INSTITUIÇÕES DE ASSISTÊNCIA À INFÂNCIA NO BRASIL NAS DÉCADAS DE 1880 A 1960: UM ESTUDO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL INTRODUÇÃO

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1 INSTITUIÇÕES DE ASSISTÊNCIA À INFÂNCIA NO BRASIL NAS DÉCADAS DE 1880 A 1960: UM ESTUDO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL FLÁVIA SÍLVIA Rodrigues; ANA LAURA GODINHO LIMA FACULDADE DE EDUCAÇÃO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO INTRODUÇÃO Neste texto busca-se caracterizar os saberes e as práticas relativos às instituições de assistência à infância no Brasil, desde a década de 1880 até os anos sessenta. Parte-se de uma revisão da bibliografia sobre o tema, produzida recentemente por pesquisadores brasileiros e recorre-se à legislação federal, para poder acompanhar o movimento de criação das instituições para o atendimento de crianças. O exame da legislação permite compreender como as questões da educação e da recuperação das crianças foram pensadas pelas autoridades, à luz das concepções pedagógicas dominantes na época. Este trabalho insere-se no âmbito do projeto luso-brasileiro intitulado Estudos Comparados sobre a Escola: Brasil e Portugal (séculos XIX e XX) (CAPES-ICCTI, 2000) que, por sua vez, integra o programa de pesquisas do grupo PRESTIGE, em seu ramo português, o qual busca elaborar uma análise histórica comparada da escola de massas nos países lusófonos e europeus ( ). As investigações realizadas distribuem-se por quatro eixos temáticos: alunos, que é o eixo ao qual se filia este trabalho e procura compreender o modo como os alunos foram inventados (construídos, categorizados, classificados etc.) pela escola, o modo como através da escola de massas as crianças são transformadas em alunos; professores, que busca identificar as transformações da profissão docente e da formação profissional dos professores no período indicado; conhecimento escolar, que pretende analisar a evolução do currículo da escola de massas e, finalmente, conhecimento pedagógico, que procura identificar a gênese de um discurso pedagógico no contexto das ciências sociais e humanas no final do século XIX. (Nóvoa, 1998, p. 10) 1 1 NÓVOA, António. Seminário de Trabalho Prestige: Portugal Brasil Lisboa, 1 a 3 de dez, 1998, mimeo. 1

2 A análise dos documentos da legislação tem sido feita com base em textos de Michel Foucault, Thomas Popkewitz e Nikolas Rose, que apresentam subsídios importantes para a compreensão das relações de poder no âmbito de instituições como as que se tem em vista nesta investigação. Esses autores podem contribuir ainda para o exame dos processos de constituição da subjetividade das crianças institucionalizadas. Como uma tentativa de identificar diferenças importantes que foram surgindo, pode-se propor a divisão do período estabelecido em quatro fases: o período prérepublicano, caracterizado pela caridade religiosa; o período da primeira república, marcado pela assistência higiênica ou científica; o período da assistência social, a partir da década de 1930 e até a criação da FEBEM, em 1964, quando a assistência, de acordo com Antonio Merisse, entre outros autores, ganhou um caráter mais repressor. (1996, p. 45) O período em que a assistência era praticada exclusivamente pela caridade religiosa ou por grupos leigos filantrópicos iniciou-se no Brasil no século XVI. Nessa fase, o Estado não teve participação na assistência, nem no que se refere à criação de instituições e nem na regulamentação das que havia. O exemplo mais difundido e duradouro de instituição nesse período foi a Casa da Roda, de orientação católica, em que se buscava oferecer alimentos e proteção às crianças órfãs e enjeitadas. Nas primeiras décadas do século XX, com o desenvolvimento dos centros urbanos, começou a crescer também a preocupação com as crianças e os adolescentes delinqüentes, que vadiavam pelas ruas, criando desordem e ameaçando a população. Entendia-se que essas possuíam constituição física e moral debilitada, em função da pobreza e da miscigenação. Para tratar do problema dos delinqüentes, a solução empregada era o internamento em instituições de correção que o Código Penal de 1890 e, posteriormente, o Código de Menores, de 1927 vieram regulamentar. O período que se inicia na década de 1930 caracteriza-se pelo crescimento da participação do Estado na área da assistência à infância. A partir deste momento, o governo federal passa a demonstrar uma preocupação maior com as questões sociais, inclusive pelo problema da assistência à família e à infância. Estruturam-se o Departamento Nacional da Criança (1940) e o Serviço de Assistência a Menores (1941), com o objetivo de dar uma orientação nacional às práticas de assistência e controlar as instituições públicas e particulares que realizavam serviços nessa área. 2

3 MEDIDAS DE PROTEÇÃO AOS MENORES A terminologia utilizada na classificação da infância pobre brasileira passou por várias mudanças, houve um grande percurso para que os expostos, órfãos, a infância desvalida, os petizes, os capoeiras ou vadios passassem a ser conhecidos por menores. Tal categoria classificatória, segundo Alvim e Valladares 2 (1988), possui um caráter significativo na criação de uma imagem da criança pobre brasileira enquanto abandonada e delinqüente em potencial. Araújo 3 (1984) afirma que esse termo é jurídico, e invoca, sobretudo a anormalidade ou a irregularidade atribuída a essas pessoas. Em São Paulo, a assistência aos menores abandonados foi considerada como um problema, sobretudo a partir das duas primeiras décadas do regime republicano, quando o crescimento industrial levou a uma explosão demográfica, Santos 4 (1999) elucida que tal progresso não fora compartilhado pela comunidade, cujas condições sociais e habitacionais eram precárias, pestes e epidemias se alastravam e praticamente um terço da população residia em cortiços. Nesse contexto o número de crianças na rua aumentou consideravelmente, assim como o envolvimento dessas com atividades como o roubo, o furto, a prostituição e a mendicância. Da década de trinta em diante, observa-se a ampliação dos trabalhos desenvolvidos pelos psicólogos na área da educação. Esses profissionais influenciaram o pensamento sobre os problemas da infância no país e ajudaram a definir estratégias de atendimento para as crianças carentes, participando de encontros; elaborando publicações; lecionando em escolas normais e nos primeiros cursos de psicologia criados no Brasil; exercendo cargos públicos; criando instituições. Em 1939 surgia o livro A Criança Problema 5, de Arthur Ramos, médico formado na Faculdade de Medicina da Bahia que teve uma participação fundamental no 2 ALVIM, Maria Rosilene Barbosa & VALLADARES, Lícia do Prado Infância e Sociedade no Brasil: uma análise da literatura. In BIB Boletim Informativo e Bibliográfico de Ciências Sociais. (ANPOCS). Rio de Janeiro, n. 26, p. 3-37, 2º semestre, ARAÚJO, Silvana Micceli Da caridade à justiça: uma análise da justiça de menores. In Os Conflitos Sociais da Menoridade: Um Estudo da Produção Jurídica do Menor. Programa de Políticas Públicas do Centro de Ciências Sociais PUC/ RJ, SANTOS, Marco Antonio Cabral dos. Criança e criminalidade no início do século, In Del Priore, Mary (org.) História das Crianças no Brasil. São Paulo, Contexto, Ramos, Arthur. A Criança Problema: a higiene mental na escola primária. 4 a. ed. revista, Rio de Janeiro, Casa do Estudante do Brasil, s.d. 3

4 desenvolvimento da psicologia educacional no país. O autor considerava exagerada a ênfase que os estudos científicos tradicionais costumavam dar à hereditariedade no desenvolvimento humano e solicitava que se levasse em conta a ação do meio, em especial do ambiente familiar, sobre as características físicas e psicológicas herdadas. Defendia assim a adoção da categoria criança-problema para a identificação das crianças cujos distúrbios fossem conseqüência do meio desajustado em que viviam. Assim seria possível diferenciá-las das crianças anormais, cujas dificuldades eram decorrentes de problemas biológicos. Em seu livro, o autor classificava as crianças com problemas, segundo o tipo de desvio, buscando identificar as causas, os sintomas, a profilaxia e o tratamento para cada caso. A Criança Problema constitui um exemplo de sistematização dos conhecimentos sobre a infância que se tornaria comum a partir da década de quarenta quando se ampliaram as categorias para a classificação e a avaliação da infância irregular. Além das crianças desamparadas ou delinqüentes, passavam a merecer atenção os alunos das escolas regulares, os quais também era preciso observar, avaliar e classificar de acordo com as suas condições físicas, intelectuais e afetivas. CÓDIGO PENAL No que se refere às crianças tidas como criminosas, um decreto que chama a atenção é o nº 847, de 11 de outubro de 1890, que promulga o Código Penal. De acordo com o mesmo, não são considerados criminosos os menores de 9 anos completos e os maiores de 9 e menores de 14 anos que obrarem sem discernimento. Dessa maneira, o discernimento, tal como poderia ser entendido a partir da lei, enquanto idade da razão, levou à prisão muitas crianças, as quais cumpriram pena de prisão disciplinar em estabelecimentos industriais. Art. 30: Os maiores de 9 annos e menores de 14, que tiverem obrado com discernimento, serão recolhidos a estabelecimentos disciplinares industriaes, pelo tempo que ao juiz parecer, comtanto que o recolhimento não exceda à idade de 17 annos. (Decreto nº 847, p.2668). Segundo o artigo 49, nesses estabelecimentos deveriam ser recolhidos os menores de até 21 anos de idade e o artigo 400, por sua vez, anuncia a intenção e a necessidade de se criar novas colônias penais em ilhas marítimas ou nas fronteiras do território nacional. A recuperação desses jovens, segundo Santos (1999), dar-se-ia pela disciplina de uma instituição de caráter industrial, onde o trabalho seria o principal recurso para enquadrar, no regime produtivo vigente, aqueles menores. REGULAMENTO DE PROTEÇÃO AOS MENORES ABANDONADOS E DELINQÜENTES 4

5 Este regulamento surge com o decreto nº , em 20 de dezembro de 1923, o qual reconhece, pela primeira vez, de acordo com Passetti (1999), a situação de pobreza como geradora de crianças abandonadas e jovens delinqüentes. De acordo com o decreto, o menor de 18 anos, de qualquer sexo, abandonado ou delinqüente, deveria ser submetido às medidas do Regulamento. A partir da aprovação do mesmo, os menores de 14 anos não poderiam mais ser submetidos a processos penais, deveriam ser enviados a algum asilo, casa de educação, escola de preservação, ou confiados a alguma pessoa idônea. Aqueles com idade entre 18 e 21 anos passavam a se incluir numa circunstância tida como atenuante.isso significa que, em caso de crime ou contravenção, o menor dessa faixa etária deveria cumprir pena completamente separado dos maiores. CÓDIGO DE MENORES O decreto nº A, de 12 de outubro de 1927, é considerado outro marco na história das regulamentações oficiais relativas aos menores no país, pois se trata do Código de Menores, ao qual estariam submetidos aqueles com menos de 18 anos de idade, de ambos os sexos, abandonados ou delinqüentes. Uma de suas determinações excluía o sistema de rodas: Art. 15. A admissão dos espostos à assistência se fará por consignação directa, excluído o systema das rodas. (Decreto nº a, p.478). Em 1943, após a elaboração do novo Código Penal, uma comissão formada por um desembargador, um juiz e cinco professores elaborou o Decreto-Lei n. 6026, que constituía um ante-projeto para a renovação Código de Menores. O objetivo deste documento era o de adequar a legislação de crianças e adolescentes ao Código Penal mais recente, que declarara a irresponsabilidade dos menores de 18 anos e que superara a antiga distinção entre menor abandonado e menor delinqüente. Uma das preocupações do ante-projeto, que se evidenciava na Exposição de motivos do Decreto-Lei n (1943) era com o tratamento que seria dispensado aos jovens entre 14 e 18 anos autores de infrações. Para a decisão sobre o destino desses menores, propunha-se a adoção do critério da periculosidade. Mais de 20 anos após a elaboração do ante-projeto para o novo Código de Menores, e já sob o regime militar, a lei n , de 10 de abril de 1967 veio estabelecer, baseada no projeto de 1943, novas medidas que buscavam adequar o Código de Menores de 1927, que 5

6 continuaria em vigor, ao Código Penal. Assim como no decreto de 1943, a lei de 1967 determinava que os menores de 14 contariam com a assistência e a proteção do governo, de acordo com suas condições e o estudo do ato praticado. No entanto, os menores que tivessem entre 14 e 18 anos teriam o seu destino decidido não mais em função do critério de periculosidade, mas sim a partir da penalidade prevista para a infração praticada. No ano seguinte, mediante a promulgação da Lei n , de 22 de maio de 1968, voltou-se a privilegiar o critério da periculosidade do menor na definição do seu destino, retomando-se a idéia do ante-projeto de 1943 e substituindo-se o critério da pena prevista para a infração praticada, conforme estabelecera a lei de A novidade da lei 5.438, em relação ao projeto de 1943, era que também os menores de 14 anos deveriam ser avaliados como perigosos ou não. ALGUMAS INSTITUIÇÕES A RODA DOS EXPOSTOS No que se refere à situação do menor, até meados do século XIX, Marcílio 6 elucida que vigorou uma fase caritativa, em que a assistência e as políticas sociais em favor da criança abandonada foram transferidas, pela Coroa, a outras entidades. No Império, as Misericórdias perderam sua autonomia e parte de seu estilo caritativo, estando a serviço e sob o controle do Estado. Foram instituídas a Roda e a Casa dos Expostos e o Recolhimento para as meninas pobres, na maioria das vezes resultantes de convênios entre as municipalidades e as Santas Casas de Misericórdia. Além disso, muitas famílias ou indivíduos recolhiam recém-nascidos deixados nas portas de suas casas, de igrejas ou em outros lugares, enquanto outros adotavam crianças deixadas nas Rodas dos Expostos. Em 1884, a Santa Casa de São Paulo foi transferida para o endereço onde está localizada até os dias atuais, no bairro de Santa Cecília. O Asilo dos Expostos foi transferido em 2 de julho de 1896 para o Pacaembu. No início, de acordo com Marcílio (1998), até mesmo os jovens médicos recém formados defendiam o sistema das rodas em suas teses e dissertações, apenas um pequeno grupo condenava o sistema. Os filantropos viam a extinção da Roda como uma questão social, humanitária e científica. Apenas em 3 6 MARCÍLIO, Maria Luiza. História Social da Criança Abandonada. São Paulo: Editora Hucitec,

7 de outubro de 1951 a Roda de São Paulo foi fechada, sendo a última a ser extinta no país, e mesmo depois de ser fechada, a Santa Casa continuou recebendo crianças abandonadas por algum tempo. Por volta de 1870, o Brasil passou por profundas transformações de caráter social. De acordo com Fausto 7 (2001), surgiu um movimento republicano conservador nas províncias, e as relações entre o Estado e a Igreja se tornaram tensas. Nesse período, Moura 8 (1999) afirma que eram comuns anúncios de estabelecimentos industriais solicitando crianças e adolescentes para trabalharem, sobretudo, no setor têxtil. Configurase a partir daí a necessidade da criação de novas formas de assistência ao menor. Sobretudo no período de 1880 a 1888, foram criados os cargos de juizes municipais e de órfãos em diversas localidades brasileiras, tais profissionais deveriam ser responsáveis pelas crianças abandonadas e desvalidas, conforme demonstra a legislação federal, buscando um destino conveniente para elas e tal cargo, em muitos lugares, não existia até então, o que comprova a ausência de políticas públicas voltadas ao atendimento desse público. Segundo Kishimoto 9 (1988) foram identificados três tipos de asilos destinados à infância, para órfãos (também conhecidos como orfanatos), para crianças expostas e para os abandonados ou delinqüentes: Essas três modalidades de asilo infantil incluem ainda uma forma de organização comum entre elas. Vários depoimentos acentuam como características marcantes a predominância de edifícios similares a quartéis, paredões favorecendo o isolamento da criança tanto no traje como no espírito e o comportamento tímido e retraído do asilado como decorrência da opressão e marginalização dessas crianças. (Kishimoto, 1988, p. 19) Entre as primeiras instituições destinadas aos abandonados ou delinqüentes, constam o Seminário de Educandas da Glória, o Seminário de Educandos de Sant Ana, o Asilo de Mendicidade da Corte, o Asilo de Meninos Desvalidos, a Escola Correcional Quinze de Novembro e o Instituo Disciplinar, fundado em 1903, a partir de uma exigência do Código Penal instituído em Cândido Motta (1909), um dos responsáveis pelo Instituto, afirmou: 7 FAUSTO, Boris História do Brasil, São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo: Fundação para o Desenvolvimento da Educação, MOURA, Esmeralda Blanco Bolsonaro de Crianças operárias na recém- industrializada São Paulo, In DEL PRIORE, Mary (org.) História das crianças no Brasil, São Paulo: Contexto, 1999, p KISHIMOTO, Tizuko Morchida A pré-escola em São Paulo (1877 a 1940) Coleção Educar, n.9, São Paulo: Edições Loyola,

8 O regimen interno do Instituto Disciplinar de S. Paulo é muito brando. Logo a entrada é o menor registrado no livro de matrícula, e depois sugeito a um interrogatório feito pelo director, que o reduz a escripto e o guarda convenientemente, mantendo sobre elle inteiro sigillo. Em seguida passa o menor por um exame médico reigoroso, é photographado e enverga o uniforme do estabelecimento, sendo enviado para a secção que lhe for designada, segundo a edade, robustez física e aptidão de cada um. (Motta, 1909, p.97) INSTITUTO DE PROTEÇÃO E ASSISTÊNCIA À INFÂNCIA DO RIO DE JANEIRO (IPAI- RJ) De acordo com Kuhlmann (1998), esta entidade foi fundada em 24 de março de 1899, pelo médico Arthur Moncorvo Filho. Russo (1985) afirma que o surgimento do Instituto se deu a partir de uma preocupação médica com a saúde e o bem- estar da criança, estando entre os seus objetivos a proteção a crianças pobres, doentes, defeituosas, maltratadas e moralmente abandonadas, a difusão de noções de higiene infantil a famílias pobres, a regulamentação do trabalho feminino e a tutela sobre crianças maltratadas ou em perigo moral. Em 1909, de acordo com Kuhlmann (1998), o IPAI-RJ foi reconhecido de utilidade pública municipal, e em 1929 já possuía 22 filiais no Brasil, sendo que 11 delas possuíam creches. PATRONATO DE MENORES O Patronato de Menores, uma associação criada por juristas brasileiros em 1906, no Distrito Federal, teve seus estatutos aprovados em Segundo Kuhlmann (1998), o Patronato tinha por objetivo fundar creches e jardins da infância; proporcionar aos menores pobres recursos para o ensino primário; auxiliar os juizes de órfãos no amparo e proteção aos menores, material e moralmente abandonados; a criação de depósitos separados para meninos e meninas, buscando evitar a promiscuidade e reformar as prisões de menores. A partir da década de 1930, com a criação do Ministério da Educação e Saúde, o governo federal assumiu mais explicitamente sua responsabilidade em relação à infância desamparada. Durante os anos trinta, em diversos eventos realizados no Brasil, destacavase a precariedade das condições vividas pela maior parte das famílias brasileiras e solicitava-se a atenção dos médicos, da justiça e do Estado para esse problema. Em 1933, realizou-se no Rio de Janeiro, a Conferência Nacional de Proteção à Infância 10, à qual 10 Durante a Primeira República, no ano de 1922, realizara-se, no Rio de Janeiro, o I Congresso Brasileiro de Proteção à Infância, em que definiu-se o dia 12 de Outubro como o Dia da Criança. A esse respeito, ver Kuhlmann Jr. Infância e Educação Infantil: uma abordagem histórica. Porto Alegre, Mediação,

9 compareceram representantes de todas as entidades relacionadas com o tema. As discussões ocorridas durante esta conferência resultaram, no ano seguinte, na criação da Diretoria de Proteção à Maternidade e à Infância, que veio substituir a antiga Inspetoria de Higiene Infantil 11. Na década de quarenta foram criados dois órgãos importantes relacionados à infância: o Departamento Nacional da Criança (DNCr) que se destinava ao atendimento da infância, da maternidade e da adolescência e estava vinculado ao Ministério da Educação e Saúde Pública e o Serviço de Assistência a Menores (SAM), para atender aos menores de 18 anos que fossem abandonados ou delinqüentes e era vinculado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores. (Merisse, 1996) 12 O Decreto-lei n. 2204, de 17 de fevereiro de 1940, fixava as bases da organização da proteção à maternidade, à infância e à adolescência em todo o país e criava o Departamento Nacional da Criança, como órgão supremo de coordenação de todas as atividades nacionais relativas à proteção, à maternidade, à infância e à adolescência e com as seguintes atribuições: promoção de estudos, divulgação de conhecimentos para orientar a opinião pública e formação de uma nova consciência social da necessidade dessa proteção ; apoio e orientação para a criação e o desenvolvimento de entidades públicas ou particulares; promoção da cooperação entre o poder federal e estados e municípios, e fiscalização, em todo o território nacional, de todas as atividades ligadas ao setor. (Sousa, 2000, p. 234) 13 De acordo com Antonio Merisse (1996), o Departamento Nacional da Criança foi o principal órgão elaborador da política oficial direcionada às crianças durante quase trinta anos (1996, p. 40). A atuação do governo não dispensava, porém, a contribuição das associações religiosas, organizações leigas e as atividades de assistência praticadas por médicos e educadores em geral. Ao contrário, procurava-se estimular a participação das entidades privadas e outros setores da sociedade, com os quais o governo estava disposto a dividir os custos da assistência, embora procurasse centralizar o controle dos trabalhos de proteção. O Serviço de Assistência a Menores (SAM), vinculado ao Juízo de Menores do Ministério da Justiça, foi criado no Rio de Janeiro, pelo decreto-lei n. 3799, de 5 de 11 A Inspetoria de Higiene Infantil da Saúde Pública havia sido criada pelo decreto n , de 23/12/ MERISSE, Antonio. Origens das instituições de atendimento à criança pequena: o caso das creches in Merisse et al. Lugares da infância: reflexões sobre a história da criança na fábrica, creche e orfanato São Paulo, Arte & Ciência,

10 novembro de 1941, para substituir o Instituto Sete de Setembro. O objetivo do novo órgão seria de sistematizar e orientar os serviços de assistência a menores desvalidos e delinqüentes, internados em estabelecimentos oficiais e particulares (Artigo 2 o. a apud Passetti, 2000, p. 362). Mais de uma década depois de sua criação, procurou-se tornar mais efetiva a atuação do SAM nos outros estados do território nacional. Assim, em 10 de junho de 1953, a portaria n. 125 do Ministério da Justiça e Negócios Interiores criava oito inspetorias regionais, sediadas nas seguintes cidades: Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Niterói, São Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre. Dentre as funções atribuídas às inspetorias estavam: contatar os estabelecimentos públicos e privados que mantinham menores internados, promover a internação de menores desvalidos, registrar o movimento de entrada, saída e transferência de menores, manter registros relativos aos menores internados, manter dados atualizados sobre as possibilidades profissionais dos menores em vias de desligamento ; cuidar da inserção civil e profissional dos menores, quando saíssem da instituição onde estavam internados e fiscalizar o funcionamento das instituições que abrigavam menores. (Legislação Federal, Portaria n. 125 de 10 de junho de 1953) A partir de agosto do ano seguinte, passaria a haver uma inspetoria sediada na capital de cada estado, que poderia integrar agências situadas em cidades do interior. (Legislação Federal, Portaria n. 247, de 4 de agosto de 1954). No ano de 1964, já sob a vigência do regime militar no Brasil, o SAM foi substituído pela Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), instituição sobre a qual já foram produzidos diversos estudos por pesquisadores brasileiros. Nos estados, foram criadas as FEBEMs (Fundações Estaduais de Bem-Estar do Menor), existentes até hoje. A FUNABEM foi criada com o objetivo de formular e implantar a política nacional do bem-estar do menor, de promover estudos sobre o problema da infância para a elaboração de propostas e coordenar, fiscalizar e dar orientação às entidades assistenciais. (Legislação Federal, Lei n de 1 de dezembro de 1964) Pretendendo garantir a proteção, a recuperação e a reintegração do menor à sociedade, as análises e os relatos do cotidiano nas unidades da FEBEM indicam, no entanto, a predominância do internamento dos menores em instituições fechadas e violentas. 13 SOUSA, Cynthia Pereira de. Saúde, educação e trabalho de crianças e jovens: a política social de Getúlio Vargas in Gomes, Angela Castro Capanema: o ministro e seu ministério Rio de Janeiro, Editora FGV,