Bens Públicos e Terras Devolutas

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1 Bens Públicos e Terras Devolutas Capítulo 4 Bens Públicos e Terras Devolutas SUMÁRIO: 4 Bens públicos e terras devolutas 4.1 Bens públicos Conceito e classificação Regime jurídico Afetação e desafetação 4.2 Terras devolutas Conceito e questões gerais Discriminação de terras devolutas 4.3 Tópicos-síntese. \\ Leia a lei: ͳͳ art. 98 do Código Civil. Lei nº 6.838/1976 Este capítulo trata das questões envolvendo os bens públicos que mais diretamente importam ao direito agrário, como o seu conceito, classificação, regime jurídico e sua afetação e desafetação. Trata, ainda, mais detidamente, de uma das espécies de bens públicos, as chamadas terras devolutas, com destaque para o procedimento administrativo e judicial de discriminação. 4.1 BENS PÚBLICOS Conceito e classificação Conforme disposto no art. 98 do Código Civil CC, públicos são os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, quais sejam, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias e fundações, sendo particulares todos os demais, seja qual for a pessoa a que pertencerem. \\ Atenção: Domínio público x domínio eminente A expressão domínio público é utilizada para designar o poder que o Estado exerce sobre o seu patrimônio. Como não é apenas sobre os bens de sua propriedade que o Estado exerce o seu poder bens privados sofrem diversas restrições impostas com fundamento na supremacia do interesse público, utiliza-se a expressão domínio eminente para caracterizar as prerrogativas do Estado para intervir na propriedade privada (SANTOS, 2012). Vários são os critérios utilizados para classificar os bens públicos, como a titularidade, a destinação e a disponibilidade. 99 DIREITO AGRARIO.indd 99 14/11/ :46:28

2 Josué Tomazi de Carvalho Junior Divino Fideles Marcela Albuquerque Maciel Quanto à titularidade os bens públicos podem ser dos entes federativos União, Estados, Distrito Federal e Municípios e de suas entidades autárquicas e fundacionais, conforme estabelecido na CF/88 ou em outras normas. De acordo com o art. 20 da CF/88, são bens da União: a) os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; b) as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; c) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; d) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no domínio dos Estados, Municípios ou terceiros; e) os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; f) o mar territorial; g) os terrenos de marinha e seus acrescidos; h) os potenciais de energia hidráulica; i) os recursos minerais, inclusive os do subsolo; j) as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; e k) as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. No mesmo dispositivo constitucional (art. 20, 2º) é estabelecido, ainda, que a faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. \\ Atenção: Decreto-lei nº 9.760/1946 Com relação aos bens imóveis da União, é o Decreto-lei nº 9.760/1946 que traz a disciplina básica que os regulamentam. Nele é estabelecida a proibição de ocupação de imóvel da União sem autorização do poder público, prevendo o despejo sumário de quem o fizer. Conforme art. 26 da CF/88, incluem-se entre os bens dos Estados: a) as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; b) as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou 100 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

3 Bens Públicos e Terras Devolutas terceiros; c) as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; d) as terras devolutas não compreendidas entre as da União. Os bens dos Municípios, por sua vez, não são citados pela CF/88, o que não significa dizer que não existam, a exemplo dos prédios públicos, ruas, praças, e bens móveis, como veículos, equipamentos, dívida ativa, dentre outros (SANTOS, 2012). \\ Atenção: Invasão de Terras Públicas Conforme disposto na Lei nº 4.947/1966, é crime a invasão de terras públicas. Quanto à destinação, os bens públicos podem ser: a) de uso comum do povo; b) de uso especial; e c) dominicais. Bens de uso comum do povo são aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser federais, estaduais e municipais (CARVALHO FILHO, 2007, p. 969). Nesta categoria prevalece a destinação pública, pois todas as pessoas, sem o prévio consentimento estatal podem utilizar tais bens, que existem exatamente para atender às necessidades da coletividade. Também por isso, não podem haver restrições ao seu uso, a não ser as que derivem da própria essência do bem (SANTOS, 2012). São bens de uso comum do povo os mares, as praias, rios, estradas, ruas, praças, logradouros públicos (art. 98, I, do CC), além do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, da CF/88). Bens de uso especial, por sua vez, são os que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral (CAR- VALHO FILHO, 2007, p. 970), sejam federais, estaduais ou municipais. Constituem o aparelhamento material da Administração, para que possa prestar serviços à coletividade, sendo, portanto, de uso primordial do Poder Público. São exemplo de bens de uso especial, os prédios públicos, como escolas, hospitais, delegacias de polícia, bem como outros bens afetados a uma destinação específica, como parques nacionais, terras indígenas, projetos de assentamento da reforma agrária, etc. (SANTOS, 2012). Tais bens não perdem a sua característica caso estejam sendo utilizados por particulares, sob regime de delegação (CARVALHO FILHO, 2007). Bens dominicais, por seu turno, são definidos pelo CC em caráter residual (art. 99, parágrafo único), detendo esta característica os bens 101 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

4 Josué Tomazi de Carvalho Junior Divino Fideles Marcela Albuquerque Maciel pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado, caso não exista lei dispondo sem sentido contrário. Deste modo, é dominical o bem público que não esteja afetado a nenhuma finalidade pública, constituindo patrimônio disponível da União, Estados e Municípios (SANTOS, 2012). São, assim, bens dominicais os prédios públicos desativáveis, os bens imóveis inservíveis, a dívida ativa, e as terras devolutas. Quanto à disponibilidade, os bens públicos podem ser: a) indisponíveis; b) patrimoniais indisponíveis; e c) patrimoniais disponíveis (CARVALHO FILHO, 2007). Indisponíveis são os bens que não podem ser alienados, onerados ou desvirtuados de suas finalidades, pois tem o Poder Público o dever de conservá-los em benefício da coletividade. São indisponíveis os bens de uso comum do povo. Os bens patrimoniais indisponíveis, apesar de apresentarem caráter patrimonial são suscetíveis de avaliação econômica e análise de correlação de valor, mantêm-se indisponíveis enquanto servirem aos fins estatais. São patrimoniais indisponíveis os bens de uso especial enquanto conservarem tal característica. Os bens patrimoniais disponíveis, por sua vez, podem ser alienados nos termos e condições que a lei estabelecer. São os bens dominicais em geral Regime jurídico Os bens públicos são: a) inalienáveis, a não ser os bens dominicais nas condições específicas estabelecidas em lei; b) impenhoráveis; c) imprescritíveis, isto é, não estão sujeitos a usucapião; d) não passíveis de sofrer oneração, ou seja, de serem gravados com direitos reais de garantia Afetação e desafetação A afetação e desafetação referem-se aos fins a que está sendo utilizado o bem público. Diz-se afetado a uma determinada finalidade pública o bem público utilizado para tal fim, como uma praça (bem de uso comum do povo) e uma escola (bem de uso especial). Quando o bem público nunca cumpriu ou deixa de ser usado para qualquer fim público, ocorre a desafetação. 102 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

5 Bens Públicos e Terras Devolutas Afetação, portanto, é o fato administrativo que atribui a determinado bem público uma finalidade também pública e específica, enquanto desafetação é o fato administrativo pelo qual o bem público deixa de cumprir a finalidade pública anteriormente exercida (SAN- TOS, 2012, p. 714). \\ Atenção: Alienação de bem imóvel e desafetação Conforme disposto na Lei nº 8.666/1993, a alienação de bem imóvel pelo Estado depende da sua desafetação por lei (art. 17, I). 4.2 TERRAS DEVOLUTAS Conceito e questões gerais Como visto na parte relativa ao histórico do direito agrário brasileiro, o instituto das terras devolutas é específico do direito pátrio, e encontra-se definido na Lei de Terras de 1850 como sendo as terras que: a) não se achassem aplicadas a algum uso público ou de domínio particular por título legítimo; b) tenham sido sesmarias incursas em comisso por falta de cumprimento das condições do título ou não revalidadas pela Lei; e c) não sejam posses que, apesar de não se fundarem em título legal, tenham sido legitimadas pela Lei. Como se poder perceber, é uma definição por exclusão. Até a Constituição de 1891, as terras devolutas existentes eram todas da União. A partir de então, as terras devolutas foram transferidas aos Estados, ficando reservadas à União apenas as áreas destinadas à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro e os terrenos de marinha. Por sua vez, as Constituições de 1934 e 1937 dispuseram ser do domínio da União os bens que a esta pertencessem nos termos das leis à época em vigor. Da mesma forma, dispuseram ser do domínio dos Estados os bens da propriedade destes pela legislação atualmente em vigor.... A Constituição de 1946, estabelecia em seu art. 34, inciso II, que se incluem entre os bens da União, a porção de terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, às fortificações, construções militares e estradas de ferro. A Constituição de 1967 e a Emenda nº 01/1969, no mesmo compasso, incluíram entre os bens da União a porção de terras 103 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

6 Josué Tomazi de Carvalho Junior Divino Fideles Marcela Albuquerque Maciel devolutas tidas como indispensáveis à defesa do território nacional ou essencial ao seu desenvolvimento econômico. Neste contexto, em 1º de abril de 1971, foi editado o Decreto- -lei nº 1.164, declarando indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais as terras devolutas situadas na faixa de cem quilômetros de largura em cada lado do eixo de rodovias na Amazônia legal, incluindo-as como bens da União. Ou seja, a partir da edição de tal Decreto-lei, tais terras devolutas passaram a ser da União e não dos Estados. Tais terras devolutas permaneceram sob o domínio da União até a edição do Decreto-lei nº 2.375/1987. A CF/88 inclui como bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei (art. 20, II), cabendo aos Estados o restante (art. 26). Como bem público, as terras devolutas são bens dominicais e patrimoniais disponíveis. Entretanto, determina a CF/88 que a destinação de terras públicas e devolutas deverá ser compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária (art. 188), além de declarar indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, que sejam necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art º) Discriminação de terras devolutas A discriminação de terras devolutas segue com o mesmo objetivo descrito na Lei de Terras de 1850, qual seja, o de estremar o domínio público do particular. Nos termos do art. 11 do Estatuto da Terra, é o INCRA o responsável pela discriminação das terras da União, como representante desta. Também a Lei nº 6.383/1976 o prevê em sem art. 11. Todavia a Lei nº /2009 (art. 33) transferiu do INCRA para o Ministério do Desenvolvimento Agrário MDA, pelo prazo de cinco anos, renovável por igual período, nos termos do regulamento, em caráter extraordinário, as competências para coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia Legal, inclusive quanto à expedição de títulos de domínio correspondentes e doações, ressalvadas as competências do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 104 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

7 Bens Públicos e Terras Devolutas A discriminação de terras devolutas da União encontra-se regulada pela Lei nº 6.383/1976. O processo discriminatório da Lei nº 6.383/1976 aplica-se, no que couber, às terras devolutas estaduais. O processo discriminatório pode se dar por via administrativa ou judicial. O processo discriminatório administrativo é instaurado por comissões especiais constituídas por três membros, criadas por ato do presidente do INCRA (art. 2º). Inicialmente, o processo é instruído com memorial descritivo da área que se pretende trabalhar, no qual deve constar: a) o perímetro com suas características e confinância, certa ou aproximada, aproveitando, em princípio, os acidentes naturais; b) a indicação de registro da transcrição das propriedades; c) o rol das ocupações conhecidas; d) o esboço circunstanciado da gleba a ser discriminada ou seu levantamento aerofotogramétrico; e e) outras informações de interesse (art. 3º). O presidente da comissão deve comunicar a instauração do processo discriminatório administrativo a todos os oficiais de registro de imóveis da jurisdição (art. 15), que não poderão efetuar matrícula, registro, inscrição ou averbação estranhas à discriminação, nos imóveis situados, total ou parcialmente, na área discriminada, sem que deles tenham prévio conhecimento da comissão (art. 16). Após, o presidente da Comissão convoca os interessados para apresentar, no prazo de 60 dias, seus títulos, documentos, informações de interesse como localização, valor estimado da área, confrontações, benfeitorias, ônus incidentes e, se for o caso, rol de testemunhas. O edital de convocação deve conter a delimitação perimétrica da área a ser discriminada, e será dirigido nominalmente a todos os interessados, com a maior divulgação possível (art. 4º). O não atendimento ao edital de convocação ou à notificação, estabelece a presunção de discordância do interessado, que poderá ter o acesso ao crédito oficial ou benefícios fiscais suspensos, bem como cancelado o cadastro rural do imóvel, e acarreta a imediata propositura da ação discriminatória judicial (art. 14). Constituído o processo, deve ser realizada vistoria para a identificação dos imóveis e, se forem necessárias, outras diligências (art. 6º). Encerrado o prazo estabelecido no edital de convocação, o presidente da Comissão, dentro de 30 dias improrrogáveis, deve pronunciar-se sobre as alegações de títulos de domínio dos interessados e da boa-fé 105 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

8 Josué Tomazi de Carvalho Junior Divino Fideles Marcela Albuquerque Maciel das ocupações (art. 7º). Caracterizada a dúvida sobre a legitimidade do título, o presidente da comissão deve reduzi-las a termo e encaminhar o processo administrativo para a propositura da ação judicial competente (art. 8º). Encontradas ocupações, legitimáveis ou não, os termos de identificação são encaminhados aos setores responsáveis, bem como convocados os interessados para celebrar com a União os termos cabíveis (arts. 9º e 10). Celebrados os termos, o presidente da comissão deve designar agrimensor para iniciar o levantamento geodésico e topográfico das terras, a fim de demarcar as terras devolutas, bem como das retificações objeto de acordo. Os interessados podem indicar perito para colaborar com o agrimensor designado (art. 11). Com a conclusão dos trabalhos demarcatórios, o presidente da Comissão encerra a discriminação administrativa, por meio de termo que deve conter: a) o mapa detalhado da área discriminada; b) o rol de terras devolutas apuradas, com suas respectivas confrontações; c) a descrição dos acordos realizados; d) a relação das áreas com titulação transcrita no Registro de Imóveis, cujos presumidos proprietários ou ocupantes não atenderam ao edital de convocação ou à notificação; e) o rol das ocupações legitimáveis; f) o rol das propriedades reconhecidas; e g) a relação dos imóveis cujos títulos suscitaram dúvidas (art. 12). Encerrado o processo discriminatório administrativo, o IN- CRA providenciará o registro, junto ao Registro de Imóveis, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, definidas em lei, como bens da União (art. 13). No processo discriminatório administrativo não há o pagamento de custas pelos particulares, salvo para o caso de serviços de demarcação e diligências de seu exclusivo interesse (art. 17). O processo discriminatório judicial será promovido: a) quando o processo discriminatório administrativo for dispensado ou interrompido por presumida ineficácia; b) contra aqueles que não atenderem ao edital de convocação ou à notificação no processo administrativo; c) quando, após iniciado o processo discriminatório administrativo, forem alteradas as divisas na área discriminada, ou derrubada a cobertura vegetal ou construídas benfeitorias a qualquer título, sem o assentimento do INCRA (art. 19). 106 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

9 Bens Públicos e Terras Devolutas Compete à justiça federal o julgamento do processo discriminatório judicial referente às terras devolutas da União, que obsevará o procedimento sumário (arts. 20 e 21). A petição inicial deve ser instruída com o memorial descritivo, e a citação será feita por edital. Da sentença proferida cabe apelação apenas no efeito devolutivo, sendo facultada a execução provisória (art. 21). A demarcação da área será procedida ainda que em sede de execução provisória, valendo a sentença, para efeitos de registro, como título de propriedade (art. 22). O processo discriminatório judicial tem caráter preferencial e prejudicial em relação às ações em andamento que digam respeito ao domínio ou a posse de imóveis situados, no todo ou em parte, na área discriminada, determinando-se o deslocamento da competência para a justiça federal (art. 23). A Lei nº 6.383/1976 prevê, ainda, a possibilidade de arrecadação sumária, sempre que se apurar a inexistência de domínio particular em áreas rurais declaradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais, mediante ato do presidente do INCRA, do qual constará: a) a circunscrição judiciária ou administrativa em que está situado o imóvel, conforme o critério adotado pela legislação local; b) a eventual denominação, as características e confrontações do imóvel. 4.3 TÓPICOS-SÍNTESE Tópico-síntese: Bens Públicos Conceito Classificação bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, Quanto à titularidade Quanto à destinação Quanto à disponibilidade podem ser dos entes federativos União, Estados, Distrito Federal e Municípios e de suas entidades autárquicas e fundacionais, conforme estabelecido na CF ou em outras normas. a) de uso comum do povo; b) de uso especial; e c) dominicais. a) indisponíveis; b) patrimoniais indisponíveis; e c) patrimoniais disponíveis 107 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

10 Josué Tomazi de Carvalho Junior Divino Fideles Marcela Albuquerque Maciel Regime Jurídico Afetação e desafetação a) inalienáveis, a não ser os bens dominicais nas condições específicas estabelecidas em lei; b) impenhoráveis; c) imprescritíveis d) não passíveis de sofrer oneração 99afetação é o fato administrativo que atribui a determinado bem público uma finalidade também pública e específica ; 99desafetação é o fato administrativo pelo qual o bem público deixa de cumprir a finalidade pública anteriormente exercida (SANTOS, 2012, p. 714). Conceito Discriminação de terras devolutas (Lei nº 6.838/1976) Tópico-síntese: Terras devolutas o instituto das terras devolutas é específico do direito pátrio, e encontra-se definido na Lei de Terras de 1850 como sendo as terras que: a) não se achassem aplicadas a algum uso público ou de domínio particular por título legítimo; b) tenham sido sesmarias incursas em comisso por falta de cumprimento das condições do título ou não revalidadas pela Lei; e c) não sejam posses que, apesar de não se fundarem em título legal, tenham sido legitimadas pela Lei. Como se poder perceber, é uma definição por exclusão., Processo discriminatório administrativo 99instaurado por comissões especiais constituídas por três membros, criadas por ato do presidente do INCRA; 99 é instruído com memorial descritivo da área que se pretende trabalhar; 99o presidente da comissão deve comunicar a instauração do processo discriminatório administrativo a todos os oficiais de registro de imóveis da jurisdição, que não poderão efetuar matrícula, registro, inscrição ou averbação estranhas à discriminação, nos imóveis situados, total ou parcialmente, na área discriminada, sem que deles tenham prévio conhecimento da comissão; 99após, o presidente da Comissão convoca os interessados para apresentar, no prazo de 60 dias, seus títulos, documentos, informações de interesse. O não atendimento ao edital de convocação ou à notificação, estabelece a presunção de discordância do interessado, que poderá 108 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

11 Bens Públicos e Terras Devolutas Discriminação de terras devolutas (Lei nº 6.838/1976) Tópico-síntese: Terras devolutas Processo discriminatório administrativo Processo discriminatório judicial ter o acesso ao crédito oficial ou benefícios fiscais suspensos, bem como cancelado o cadastro rural do imóvel, e acarreta a imediata propositura da ação discriminatória judicial; 99constituído o processo, deve ser realizada vistoria para a identificação dos imóveis e, se forem necessárias, outras diligências; 99com a conclusão dos trabalhos demarcatórios, o presidente da Comissão encerra a discriminação administrativa, por meio de termo que deve conter: a) o mapa detalhado da área discriminada; b) o rol de terras devolutas apuradas, com suas respectivas confrontações; c) a descrição dos acordos realizados; d) a relação das áreas com titulação transcrita no Registro de Imóveis, cujos presumidos proprietários ou ocupantes não atenderam ao edital de convocação ou à notificação; e) o rol das ocupações legitimáveis; f) o rol das propriedades reconhecidas; e g) a relação dos imóveis cujos títulos suscitaram dúvidas ; 99encerrado o processo discriminatório administrativo, o INCRA providenciará o registro, junto ao Registro de Imóveis, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, como bens da União. o processo discriminatório judicial será promovido: a) quando o processo discriminatório administrativo for dispensado ou interrompido por presumida ineficácia; b) contra aqueles que não atenderem ao edital de convocação ou à notificação no processo administrativo; c) quando, após iniciado o processo discriminatório administrativo, forem alteradas as divisas na área discriminada, ou derrubada a cobertura vegetal ou construídas benfeitorias a qualquer título, sem o assentimento do INCRA. 109 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28

12 Josué Tomazi de Carvalho Junior Divino Fideles Marcela Albuquerque Maciel Discriminação de terras devolutas (Lei nº 6.838/1976) Tópico-síntese: Terras devolutas Arrecadação sumária sempre que se apurar a inexistência de domínio particular em áreas rurais declaradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais mediante ato do presidente do INCRA 110 DIREITO AGRARIO.indd /11/ :46:28