Gestão do Desempenho nos Governos Estaduais do EUA

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1 Banco Mundial PREMnotes F EVEREIRO DE 2012 NÚMERO 17 Série especial sobre Gestão do Desempenho nos Governos Estaduais do EUA Donald P. Moynihan Os governos estaduais dos EUA muitas vezes são considerados como laboratórios de democracia. Na estrutura federal, os estados têm um alto grau de flexibilidade para a adoção de diferentes políticas e iniciativas de gestão, o que abre espaço para experimentação e inovação; contudo, o quadro geral sugere mais uniformidade do que inovação. Em um curto período, os estados adotaram modelos muito semelhantes de reforma para a criação de novos procedimentos de emissão de relatórios de desempenho dos órgãos. Como resultado, agora existem mais dados de desempenho do que nunca. Mas isso não significa que os dados estejam sendo usados. Embora houvesse um forte apoio político para a adoção das reformas na gestão do desempenho, as autoridades eleitas mostraram-se menos comprometidas em conseguir as mudanças mais significativas necessárias para uma implementação bem-sucedida. Esta nota analisa fatores que podem tornar a gestão de desempenho mais bem-sucedida, usando exemplos dos estados que continuaram o processo e seguiram as próximas etapas. A Adoção dos Requisitos de Gestão de Desempenho A década de 1990 presenciou uma adoção ampla e rápida dos requisitos para a gestão de desempenho nos estados norte-americanos. Antes dessa década, essas reformas eram pouco usuais. Mas no final dos anos de 1990, 31 estados tinham requisitos legislativos para a criação de sistemas de informações de desempenho e 16 estados tinham requisitos administrativos semelhantes (Melkers e Willoughby, 1998). A adoção dessas reformas continuou na década de 2000, embora de forma mais lenta. Em 2004, 33 estados tinham teoricamente estatutos de gestão de desempenho e os outros 17 estados tinham requisitos administrativos (Melkers e Willoughby, 2004). Em 2008, uma pesquisa dos estados mostrou que 39 estados tinham leis orçamentárias baseadas no desempenho e 6 outros estados tinham algum tipo de requisito de gestão (Lu, Willoughby e Arnett, 2009). A maioria dessas leis foram adotadas nas décadas de 1990 e A adoção dessas reformas por meio de estatutos significa que elas são difíceis de serem revogadas, embora alguns estados, como Maine, Arkansas e New Hampshire tenham feito isso. Os estatutos também são difíceis de serem ignorados pelos governadores e asseguram um nível básico de atenção para a gestão de desempenho. Na prática, o conteúdo dessas leis é bastante semelhante: os órgãos são obrigados a gerar objetivos estratégicos e dados de desempenho de forma regular. Esses dados devem ser reportados ao escritório central de orçamento, geralmente como parte do processo de elaboração do orçamento, e às vezes devem ser reportados publicamente. A semelhança entre as leis e a sua rápida adoção se deve em grande parte à existência de um modelo dominante que foi seguido pelos estados, a lei federal Government Performance and Results Act (GPRA, box 1). É importante observar que o GPRA não se aplica diretamente aos governos estaduais. No sistema norte americano, a constituição dá aos governos estaduais uma grande autonomia. O governo nacional (federal) não pode simplesmente estabelecer que os governos estaduais adotem um conjunto comum de práticas de gestão. Isso torna os Estados Unidos bastante diferentes dos países onde o governo central pode exigir que os estados sigam um formato comum ou que adotem as metas de desempenho que o governo central determina como apropriadas. Nesse aspecto, o governo federal dos EUA não pode estabelecer diretamente um plano central para o desempenho dos níveis mais baixos do governo. DA REDUÇÃO DA POBREZA E REDE DE GERENCIAMENTO ECONÔMICO

2 Box 1. O Government Performance and Results Act O GPRA foi aprovado em 1993 pelo governo federal e exige que todas as organizações federais participem da gestão de desempenho. Mais especificamente, requer que esses órgãos gerem três tipos de dados de desempenho seguindo um cronograma: Planos estratégicos quinquenais, incluindo declarações de missão e metas de longo prazo, a partir de 1997; Metas anuais de desempenho a partir de 1999; e Relatórios anuais de resultados de desempenho a partir de Ao preparar esses documentos, foi solicitado que os órgãos consultassem os grupos interessados e os comitês legislativos no Congresso. O GPRA foi atualizado em O GPRA Modernization Act incentiva um uso mais ativo dos dados de desempenho. Exige que os funcionários do órgão sejam responsáveis por metas específicas, com revisões trimestrais por parte dos funcionários sênior do órgão quanto ao progresso em direção a essas metas. A lei também exige a identificação de metas estratégicas de nível governamental, metas intersetoriais relevantes para vários órgãos e um website do governo central que apresenta os dados de desempenho. Os planos estratégicos serão requeridos agora em uma base de quatro anos, de acordo com o mandato do presidente. Finalmente, a lei exige que cada órgão tenha um funcionário de melhoria de desempenho para coordenar as iniciativas de gestão de desempenho. É muito cedo para dizer se os governos estaduais usarão o GPRA Modernization Act como modelo para informar seu próprio sistema de gestão de desempenho como fizeram com o GPRA original. Fonte: Compilação do autor. Entretanto, o governo nacional pode influenciar práticas de gestão estadual de forma indireta, por meio de dois processos. Primeiro, o governo nacional pode adotar uma abordagem de gestão que torne-se um modelo a ser adotado voluntariamente pelos estados. O GPRA forneceu uma estrutura para ser reproduzida pelos estados. Conforme descrito a seguir, os estados adotaram requisitos de relatórios de desempenho muito semelhantes ao GPRA. O segundo mecanismo pelo qual o governo federal influencia os estados é por meio do processo intergovernamental de partilha de receitas. O governo federal fornece relativamente poucos serviços diretos, transferindo muitas das suas despesas para terceiros, incluindo os governos estaduais. Para cumprir os requisitos de relatórios de desempenho do GPRA, os órgãos federais, por sua vez, solicitam que os governos estaduais forneçam dados de desempenho sobre quaisquer atividades estaduais que envolvam o gasto de dinheiro federal (Frederickson e Frederickson, 2006). A legislação federal em certas áreas de políticas que fornecem subsídios aos estados, tais como reforma da previdência ou educação, incluiu outras demandas de relatórios de desempenho dos estados. Nesse estilo sub-reptício, o governo federal forçou os estados a participarem da elaboração de relatórios de desempenho, embora ainda deixe uma boa dose de arbítrio para o desenvolvimento da sua estrutura geral de gestão de desempenho. Outros fatores também incentivaram os estados a adotar requisitos de gestão de desempenho semelhantes aos do GPRA. A gestão de desempenho foi divulgada e promovida ativamente por organizações profissionais de administração e contabilidade e por outros grupos governamentais (Moynihan, 2008). A intenção era tornar a gestão do desempenho cada vez mais importante para a legitimidade profissional dos governos. Os órgãos de classificação de crédito também começaram a considerar a gestão de desempenho como um critério para classificação da capacidade creditícia dos governos estaduais, fornecendo um incentivo adicional para os estados adotarem algum tipo de reforma do desempenho. A Natureza das Reformas de Gestão do Desempenho Ao adotar as reformas de gestão do desempenho, os estados assumiram uma abordagem altamente procedimental, dependendo dos órgãos públicos para gerar e divulgar os dados de desempenho. Essa abordagem tornou a adoção dessas reformas relativamente fácil não foram envolvidos custos substanciais e houve pouca oposição mas pouco contribuiu para mudar o contexto no qual a gestão do desempenho deveria ocorrer. As reformas estaduais de gestão do desempenho em geral espelharam-se no GPRA. As reformas exigem que os órgãos estaduais gerem e divulguem regularmente declarações da missão, planos estratégicos, metas de desempenho e resultados reais. O tempo gasto na auditoria dos dados de desempenho quanto a precisão e utilidade variou de estado para estado. Em geral, os órgãos estaduais geraram eles mesmos os dados e a auditoria ficou a cargo de um ator do legislativo ou do tesouro do estado. As ideias de gestão de desempenho basearam-se em grande parte nos argumentos da Nova Administração Pública (NAP, box 2) sobre como os governos deveriam ser organizados. 2 PREMNOTE FEVEREIRO DE 2012

3 Box 2. Nova Administração Pública A Nova Administração Pública (NAP) refere-se a uma ampla agenda de ideias de reformas para o setor público que conquistou a atenção nas décadas de 1980 e Os proponentes da NAP retratam as burocracias tradicionais como tendo excesso de controles e incentivarem mais o cumprimento das regras do que o desempenho. Algumas das ideias de políticas da NAP incluem a criação de um espírito de concorrência por meio de quase-mercados ou terceirização, a ênfase nos serviços ao cliente e a redução das restrições burocráticas em relação à autoridade gerencial. A ênfase no desempenho, essencial para a NAP, exigiu melhores dados de desempenho sobre as atividades do governo. Os exemplos da NAP países como o Reino Unido, a Austrália e a Nova Zelândia eram vistos como tendo abandonado as restrições burocráticas e capazes de manter os gestores ainda mais responsáveis pelo desempenho. Fonte: Adaptado de Barzelay [2001]. A doutrina da NAP pregava o incentivo à inovação com a redução dos controles sobre as contribuições e, ao mesmo tempo, tornando os burocratas mais responsáveis por meio de medidas de desempenho. O resumo de Schick (2002) sobre NAP ilustra o foco central das reformas de melhoria do desempenho, que deverão ocorrer quando: Os gestores tiverem metas claras, com os resultados medidos em relação a essas metas; Os gestores tiverem flexibilidade para utilização dos recursos; A autoridade operacional for transferida dos órgãos centrais e das sedes dos órgãos para os níveis e as unidades operacionais; As decisões e os controles do governo enfocarem os produtos e resultados, em vez de os insumos e procedimentos; e Os gestores forem responsabilizados pelo uso dos recursos e pelos resultados produzidos. A caracterização de Schick da NAP é interativa, ilustrando como os conceitos da NAP dependem uns dos outros para funcionarem, e não são simplesmente um menu de prescrições independentes; a flexibilidade e a autoridade operacional aumentam em resposta à responsabilização baseada em resultados. Assim, a autoridade gerencial e a existência de informações de desempenho oferecem dois padrões de referência para os governos examinarem a implementação da reforma no nível estadual. As diferentes configurações dessas duas variáveis são apresentadas na tabela 1, que mostra uma interpretação da história da administração pública como uma transição gradual e lógica dos sistemas pré-burocráticos de benesses (célula [1]) para os sistemas burocráticos (célula [2]) e para o modelo de mercado inspirado da NAP (célula [3]). A célula (4) representa um sistema de desempenho limitado, no qual os gestores têm autoridade limitada, mas devem produzir resultados. Os sistemas pré-burocráticos estão representados na célula (1) da tabela 1. Nessa configuração, a combinação de altos níveis de autoridade gerencial com uma falta de foco nos resultados cria o potencial para que os funcionários públicos apoderem-se do poder das organizações públicas para metas não relacionadas com a eficácia, tais como: manutenção do poder político; recompensa de aliados políticos, amigos e parentes; ou enriquecimento pessoal. O sistema de benesses do governo dos EUA no século XIX exemplificava essas características, mas esses usos indevidos da autoridade Tabela 1. Como a Autoridade Gerencial e um Foco nos Resultados Criam Diferentes Sistemas de Gestão Alta autoridade gerencial Baixa autoridade gerencial Fraco foco nos resultados Célula 1: Sistemas pré burocráticos Foco em metas que não incluem o desempenho ou a probidade dos regulamentos (benesses políticas, enriquecimento pessoal). Célula 2: Sistemas burocráticos Forte foco nos insumos e poucos incentivos ou autoridade para aumentar a eficiência técnica. Forte foco nos resultados Célula 3: Modelo de mercado Os gestores têm metas claras e autoridade para atingir as metas. As metas são eficácia do programa, maior eficiência técnica e responsabilização baseada em resultados, mas também podem levar a oportunismo, valores partidários e exclusão de motivações intrínsecas. Célula 4: Sistema de desempenho limitado Demanda por resultados, mas os gestores não têm autoridade para executar mudanças, o que limita a melhoria do desempenho e a responsabilização baseada em resultados. Fonte: Adaptado de Moynihan (2008). FEVEREIRO DE 2012 PREMNOTE 3

4 pública não são incomuns em muitos países mais pobres que não têm controles suficientes para impedir a gestão imprópria. Nos Estados Unidos, o sistema de benesses levou à introdução de controles de insumos que limitaram a forma como os funcionários públicos poderiam usar seus recursos humanos e financeiros. Ao limitar a autoridade gerencial, os governos criaram as burocracias tradicionais, como está representado pela célula (2) da tabela 1. O modelo burocrático reduziu o comportamento corrupto dos funcionários públicos, limitando sua capacidade de usar indevidamente os fundos públicos. Entretanto, a doutrina da NAP argumentou que esse foco nos regulamentos para evitar comportamentos negativos afastava a atenção dos gestores da eficácia, uma vez que as normas tornaram-se uma finalidade em si mesmas. Mesmo que os gestores quisessem agir corretamente, eles não tinham autoridade para fazer as mudanças que poderiam melhorar a prestação de serviços. Desse modo, o próximo estágio lógico do desenvolvimento dos sistemas de administração pública foi converter a burocracia em um quasemercado, substituindo os controles sobre os insumos ou processos pelo tipo de autoridade gerencial vista no setor privado e, ao mesmo tempo, desenvolvendo indicadores de desempenho que poderiam ser usados como um substituto no setor público para o resultado final do setor privado. O modelo de gestão baseado no mercado está representado pela célula (3) da tabela 1. Nesse tipo de sistema, os incentivos podem corresponder à autoridade. Os funcionários é que deverão decidir como usar os insumos e processos para atingir os resultados requeridos pelo sistema. O modelo de mercado representa a implementação integral da doutrina da NAP e pressupõe que os incentivos financeiros e as medidas de desempenho sejam adequados para controlar o comportamento. Nesses cenários, impulsionados pela competição e o interesse próprio, os funcionários deverão ter um desempenho aprimorado para obter uma recompensa financeira. Ainda que os conceitos da NAP tenham influenciado os governos estaduais, essa influência não resultou em um modelo de mercado para o setor público central, embora essas características sejam cada vez mais comuns nos serviços contratados. 1 Ao contrário, os estados seguiram um modelo limitado, caracterizado por um forte foco nos resultados, mas com autoridade gerencial limitada (célula [4] da tabela 1). Se os estados estivessem mudando para um modelo de mercado (célula [3]), poderíamos esperar uma correlação básica entre o grau de autoridade e as práticas de gestão de desempenho no estado, ou seja, os estados mais voltados para os resultados também estariam delegando maior autoridade. Mas um estudo entre os estados que classificou o foco nos resultados dos estados (examinando a quantidade e a qualidade dos dados de desempenho gerados pelos sistemas de gestão de desempenho) e a delegação de autoridade gerencial (examinando o nível em que as decisões eram tomadas em relação a questões de gestão de pessoal e financeira) não mostrou essa correlação (Moynihan, 2006). Embora os reformadores se tenham baseado na retórica e nas ideias da NAP, não seguiram totalmente a receita da NAP para a reforma. Ao contrário dos argumentos da NAP, os estados pouco fizeram para reorganizar a autoridade administrativa de forma a melhorar o desempenho. As mudanças na autoridade gerencial não contaram com iniciativas de gestão de desempenho. Em termos de autoridade sobre pessoal e despesas, os gestores dos governos estaduais têm relativamente pouca autonomia. Os gestores são rigorosamente guiados por instrumentos centralizados de avaliação de desempenho e sistemas de pontuação e têm pouco controle para determinar a compensação para refletir o desempenho. Do mesmo modo, os sistemas de classificação que detalham os deveres e a situação dos funcionários são altamente centralizados no nível estadual, fora do controle dos gestores individuais. Pesquisas de funcionários do governo estadual também sugerem pouca provisão dessa flexibilidade. Controles prévios continuam a limitar a autoridade dos órgãos em relação a aquisições, contratação, capacidade de alternar o dinheiro entre programas e capacidade de transferir fundos não utilizados de um ano para outro (Moynihan, 2008). Isso não significa que não houve nenhuma mudança na autoridade sobre o pessoal. Estados como a Flórida, a Geórgia e o Texas essencialmente aboliram os sistemas de funcionalismo público, sendo a maioria dos funcionários, se não todos, contratados de forma arbitrária e, portanto sem nenhuma proteção além daquelas fornecidas aos funcionários do setor privado. Mais recentemente, estados como Wisconsin e Ohio tentaram eliminar os processos de acordo coletivo que orientam a autoridade quanto ao pessoal. Com base em uma pesquisa de administradores de pessoal dos governos estaduais, Hays e Sowa (2006) argumentaram que outros governos estão usando a autoridade executiva para enfraquecer os sindicatos do serviço público, renegociar contratos e fazer terceirizações, mas sem apoio legislativo explícito. Mas essas lutas a respeito da autoridade sobre o pessoal são conduzidas separadamente da gestão de desempenho, parecendo, na prática, irrelevantes à mesma. Em geral elas são justificadas em termos de necessidades orçamentárias, embora na prática tendam a serem moldadas por convicções partidárias 4 PREMNOTE FEVEREIRO DE 2012

5 os sindicatos do serviço público geralmente apoiam o partido Democrático e as tentativas para combater as proteções dos funcionários públicos normalmente são empreendidas por Republicanos conservadores. Mesmo depois que essas mudanças sejam efetuadas, as novas autoridades não estão conectadas aos processos de gestão de desempenho. O ponto, portanto, não é que os gestores não têm autoridade para usar as informações sobre o desempenho, mas que, entre os estados dos EUA, a maior ênfase nos dados de desempenho não foi vinculada a aumentos na autoridade gerencial, ao contrário da premissa da NAP. Essa falha refletiu uma falta de atenção geral para a reformulação dos fatores organizacionais de forma a fazer com que a gestão de desempenho tivesse mais probabilidade de sucesso. A próxima seção analisa outros fatores importantes para o êxito da gestão de desempenho. Da Criação das Informações de Desempenho até o Uso das Informações de Desempenho Se a simples criação e fornecimento de dados de desempenho fosse o único objetivo das reformas da gestão de desempenho nos estados dos EUA, essas reformas teriam sido bem-sucedidas. Mas as reformas pretendiam promover mudanças comportamentais no setor público. As autoridades eleitas e os órgãos centrais de orçamento deveriam usar os dados de desempenho para tomar decisões relativas à alocação de recursos. Os gestores públicos capacitados deveriam usar os dados de desempenho para inovar e melhorar os serviços. O foco procedimental limitado dos sistemas de desempenho pouco contribuiu para incentivar essas mudanças fundamentais. A gestão de desempenho passou essencialmente a ser tratada como um requisito de relatórios complementares ao processo orçamentário. Existem exemplos de governos estaduais que utilizam as informações de desempenho para fazer opções inteligentes, mas essa evidência parece ser mais aleatória do que sistemática. As pesquisas mostraram que os gestores não usam os dados de desempenho em níveis mais elevados (Melkers e Willoughby, 2004). Existem variações na implementação da gestão de desempenho entre os estados. Alguns estados são mais abrangentes e prescritivos do que outros na descrição de cronogramas, conteúdo e natureza dos seus processos de gestão de desempenho (Lu, Willoughby e Arnett, 2009). Além disso, alguns estados geram mais informações de desempenho e/ou informações de mais qualidade que outros (Moynihan, 2006). A qualidade dos sistemas de gestão de desempenho foi classificada por uma equipe de acadêmicos e jornalistas financiada pelo Pew Center sobre os Estados. Entre 1999 e 2008, foram feitas quatro dessas avaliações. Os resultados, mostrados na tabela 2, ressaltam as variações entre os estados, com certos estados (principalmente Missouri, Virgínia, Washington, Utah e Texas) com classificações sempre boas, enquanto outros estados têm baixas classificações e às vezes até menores que as anteriores. O que essas classificações indicam? Uma primeira questão poderia ser quantos estados parecem estar melhorando com o tempo? Se considerarmos que os estados receberam uma nota melhor em 2008 em relação à sua melhor nota nos anos anteriores, 21 estados poderiam ser julgados como tendo melhorado com o tempo. Três estados mostram um padrão de declínio em 2008, com classificações mais baixas do que todas avaliações anteriores. De um modo geral e para a maioria dos estados, o padrão é misto. Durante as quatro avaliações, suas notas aumentaram e diminuíram. É importante observar que as notas em si são medidas imprecisas. Com o tempo, os critérios mudaram, 2 mas os elementos essenciais continuaram os mesmos. Os estados cuja legislação exige que os órgãos gerem dados de desempenho têm notas maiores. Como existe uma correlação entre ter estruturas formais de desempenho e apresentar notas melhores, não é nenhuma surpresa que em um período em que os estados adotaram os requisitos de gestão de desempenho, quase metade tenham tido notas melhores com o tempo e muito poucos foram considerados como piores que na década de Ao mesmo tempo, a grande proporção de notas mistas mostra que o interesse na gestão de desempenho aumentou e diminuiu. De um modo geral, os estados parecem estar melhores em gestão de desempenho do que estavam antes, mas o progresso é desigual. Como não há nenhum controle federal direto nesses sistemas, não existe uma punição direta se o estado der menos atenção à gestão de desempenho com o tempo. Os avaliadores também procuram captar outros fatores, tais como o interesse da liderança no desempenho e se os funcionários públicos usam os dados de desempenho para tomar decisões. Garantir o uso das informações de desempenho é a parte mais difícil da gestão de desempenho, mas também a mais importante. Afinal, qual é a vantagem dos sistemas de dados de desempenho, se ninguém prestar atenção neles? O desafio de promover o uso das informações de desempenho não foi superado pelas soluções técnicas. É necessário mudar os padrões enraizados de tomada de decisões aos quais as pessoas estão acostumadas, o que, por sua vez, exige mudanças nas culturas e nos incentivos organizacionais. FEVEREIRO DE 2012 PREMNOTE 5

6 Tabela 2. Classificações do Desempenho do Governo para os Esforços de Gestão de Desempenho Estado Progresso Alabama F D+ C C Melhoria Alasca C- C- C B- Melhoria Arizona B- C+ B- B- Misto Arkansas D C- C+ C- Misto Califórnia C- C- C C+ Melhoria Colorado C C+ C+ C Misto Connecticut D+ C- C- B- Melhoria Delaware B B B B- Declínio Flórida B C+ B B- Declínio Geórgia C+ B- B- B+ Melhoria Havaí C- C D C- Misto Idaho C- C- C+ C+ Melhoria Illinois C B- C+ C+ Misto Indiana C B- C B- Misto Iowa B+ A- B B+ Misto Kansas C C+ B- B Melhoria Kentucky B B+ B B Misto Louisiana B B+ A- B+ Misto Maine C C+ C+ C Misto Maryland B- B C+ B- Misto Massachusetts C C C+ C Misto Michigan B B+ B+ A Melhoria Minnesota B B B+ B Misto Mississippi C D+ C+ C Misto Missouri A- A- A- A Melhoria Montana C C C C+ Melhoria Nebraska B- B- C+ B- Misto Nevada C C B- B- Melhoria New Hampshire D+ D C- D+ Misto Nova Jersey B- B- C C- Misto Novo México D+ C B B Melhoria Nova York D+ C- C+ C+ Melhoria Carolina do Norte B- B C+ B- Misto Dakota do Norte D C- C C+ Melhoria Ohio C+ B C+ B- Misto Oklahoma D+ D+ C C Melhoria Oregon B+ B B B- Declínio Pensilvânia B- B B B Melhoria Rhode Island C C C+ C Misto Carolina do Sul B- B B B- Misto Dakota do Sul D D D D+ Melhoria Tennessee C B- C+ B Melhoria Texas B+ A- B A- Misto Utah B+ B+ A- A Melhoria 6 PREMNOTE FEVEREIRO DE 2012

7 Tabela 2. continuação Vermont Misto Virgínia B- B B- C- Melhoria Washington A- A- A- A Melhoria Virgínia Ocidental B+ A- A- A Misto Wisconsin C C C+ C Misto Wyoming C C B- C+ Misto Wyoming C C+ C C+ Misto Fonte: Pew Center sobre os Estados/Governing Magazine. Os pesquisadores indicam uma variedade de fatores que estão sempre associados com o sucesso dos sistemas de gestão de desempenho nos Estados Unidos. Embora esses estudos normalmente sugiram que os funcionários que gostam de mais autoridade em geral têm mais probabilidade de relatar um maior uso dos dados de desempenho (Moynihan e Pandey, 2010), a autoridade gerencial não é o único fator, nem mesmo o mais importante, que prevê o uso de informações de desempenho. Compromisso da liderança Embora possa haver apoio político para criar sistemas de gestão de desempenho, isso pode não ser suficiente para garantir que os líderes estejam comprometidos com a implementação total. Isso importa porque o compromisso do governador ou do líder do órgão com os sistemas de desempenho aumenta as possibilidades de que os gestores públicos realmente usem os dados de desempenho. Em todos os Estados Unidos, o poder do governador foi considerado como associado ao uso das informações de desempenho entre os burocratas (Bourdeaux e Chikoto, 2008). Mesmo que as reformas de desempenho tenham mais probabilidade de sucesso quando estão previstas nos estatutos, o apoio do governador é necessário para que elas sejam vistas com seriedade no poder executivo. Uma série de estudos sugere que se os funcionários acreditam que o líder do órgão está comprometido com a gestão de desempenho, é mais provável que usem as informações de desempenho. Ao comprometer tempo, recursos e recompensas simbólicas para determinadas questões de gestão, os líderes mostram a sua importância (Berry, Brower e Flowers, 2000; Dull, 2009; Moynihan e Ingraham, 2004; Moynihan e Lavertu, 2012). Também é possível que os líderes participem ativa e diretamente dos processos de gestão de desempenho (box 3). Mas esse nível de dedicação pessoal com a gestão de desempenho não é comum entre as autoridades eleitas e seria irreal esperar que isso seja a norma. Mas é possível que os governos procurem formas de institucionalizar os princípios básicos do movimento estatístico. Em 2010, quando o GPRA Modernization Act foi aprovado, os gestores dos órgãos federais foram solicitados a participar de diálogos regulares semelhantes aos da abordagem estatística. Capacidade administrativa A presença de competência e experiência burocráticas básicas na gestão de desempenho está associada com o uso dos dados de desempenho (Bourdeaux e Chikoto, 2008; Dull, 2009). Isso ocorre porque a medição do desempenho em geral é uma tarefa difícil para muitos setores públicos. A capacidade de criar medidas úteis que sejam oportunas e confiáveis é importante. Como os órgãos que implementam as reformas da gestão de desempenho geralmente não recebem recursos adicionais para isso, as reformas muitas vezes são consideradas uma carga indesejada; assim, os órgãos com recursos suficientes e capacidade existente têm mais probabilidade de fazer bom uso das medidas de desempenho (de Lancer Julnes e Holzer, 2001; Moynihan e Landuyt, 2009). A equipe do órgão com falta de recursos parece ser menos capaz de desenvolver a capacidade para efetuar a implementação da gestão de desempenho além do cumprimento dos requisitos básicos de relatórios. O estado da Virgínia, que foi constantemente classificado como um dos melhores estados em termos de gestão de desempenho, entende a importância da consistência e da capacidade administrativa. Como os governadores da Virgínia são limitados a um mandato, o estado precisa ter uma sólida capacidade administrativa central para proporcionar continuidade e estrutura para cada novo governo. Os novos governadores não reinventam o sistema estadual de desempenho, mas procuram trabalhar dentro dos limites do planejamento estratégico e dos processos de medição de desempenho existentes. A Virgínia foi um dos primeiros estados a adotar a tecnologia da informação para distribuir as medições de forma oportuna, tanto para uso interno pelos gestores como externamente para o público. Mais recentemente, foi um dos primeiros estados a criar resumos on line no painel de controle com as FEVEREIRO DE 2012 PREMNOTE 7

8 Box 3. Abordagem Estatística para a Gestão de Desempenho A abordagem estatística foi usada inicialmente pelo Departamento de Polícia da Cidade de Nova York; era necessário que os delegados explicassem publicamente e de forma rotineira as mudanças nos padrões dos crimes em suas áreas para os gestores seniores e identificassem que medidas eles estavam tomando para corrigir os problemas. Os ingredientes básicos do modelo estatístico permaneceram quando ele foi aplicado em outros lugares: dados precisos e oportunos, rápida resposta dos recursos para corrigir os problemas, a proposta de novas táticas e estratégias e acompanhamento para revisão das medidas adotadas. Esses princípios mudaram a gestão de desempenho de um exercício anual de geração de relatórios para uma ferramenta de gestão muito mais utilizada. Alguns líderes dos governos estaduais mostraram vontade de investir todo o compromisso com a gestão de desempenho que a abordagem estatística exige. O governador do estado de Maryland, Martin O Malley, é um exemplo de líder na implementação estatística. Antes de se tornar governador, O Malley foi prefeito de Baltimore, onde aplicou a abordagem estatística na esfera municipal. Como governador, O Malley geralmente participa das frequentes reuniões baseadas em estatísticas oficiais com chefes dos órgãos para analisar o desempenho e fazer perguntas pontuais diante da mídia. O estado de Washington também promoveu uma abordagem semelhante com sua ferramenta Government Management and Accountability Performance. O principal benefício da abordagem estatística comunicar que o líder do governo se importa com o desempenho e deseja devotar tempo e atenção para manter os gestores responsáveis por ele torna impossível que os gestores de nível mais baixo ignorem. Fonte: Compilação do autor. a. Para obter mais informações, visite o site b. Para obter mais informações, visite o site principais medidas de desempenho, uma prática que o governo federal está procurando seguir. 3 Por exemplo, o Departamento de Transportes da Virgínia acompanha a conclusão de grandes projetos, o que gerou um aumento significativo na conclusão de projetos no prazo. Os dados do estado geralmente são confiáveis graças a uma sólida capacidade de auditoria do desempenho, e os órgãos são solicitados a garantir se determinadas medidas são relevantes e se estão vinculadas a objetivos estratégicos mais amplos. O exemplo da Virgínia ilustra que a administração de um sistema de desempenho sofisticado exige recursos, continuidade e capacidade. Cultura organizacional A pesquisa mostrou que a cultura organizacional é importante de diversas formas para a gestão de desempenho nos Estados Unidos. Primeiro, as organizações com forte orientação para a missão ou seja, onde os funcionários realmente acreditam no objetivo da organização usam os dados de desempenho em níveis mais altos (de Lancer Julnes e Holzer, 2001; Moynihan e Landuyt, 2009). Segundo, as organizações com culturas caracterizadas por abertura e inovação tendem a ser mais participativas no diálogo sobre desempenho (Moynihan e Pandey, 2010). Finalmente, uma cultura organizacional de apoio ajuda a incluir um foco no desempenho como uma norma adequada (Broadnax e Conway, 2001; Franklin, 2000). O estado de Washington faz o que muitos outros estados fizeram em termos de processos, mas os observadores enfocaram em como a gestão de desempenho permeou a burocracia. o estado construiu uma sólida cultura de medição do desempenho (Pew Center sobre os Estados, 2008, 5 6). Essa cultura foi incentivada pela continuidade e pelo encadeamento das iniciativas de desempenho. Os órgãos não são apenas solicitados a reportar os dados como parte do processo de elaboração do orçamento; um processo de planejamento estratégico para todo o estado procura estabelecer as prioridades governamentais com a criação de equipes de implementação formadas por funcionários dos órgãos. À procura de um papel para os cidadãos Embora grande parte da pesquisa sobre o uso de informações de desempenho enfoque os fatores organizacionais, também há evidências da importância da participação dos cidadãos. A pesquisa sugere que a percepção da demanda dos cidadãos por responsabilização baseada no desempenho incentiva o uso das informações de desempenho (Moynihan e Ingraham, 2004; Poister e Streib, 1999). De Lancer Julnes e Holzer (2001) verificaram que o apoio à gestão do desempenho entre grupos de interesse externos (na forma de autoridades eleitas/cidadãos) também incentivou o uso. A participação dos cidadãos nas práticas de medição do desempenho aumenta a percepção de utilidade dos dados aos olhos das autoridades eleitas (Ho, 2006). Apesar dessa pesquisa, os estados lutaram para envolver os cidadãos. As iniciativas estatísticas (box 3) permitiram que os cidadãos e a mídia observassem as reuniões, mas sem participar delas. O papel dos cidadãos 8 PREMNOTE FEVEREIRO DE 2012

9 normalmente é apenas o mesmo dos consumidores de dados de desempenho fornecidos on-line. Não é um papel sem importância se os dados forem comunicados em um formato de fácil compreensão, uma vez que os funcionários públicos estão envolvidos com a reputação do seu órgão (Gormley e Weimer, 1999). O Oregon Progress Board, um conselho apartidário de cidadãos proeminentes, é um exemplo de uma organização estadual que utiliza efetivamente a contribuição dos cidadãos. O Progress Board se baseou na contribuição dos cidadãos para definir metas de alto nível da sociedade para o estado por meio de uma série de planos estratégicos. Os órgãos estaduais então vincularam suas medidas de desempenho às metas. Contudo, esse processo de conexão nem sempre foi fácil; os órgãos tentaram ligar tudo o que fizeram com as metas muito amplas do plano, o que levou a um número excessivo de medidas. A abordagem de Oregon criou um diálogo público amplo sobre suas metas estratégicas, incentivou a continuidade no foco estratégico do estado e ganhou reconhecimento nacional. Mas também foi uma lição sobre como a história de sucesso da gestão de desempenho pode ser frágil. Apesar do seu enfoque apartidário, o Progress Board foi mal-interpretado pelos legisladores conservadores que o viram como um mecanismo para aumentar as despesas governamentais. Em 2009, o estado resolveu não reembolsar o Progress Board, encerrando efetivamente a experiência. Conclusão Os estados dos EUA são diferentes de outros sistemas federais, o que limita o potencial de generalizar as lições obtidas com suas experiências. Embora esta nota evidencie a relutância dos estados em delegar autoridade para facilitar a gestão de desempenho, essa delegação pode não funcionar bem em países onde ela tenha risco de ser mal-utilizada. Mesmo no contexto dos EUA, a delegação da autoridade sobre o pessoal tem seus próprios riscos, devido à natureza altamente partidária das políticas. Outras lições também parecem relevantes para outros governos que buscam a gestão de desempenho. A adoção dos requisitos de relatórios de desempenho deve ser vista, na melhor hipótese, como uma primeira etapa em direção à gestão de desempenho real, mas não um substituto. Para que as rotinas de relatórios de desempenho tenham importância, elas devem ocorrer em um contexto onde o governo tenha a capacidade de assegurar que os dados são confiáveis e oportunos; onde os líderes se comprometam com os valores de desempenho; e onde as organizações vejam os dados de desempenho como uma oportunidade de aprender, e não uma carga conformidade. Agradecimentos Por seus comentários, o autor agradece a Jonas Frank (PRMPS), Philipp Krause (PRMPR) e Keith Mackay (PRMPR). As opiniões expressas nestas notas são de inteira responsabilidade do autor. Sobre o Autor Donald P. Moynihan é Professor na La Follette School of Public Affairs, University of Wisconsin-Madison. Também é um fellow da National Academy of Public Administration. Seu trabalho na gestão de desempenho do setor público ganhou vários prêmios, incluindo o melhor livro público e sem fins lucrativos da Academy of Management. Notas 1. Ver Heinrich e Marschke (2010) para uma análise da experiência de serviços contratados. 2. Os critérios mais recentes podem ser encontrados em template_page.aspx?id=35360; as inovações identificadas pelos graduadores da última rodada de análises podem ser encontradas em aspx?id= Para mais informações sobre os painéis de controle, ver Ganapati (2011). Referências Barzelay, Michael The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley: University of California Press. Berry, Frances S., Ralph S. Brower, and Geraldo Flowers Implementing Performance Accountability in Florida: What Changed, What Mattered and What Resulted? Public Productivity and Management Review 23(3): Bourdeaux, Carolyn, and Grace Chikoto Legislative Influences on Performance Information Use. Public Administration Review 68(2): Broadnax, Walter D., and Kevin J. Conway The Social Security Administration and Performance Management. In Quicker, Better, Cheaper: Managing Performance in American Government, ed. D. Forsythe, Albany, NY: Rockefeller Institute Press. de Lancer Julnes, Patria, and Marc Holzer Promoting the Utilization of Performance FEVEREIRO DE 2012 PREMNOTE 9

10 Measures in Public Organizations. Public Administration Review 61 (6): Dull, Matthew Results-Model Reform Leadership: Questions of Credible Commitment. Journal of Public Administration Research and Theory 19(2): Franklin, Aimee L An Examination of Bureaucratic Reactions to Institutional Controls. Public Performance and Management Review 24(1): Frederickson, David G., and H. George Frederickson Measuring the Performance of the Hollow State. Washington, DC: Georgetown University Press. Ganapati, Sukumar Use of Dashboards in Government. Washington DC: IBM Center for the Business of Government. www. businessofgovernment.org/sites/default/files/use of Dashboards in Government.pdf. Gormley, William T., and David Leo Weimer Organizational Report Cards. Cambridge, MA: Harvard University Press. Hays, Steven W., and Jessica E. Sowa A Broader Look at the Accountability Movement: Some Grim Realities in State Civil Service Systems. Review of Public Personnel Administration 26(2): Ho, Alfred Tat-Kei Accounting for the Value of Performance Measurement from the Perspective of City Mayors. Journal of Public Administration Research & Theory 16(2): Lu, Yi, Katherine G. Willoughby, and Sarah Arnett Legislating Results: Examining the Legal Foundations of PBB Systems in the States. Public Performance and Management Review 33: Melkers, Julia E., and Katherine G. Willoughby The State of the States: Performance-Based Budgeting Requirements in 47 out of 50. Public Administration Review 58: Staying the Course: The Use of Performance Measurement in State Government. Washington, DC: IBM Center for the Business of Government. Moynihan, Donald P Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of Reform. Public Administration Review 66(1): The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform. Washington, DC: Georgetown University Press. Moynihan, Donald P., and Patricia W. Ingraham Integrative Leadership in the Public Sector: A Model of Performance Information Use. Administration & Society 36(4): Moynihan, Donald P., and Noel Landuyt How Do Public Organizations Learn? Bridging Structural and Cultural Divides. Public Administration Review 69(6): Moynihan, Donald P., and Stéphane Lavertu. Forthcoming. Does Involvement in Performance Reforms Encourage Performance Information Use? Evaluating GPRA and PART. Public Administration Review. Moynihan, Donald P., and Sanjay K. Pandey The Big Question for Performance Management: Why Do Managers Use Performance Information? Journal of Public Administration Research and Theory 20(4): Poister, Theodore H., and Gregory Streib Performance Measurement in Municipal Government: Assessing the State of the Practice. Public Administration Review 59: Pew Center for the States Washington. PEW_WebGuides_WA.pdf. Schick, Allen Opportunity, Strategy, and Tactics in Reforming Public Management. OECD Journal of Budgeting 2(3): Esta série de notas destina-se a resumir as boas práticas e os principais resultados em termos de políticas sobre os tópicos relacionados ao PREM. As opiniões expressas nas notas são de inteira responsabilidade do autor e não refletem necessariamente os pontos de vista do Banco Mundial. As Notas (PREMnotes) são amplamente distribuídas ao pessoal do Banco Mundial e estão também disponíveis no website do PREM ( Se estiver interessado(a) em escrever uma PREMnote, envie sua ideia via a mseck@worldbank.org. Para obter cópias adicionais desta PREMnote entre em contato com o Serviço de Consultoria do PREM pelo telefone x Esta série destina-se à divulgação externa e interna. 10 PREMNOTE FEVEREIRO DE 2012