALTERAÇÕES DE LIMITES Outro importante obstáculo às estimativas populacionais no Brasil são as criações de municípios e alterações de limites municipais, que exigem a necessidade de constante atualização da base territorial. 29

30 CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS E ALTERAÇÕES DE LIMITES Brasil e Grande Região Número de municípios nos Censos Demográficos, Brasil e Grandes Regiões a 2010 Ano Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: IBGE - Censos Demográficos, 1950 a

31 CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS E ALTERAÇÕES DE LIMITES Alterações territoriais verificadas em 73 municípios entre 29 de abril de 2011, data da publicação da Sinopse dos resultados do Censo Demográfico 2010 até 30 de junho de UF Nº de alterações 1 Nova Legislação Ajustes cartográficos encaminhados pelo Órgão Estadual AM 1 1 Decisões judiciais (Liminares / Mandados) MA * Parecer normativo da PF PI 2 2* 1* 1* PE 1 1 PB 1* 1* BA 2* 2* SP 1 1 PR 5 5 RS 5 5 TOTAL Cada alteração territorial envolve no mínimo dois (2) municípios. 2 No Piauí, uma das alterações ocorre na divisa com o Ceará. * Alterações legais ou por decisões judiciais já contempladas nas estimativas populacionais divulgadas em 31 de agosto de 2011, no Diário Oficial da União. 31

32 5) AVANÇOS E DESAFIOS UTILIZAÇÃO DE METODOLOGIA DISTINTAS Torna-se cada vez mais necessário que o IBGE utilize metodologias distintas para cada grupo de município que possuam características também distintas. O principal desafio em relação a este tema diz respeito à definição de critérios para utilizar em cada caso. No âmbito das estimativas populacionais de 2011 foi solicitada a participação de cada uma das 27 Unidades Estaduais (UE) do IBGE, que são depositárias do conhecimento local sobre as operações censitárias e a situação socioeconômica, demográfica e institucional dos municípios existentes. Foi solicitado a cada UE que apontasse os municípios em sua UF que se enquadravam claramente na descrição de situações como: crescimento (ou redução) populacional atípico e justificado (ou não) em função de novas atividades econômicas, atração por oferta de serviços, projetos de assentamento e outras de natureza semelhante e indícios de subenumeração ou superenumeração nos censos. Foi solicitada também uma apreciação com argumentos para cada caso apresentado. 32

33 5) AVANÇOS E DESAFIOS PARTICIPAÇÃO DAS UE S E DE INSTITUTOS PARCEIROS O cruzamento das observações recebidas, que sugeriram ou apontaram para problemas ocorridos durante a coleta das informações fornecidas pelas populações dos municípios, e que não foram percebidos em tempo hábil, em especial as complementações acerca da dinâmica econômica e demográfica local, com a análise dos indicadores de crescimento, resultou na definição de dois grupos de municípios: no primeiro grupo enquadram-se aqueles municípios cuja tendência de crescimento adotada foi o período e, no segundo, os municípios para os quais não foram encontradas explicações que justificassem o comportamento de suas populações nos períodos e

34 5) AVANÇOS E DESAFIOS 34

35 5) AVANÇOS E DESAFIOS PARTICIPAÇÃO DAS UE S E DE INSTITUTOS PARCEIROS SIPROJ trabalho em conjunto do IBGE com institutos parceiros Procurar uma integração maior entre o IBGE e outros institutos produtores de informação, com padronização de conceitos, codificações etc. 35

36 5) AVANÇOS E DESAFIOS ENUMERAÇÃO CENSITÁRIA Estão sendo estudadas possibilidades de utilização dos resultados das avaliações dos Censos diretas e indiretas nas projeções e estimativas populacionais Alguns desafios: Como fazer o ajuste? Metodologias específicas Nível geográfico Tempo de realização do ajuste Heterogeneidade geralmente encontrada entre as taxas de cobertura em diferentes regiões e grupos populacionais específicos. 36

37 OBRIGADO! 37