Aula 6 - Organização do Estado

Transcrição

1 Aula 6 - Organização do Estado Na aula de hoje, estudaremos como a Constituição Federal de 1988 estruturou o nosso Estado, especialmente no tocante à forma de Estado (federal), forma de governo (republicana) e sistema de governo (presidencialista). Em comparação a outros assuntos por nós já estudados neste curso on-line, os tópicos examinados nesta aula são uma moleza, embora repletos de detalhes! Afinal, eles tratam de assuntos que estão na mídia o tempo todo, em debates na televisão, em discussões no rádio etc. Se a matéria jornalística aborda o controle exercido pelo Tribunal de Contas da União sobre as obras (superfaturadas) do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), alguém faz referência ao princípio republicano; se o debate no rádio é sobre a interferência da União na legislação sobre o ICMS (tributo estadual), provavelmente algum governador invocará ofensa à autonomia política dos estados, ou dirá que essa intervenção da União desrespeita o princípio federativo - e assim por diante. Vamos, então, iniciar o nosso estudo, tratando das formas de Estado. 1) Formas de Estado Quando examinamos as formas de Estado, preocupamo-nos com a verificação de quantos poderes políticos autônomos existem no território do Estado. A depender dessa relação - entre território e poder político -, teremos as duas clássicas formas de Estado: unitário e federado. O Estado unitário (ou simples) é aquele em que não há uma descentralização política, isto é, não há uma divisão espacial e política de poder, sendo todas as competências definidas pelo poder político central. Em outras palavras: no Estado unitário, temos um só poder político central, que irradia sua competência em todo o território. Constitui, pois, caso de centralização política. Modernamente, o Estado unitário pode ser de três espécies: a) centralizado (ou puro); b) descentralizado administrativamente; e c) descentralizado administrativa e politicamente. No Estado unitário centralizado (ou puro), o poder político central não só define como também executa diretamente, de forma centralizada, as políticas públicas. Ou seja: no Estado unitário puro, temos não só uma centralização política (definição das políticas públicas) como também uma centralização administrativa (execução dessas políticas); definição e execução estão, portanto, centralizadas no mesmo poder político central. No Estado unitário descentralizado administrativamente (ou regional), o poder político define as políticas públicas, mas não as executa diretamente, criando entidades meramente administrativas para esse fim. Ou seja: no Estado unitário descentralizado administrativamente, temos um exemplo de centralização política (na definição das políticas públicas pelo poder político Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 1

2 central) e descentralização administrativa (na execução dessas políticas pelas entidades administrativas - autárquicas - criadas para esse fim). No Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente, além da descentralização meramente administrativa (para a execução das políticas públicas), os entes descentralizados recebem, também, certa autonomia política para, no momento da execução das decisões adotadas pelo poder central, decidir no caso concreto a mais conveniente e oportuna atitude a tomar. Cuidado! Veja que a diferença entre o Estado unitário descentralizado administrativamente e o Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente é que, no primeiro, os entes descentralizados apenas executarão as decisões adotadas pelo governo central ("cegamente", sem emitir juízo de oportunidade e conveniência sobre a tarefa a ser executada), ao que passo que, no segundo, os entes descentralizados, ao executar as decisões do governo central, apreciarão, no caso concreto, a conveniência e a oportunidade de adoção desta ou daquela atitude (aqui, na emissão desse juízo de oportunidade e conveniência, é que se encontra a parcela de descentralização política). Importante: nos dias atuais, predominam os Estados unitários descentralizados administrativa e politicamente, isto é, aqueles em que temos não só a descentralização administrativa (de execução das decisões do governo central), como também descentralização de parcela da autonomia política (para os entes descentralizados decidirem que medida adotar, de acordo com a oportunidade e a conveniência que cada caso concreto recomende). O Estado federado (composto, complexo ou federal) é aquele formado por uma união indissolúvel de entidades regionais dotadas de autonomia política, isto é, com capacidade de autogoverno, auto-organização (autolegislação) e autoadministração. Essa união indissolúvel de entidades autônomas é estabelecida no texto de uma Constituição, que reparte entre tais entidades as competências do Estado. Constitui, pois, caso de descentralização política. A República Federativa do Brasil, por exemplo, é um Estado federal, porque formado pela união indissolúvel de entidades dotadas de autonomia política (União, estados, Distrito Federal e municípios) estabelecida no texto de uma Constituição, de forma que a cada ente federado sejam atribuídas competências próprias. São, portanto, características de um Estado federado: (a) união de diferentes entes; (b) autonomia política desses entes; (c) indissolubilidade (vedação à secessão); (d) repartição de competências, estabelecida no texto de uma Constituição. Importante destacar que, na federação, os entes federados dispõem, apenas, de autonomia política (e não de soberania). Na prática, significa dizer que, em um Estado federado, "ninguém pode tudo"! Todos os entes federados só podem exercer as suas competências nos termos e nos limites estabelecidos na Constituição. A autonomia política é exatamente isto: exercício de Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 2

3 competências nos limites estabelecidos pela Constituição (daí o fato de ser a "repartição constitucional de competências" o ponto nuclear de um Estado federado); todos os entes federados dispõem de competências próprias, mas somente nos limites estabelecidos pela Constituição Federal; logo, nenhum ente federado poderá invadir a competência de outro, sob pena de inconstitucionalidade. Desse modo, em um Estado federado, os entes componentes não dispõem de soberania (dispõem, apenas, de autonomia política). Só dispõe de soberania o todo, o Estado federado, nas suas relações internacionais com outros Estados soberanos. No nosso caso, portanto, temos o seguinte: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios dispõem, apenas, de autonomia política; só o todo, a República Federativa do Brasil, é que dispõe de soberania nas suas relações com outros Estados soberanos. Essa confusão entre autonomia e soberania é muito cobrada em provas, como nestes exemplos: "(ESAF/EPPGG/MP0G/2009) Nem o governo federal, nem os governos dos Estados, nem os dos Municípios ou o do Distrito Federal são soberanos, porque todos são limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas positivas da Constituição Federal." "(ESAF/AFC/CGU/2008) A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos soberanos, nos termos da Constituição." A primeira está certa, pois, como vimos, os entes federados dispõem, apenas, de autonomia, nos limites estabelecidos na Constituição (e não de soberania); a segunda está errada, já que todos os entes federados dispõem, apenas, de autonomia. A forma federativa de Estado nasceu nos Estados Unidos da América (em 1789, com a promulgação da Constituição dos Estados Unidos da América) e, de lá para cá, foi sendo implantada por diferentes Estados soberanos. O Brasil, por exemplo, não nasceu como Estado federado. Inicialmente, adotou-se, aqui, a forma de Estado unitário. Somente na Constituição de 1891 é que foi implantada, entre nós, a forma federativa de Estado, com a descentralização política do poder. Vale destacar, ademais, que nem mesmo a união norte-americana nasceu sob a forma federativa de Estado. Com efeito, inicialmente, as colônias norteamericanas uniram-se sob outra forma de Estado composto, a chamada confederação (a confederação funcionou, assim, como um embrião para o nascimento da federação). Na confederação, os poderes políticos são organizados no texto de um tratado internacional e dispõem de soberania e do direito de secessão (logo, os Estados podem se separar da confederação quando entenderem conveniente). Enfim, a confederação constitui uma união dissolúvel de poderes políticos soberanos, formalizada em um tratado internacional. Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 3

4 Sintetizando: CURSO REGULAR DE DIREITO CONSTITUCIONAL Federação 1. Constituição 1. Tratado Confederação 2. Autonomia dos entes 2. Soberania dos entes 3. Indissolubilidade (vedação à 3. Dissolubilidade (direito de secessão) secessão) Um enunciado que bem retratou esse assunto foi este, elaborado pela Esaf: "(ESAF/AFC/STN/2005) A divisão fundamentai de formas de Estados dá-se entre Estado simples ou unitário e Estado composto ou complexo, sendo que o primeiro tanto pode ser Estado unitário centralizado como Estado unitário descentralizado ou regional." O item está certo, abordando, em termos precisos, o que acabamos de estudar acima. 2) Formas de Governo Quando estudamos as diferentes formas de governo, a preocupação é saber como se dá a relação entre governantes e governados no tocante à aquisição e o exercício do poder. É preocuparmos em responder, dentre outras, às seguintes perguntas: como os governantes adquirem o Poder? Eles são eleitos pelos governados? Os governantes exercem o poder por prazo certo, ou de forma vitalícia? Os governantes respondem perante os governados pelos seus atos? Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 4

5 De acordo com as respostas a essas indagações, temos as duas clássicas formas de governo: república e monarquia. A república é marcada por três características básicas: eletividade (os governantes são eleitos pelos governados), temporalidade (os governantes são eleitos para o exercício do poder por período certo de tempo, isto é, a forma republicana de governo pressupõe a alternância no exercício do poder) e responsabilidade (os governantes têm o dever de prestar contas sobre a gestão da coisa pública). Desse modo, tudo o que virmos na nossa Constituição Federal relacionado à eleição de governantes (eleições diretas para Presidente da República, governadores, prefeitos, parlamentares etc.), à temporalidade no exercício do poder (mandato de quatro anos para o Presidente da República, por exemplo) e dever de prestar contas (fiscalização popular das contas municipais, controle externo da competência do Congresso Nacional etc.) pode ser vinculado ao princípio republicano. A monarquia possui as seguintes características básicas: hereditariedade (os governantes não são eleitos pelos governados, o poder é repassado de antecessor a sucessor no âmbito de determinada família), vitaliciedade (os governantes exercem o poder por prazo indeterminado, em regra, por toda a sua vida) e irresponsabilidade (como os governantes não representam os governados, aqueles não respondem pelos seus atos perante estes). Sintetizando: São recorrentes as questões sobre formas de governo em provas, mas sempre abordando esses três aspectos - como esta, da Esaf, cobrada no concurso de Auditor-Fiscal do Trabalho/2006: "A forma republicana não implica a necessidade de legitimidade popular do presidente da República, razão pela qual a periodicidade das eleições não é elemento essencial desse princípio." Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 5

6 Ora, acabamos de ver, acima, que a periodicidade das eleições (temporalidade) é elemento essencial da forma republicana de governo. Item errado. 3) Sistemas de Governo Estudar os sistemas de governo é examinar como se dá a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo no Estado, isto é, se há uma maior independência (separação) ou interdependência (proximidade, colaboração) entre eles. O presidencialismo é o sistema de governo marcado pelas seguintes características: a) independência entre os Poderes Executivo e Legislativo (o exercício do Poder no âmbito do Executivo independe da vontade do Legislativo, e viceversa); Vejamos o caso do Brasil. O Presidente da República é eleito para o exercício de um mandato de quatro anos, e tem direito a cumpri-lo integralmente, até o último dia de seu governo, sem nenhuma interferência do Legislativo (isto é, o Legislativo não pode abreviar o mandato do Presidente da República). Por outro lado, os membros do Legislativo, deputados e senadores, são eleitos para mandatos de quatro e oito anos, respectivamente, e terão também direito a cumprir integralmente tais períodos, sem nenhuma interferência do Executivo (isto é, o Executivo não pode determinar a dissolução do Congresso Nacional, a fim de abreviar o mandado dos congressistas). b) mandatos por prazo certo (membros do Executivo e do Legislativo exercem mandatos por prazo certo, que não podem ser abreviados); c) chefia monocrática ou unipessoal (as chefias de Estado e de Governo estão concentradas numa mesma pessoa). Novamente, temos o exemplo do Brasil, em que o Presidente da República exerce, simultaneamente, a chefia de Estado e a chefia de Governo. O Presidente da República exerce a chefia de Estado quando representa a República Federativa do Brasil frente a outros Estados soberanos ou perante organizações internacionais (quando celebra um tratado internacional, por exemplo), bem assim quando corporifica internamente a unidade nacional (quando decreta a intervenção federal para manter a integridade nacional - art. 34, I -, por exemplo). O exercício da chefia de governo se dá quando o Presidente da República cuida dos negócios internos de interesse da sociedade brasileira (quando ele discute a reforma tributária com os governadores e prefeitos, por exemplo). Por outro lado, o parlamentarismo é o sistema de governo marcado pelas seguintes características: a) interdependência, maior proximidade e colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo (o exercício do poder no âmbito do Executivo depende da vontade do Legislativo, e vice-versa); Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 6

7 b) mandatos por prazo incerto (os membros do Parlamento e o chefe de Governo exercem mandados por prazo incerto); c) chefia dual (as chefias de Estado e de Governo são exercidas por duas pessoas distintas: a chefia de Estado é exercida pelo Monarca ou Presidente da República, conforme seja a forma de governo Monarquia ou República, e a chefia de Governo é exercida pelo Primeiro Ministro). Em resumo, o parlamentarismo funciona assim: (a) os membros do Parlamento são eleitos pelo povo; (b) o chefe de Estado (o monarca, se o Estado for monárquico; ou o Presidente da República, se o Estado for republicano) escolhe o seu chefe de Governo; (a) a partir daí, estabelece-se uma interdependência entre os Poderes, haja vista que o chefe de Governo só permanecerá no seu mandato enquanto o seu projeto de governo obtiver apoio da maioria do Parlamento (se ele perder o apoio parlamentar, será automaticamente exonerado); por outro lado, os parlamentares também não têm garantia de mandato por prazo certo, porque o Governo (Executivo) poderá determinar a dissolução do Parlamento, abreviando a duração do mandato dos parlamentares (hipótese em que serão convocadas novas eleições parlamentares). Sintetizando: Atenção! É muito importante que, na hora da prova, você não confunda esses três conceitos - formas de estado, formas de governo e sistema de governo. Isso porque as bancas examinadoras adoram confundir o candidato desavisado, trocando tais conceitos. Veja, por exemplo, estes três enunciados da Esaf: "(AFC/STN/2005) Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam os poderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo, sendo os Estados, segundo a classificação dualista de Maquiavel, divididos em repúblicas ou monarquias." "(ESAF/AFRE/RN/2005) Sistema de governo pode ser definido como a maneira pela qual se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados." Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 7

8 "(AFRE/RN/2005) O presidencialismo é a forma de governo que tem por característica reunir, em uma única autoridade, o Presidente da República, a Chefia do Estado e a Chefia do Governo." E então? Bem, os três enunciados estão errados. O primeiro, porque forma de governo diz respeito ao relacionamento entre governantes, governados e a instituição do poder, e não ao relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo (este último aspecto diz respeito ao sistema de governo). O segundo está errado porque tal conceito refere-se às formas de governo (república e monarquia), e não aos sistemas de governo (presidencialismo e parlamentarismo). Finalmente, o terceiro está errado porque o presidencialismo não é forma de governo, mas sim sistema de governo. Fala sério, haja maldade do examinador! Outra confusão recorrente: princípio federativo com princípio republicano. Veja esta questão, elaborada pela Esaf: "(ESAF/MPOG/ENAP/ADMINISTRADOR/2006) Como conseqüência direta da adoção do princípio republicano como um dos princípios fundamentais do Estado brasileiro, a Constituição estabelece que a República Federativa do Brasil é composta pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal." Ora, o fato de ser a República Federativa do Brasil formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal nada tem a ver com o princípio republicano (este, como vimos, tem a ver é com a relação entre governantes e governados no tocante à instituição do poder na sociedade)! Esse aspecto mencionado no enunciado está relacionado, aí sim, é com o princípio federativo. Por fim, vejamos uma questão do Cespe sobre a distinção entre o exercício da chefia de Estado e chefia de governo: "(CESPE/AGENTE PENITENCIÁRI0/SEJUS/ES/2009) Na qualidade de chefe de Estado, o presidente da República exerce a liderança da política nacional por meio da orientação das decisões gerais e da direção da máquina administrativa." A assertiva está errada, pois ao exercer a liderança da política nacional e dirigir a máquina administrativa, o Presidente da República estará atuando como chefe de governo. 4) Federação na Constituição de 1988 Nos subitens seguintes, veremos os principais aspectos que marcam a nossa Federação, desde o seu surgimento até o modo de formação. Em seguida, no tópico seguinte, estudaremos a disciplina prevista na Constituição Federal de Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 8

9 4.1) Surgimento CURSO REGULAR DE DIREITO CONSTITUCIONAL Conforme dissemos antes, o Estado brasileiro não nasceu Federado. Inicialmente, adotamos a forma de Estado unitário. Somente com a Constituição de 1891 tivemos formalmente a adoção da forma federativa de Estado no texto constitucional. 4.2) Formação Há duas formas básicas para a formação inicial de um Estado Federado: por agregação ou por desagregação. A formação "por agregação" ocorre quando distintos Estados unitários resolvem se unir (agregar-se) para a criação de um único - e mais forte - Estado do tipo federado. Foi o que aconteceu na formação dos Estados Unidos da América, em que os antigos Estados resolveram se uniram para formar um novo - e único - Estado, com o fim de se apresentar mais forte perante outros Estados soberanos. Observe que, nesse caso, temos uma formação de fora para dentro (diferentes Estados se agregando), por isso chamado de movimento centrípeto. A formação "por desagregação" ocorre quando um Estado unitário resolve subdividir-se espacialmente, descentralizando o poder político, mediante a concessão de autonomia política aos entes regionais então criados. Foi o que ocorreu no Brasil, em que tínhamos um grande Estado unitário e que, na Constituição de 1891, resolveu descentralizar-se (desagregar-se) politicamente, criando entes regionais dotados de autonomia política. Veja que, neste caso, temos uma formação de dentro para fora, por isso denominado movimento centrífugo. Importante! O movimento de agregação, que se deu nos Estados Unidos da América, é o modo típico de formação de um Estado federado. A nossa federação, portanto, formou-se por processo atípico (de desagregação). 4.3) Características da Federação Além do que dissemos a respeito da caracterização de um Estado federado, vale a pena conhecermos seus principais elementos, apontados pela doutrina constitucionalista. Para a doutrina dominante, são os seguintes os elementos de caracterização de um Estado federado: a) existência de uma Constituição do tipo rígida (que organiza o Estado Federado e divide as competências desse Estado entre os entes federativos); b) entidades federadas titulares de autonomia política (que exercem suas competências de organização, de governo, de legislação e de administração - nos limites estabelecidos na Constituição); c) Estado federado (o todo) titular de soberania nas suas relações com outros Estados soberanos; Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 9

10 d) vedação à secessão (os entes federados não podem se separar do todo, a fim de formar um novo Estado soberano); e) ausência de hierarquia entre os entes federados (a União não é entidade hierarquicamente superior aos estados-membros, nem esses são superiores aos municípios); f) repartição constitucional de competências (já que coexistem, no mesmo território, diferentes entes federados dotados de autonomia política, faz-se necessário repartir entre eles as competências do Estado federado); g) participação dos entes federados na formação da vontade nacional (no Brasil, essa participação se dá pela existência do Senado Federal, que representa os Estados e o Distrito Federal, daí o porquê de o nosso bicameralismo ser chamado de "bicameralismo federativo"); Cuidado! Veja que essa não é uma característica própria da nossa Federação, haja vista que nem todos os entes federados participam da formação da vontade nacional, haja vista que os Municípios não têm nenhuma representação no Legislativo federal (já que o Senado só representa os Estados e o Distrito Federal). h) controle de constitucionalidade das leis (a fim de se evitar que um ente federado invada a competência de outro, em desrespeito à repartição de competências estabelecida na Constituição Federal). 4.4) Federalismo de segundo grau (quatro entes federados) Na Constituição Federal de 1988, temos quatro entes federados, todos autônomos (lembre-se: soberano é só o todo, a República Federativa do Brasil!): União, estados, Distrito Federal e municípios. Mais uma vez, a nossa federação foge do modelo clássico de Estado federado. Por quê? Ora, porque nas federações clássicas, só temos duas espécies de entes federados: a entidade nacional (União) e os entes regionais (estados). Na nossa federação, além desses dois entes federados (típicos), temos, ainda, dois outros (atípicos): o Distrito Federal e os municípios. Por isso, diz-se que a nossa federação é do tipo segundo grau, pois contempla dois graus de autonomias políticas (um primeiro grau, da União para os estados; e um segundo grau, dos estados para os municípios). 4.5) Federalismo cooperativo Vimos que um dos elementos que caracterizam a forma federativa de Estado é a repartição de competências, que deve estar estabelecida no texto de uma Constituição rígida. Pois bem, há Estados federados que adotam um modelo rígido de repartição de competências, enquanto outros adotam modelo não rígido, com maior proximidade entre os entes federados. No primeiro caso - rígida repartição de competências -, temos o chamado federalismo dual (como nos Estados Unidos da América). No segundo caso - repartição de Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 10

11 competências não rígida -, temos o federalismo cooperativo (como é o caso do Brasil). Com efeito, no Brasil, a Constituição Federal não adotou um modelo rígido de repartição de competências. Na verdade, o legislador constituinte originário combinou o modelo de competência exclusiva, com competência privativa (delegável, na forma do art. 22, parágrafo único), com competência comum (em que todos os entes atuam em paralelo, em condições de igualdade, nos termos do art. 23) e, ainda, uma concorrência legislativa (art. 24). Ora, a possibilidade de delegação da competência privativa da União (art. 22, parágrafo único), a previsão de competências comuns a todos os entes (art. 23) e a concorrência legislativa entre a União, os estados e o Distrito Federal (art. 24) não deixam dúvida de que, no Brasil, não foi adotado modelo rígido de repartição de competências - isto é, não há dúvida de que o nosso federalismo é do tipo cooperativo. 4.6) Federalismo simétrico Fala-se em federalismo simétrico quando há, no Estado, uma homogeneidade cultural, de grau de desenvolvimento e também de língua adotada pelos integrantes da federação - como ocorre nos Estados Unidos da América. Já o federalismo assimétrico é aquele marcado pela diversidade cultural e de língua falada, como é o caso do Canadá, país bilíngue e multicultural. 5) Organização da República Federativa do Brasil A partir de agora, estudaremos cada um dos entes federados. Observe, antes de tudo, o que dispõe o art. 18 da CF/88: "A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição". Objetivamente, é importante você saber que: a) a República Federativa do Brasil (RFB) é integrada por diferentes entes federados, que são: a União, os estados-membros, o DF e os municípios; Diante disso, não caia nas "pegadinhas" das bancas, que inserem os territórios nessa lista, pois isso está incorreto. Os territórios não são entes federativos, como veremos mais à frente. b) os entes federados são autônomos; Observe que o dispositivo constitucional transcrito acima deixa patente o fato de que cada um dos entes federados é dotado de autonomia política (aliás, já mencionamos isso várias vezes nesta aula). Por isso, está errada a questão que diga que um estado-membro ou município é soberano. Não. Eles são autônomos. Guarde isso! Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 11

12 Agora ficou fácil acertar uma questão como esta do Cespe, concurso de Analista de infraestrutura do MPOG realizado em 2010: "Segundo a CF, a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal (DF), os municípios e os territórios, todos dotados de autonomia." A questão está incorreta, pois os territórios não são entes federados integrantes da Federação brasileira. De se destacar as vedações que a Constituição estabelece aos entes federados (CF, art. 19). Nesse sentido, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I) estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público; II) recusar fé aos documentos públicos; III ) criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. Essas vedações são cobradas de forma literal em concursos, como foi o caso dessa prova de Analista de Finanças e Controle da CGU de 2008, realizada pela Esaf: "É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios criar distinções entre brasileiros ou estrangeiros." As distinções entre brasileiros e estrangeiros são admitidas. Não é dado aos entes federados criar distinções entre brasileiros (CF, art. 19, III). Logo, a assertiva está incorreta. Lembrando ainda que, de acordo com o art. 12, 2, a lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos na própria Constituição. 5.1) União A União é um dos entes autônomos integrantes da nossa Federação, nos termos do art. 18 da CF/88. Portanto, fique atento! Não faça confusão entre a República Federativa do Brasil (RFB) e a União! Não confunda o todo com a parte. RFB e União são duas coisas completamente diferentes. A RFB é o Estado federal, o todo, pessoa jurídica de direito público internacional que engloba União, estados, municípios e DF. No âmbito externo, a União até representa o Estado brasileiro, mantendo relações com Estados estrangeiros e participando de organizações internacionais (CF, art. 21, I). Mas a União é pessoa jurídica de direito público interno. Enfim, a União é parte integrante do Estado federal; vale dizer, é uma das entidades políticas que integram o Estado federal. Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 12

13 A União (como os demais entes) dispõe de autonomia, enquanto a RFB dispõe de soberania. É isso que tínhamos para falar nesta aula sobre a União; as competências da União serão estudadas na próxima aula; já os Poderes da União serão estudados cada um na sua respectiva aula. Falta-nos, apenas, o art. 20 da CF/88 (bens da União). Mas sobre isso não há o que falar. Quando esse dispositivo é cobrado em prova (o que é raro!), exige-se somente a literalidade do texto constitucional. De qualquer forma, dentre os exercícios comentados, haverá alguns sobre esse tema - para serem respondidos com a Constituição ao lado. 5.2) Estados-membros Você já estudou o poder constituinte derivado decorrente. Então já sabe que os estados-membros organizam-se pelas suas próprias Constituições, observados os princípios da Constituição Federal (afinal, o poder constituinte derivado decorrente sofre limites). Assim como a União, os estados-membros também dispõem de autonomia. Por isso, não se subordina a nenhum outro ente, mas unicamente à Constituição Federal. Afinal, o Brasil é uma Federação! Diante disso, temos a chamada tríplice capacidade garantidora de autonomia dos estados-membros, que assegura a eles: (i) autogoverno; (ii) autoadministração; e (iii) auto-organização e normatização própria. I) Autogoverno: o povo daquele estado-membro escolhe seus próprios governantes (poderes Executivo e Legislativo locais) sem qualquer vínculo de subordinação ou tutela por parte da União. II) Autoadministração: os estados-membros se autoadministram por meio do exercício das suas competências legislativas, administrativas e tributárias definidas pela Constituição Federal. III) Auto-organização e normatização própria: os estados-membros editam suas próprias Constituições, bem como sua própria legislação, respeitados os princípios da Constituição Federal (que funcionam como limitadores da autonomia estadual). Apesar dessa autonomia, devemos lembrar que os estados-membros estão sujeitos a determinadas limitações impostas pela Constituição, e devem respeitar, portanto, seus princípios (CF, art. 25). Tratando da organização dos estados, podemos citar, objetivamente, as seguintes regras. a) Número de Deputados estaduais - triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze (CF, art. 27). Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 13

14 b) Mandato dos Deputados estaduais - será de quatro anos, aplicáveis aos deputados estaduais as regras dos parlamentares federais (imunidades, impedimentos, licenças etc.), nos termos do art. 27, 1, da CF/88. c) Subsídio dos Deputados estaduais - fixado por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa (no máximo, 75% do valor dos deputados federais) (CF, art. 27, 2 ). d) Subsídios do Governador, Vice e Secretários - fixados por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa (CF, art. 28, 2 ). e) Poder Judiciário estadual - os estados organizarão sua justiça, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal (CF, art. 125). Antes de passarmos aos municípios, julgue o item abaixo. "(CESPE/ANALISTA PR0CESSUAL/MPU/2010) As capacidades de autoorganização, autogoverno, autoadministração e autolegislação reconhecidas aos estados federados exemplificam a autonomia que lhes é conferida pela Carta Constitucional." A questão traz a tríplice capacidade garantidora de autonomia, isto é, competências que conferem autonomia aos estados-membros. Item certo. 5.3) Municípios O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará. Deverão ser atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição do respectivo Estado (CF, art. 29, caput). Sobre os municípios, vale destacar as regras a seguir. I) Subsídios do Prefeito, Vice e Secretários - fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal (CF, art. 29, V). II) Subsídio dos Vereadores - fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente (observados limites máximos estabelecidos na Constituição) (CF, art. 29, VI). III) O total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município (CF, art. 29, VII). IV) A Câmara Municipal não gastará mais de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores (CF, art. 29- A, 1 ). V) Eleição do Prefeito e Vice - só haverá segundo turno da eleição no caso de municípios com mais de duzentos mil eleitores (cuidado: não confundir eleitores com habitantes!). Por fim, abro um parêntese para mencionar algo importante sobre os municípios. É que, em 2009, houve a aprovação da Emenda Constitucional 58, Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 14

15 alterando regras dos arts. 29 e 29-A (assuntos não muito cobrados em concursos). Em resumo, essa nova emenda constitucional: a) cria 24 limites máximos para a composição das Câmaras Municipais (art. 1, alterando o inciso IV do art. 29 da Constituição), aumentando em o número de vereadores em todo o país; b) fixa novos limites de percentuais máximos do total de despesas para as Câmaras Municipais (art. 2, alterando o art. 29-A da Constituição). O interessante (interessante para quem?) é que a letra "a" acima foi aprovada com efeitos retroativos às eleições pretéritas, realizadas em A finalidade dessa retroatividade era recalcular os quocientes eleitorais, de forma a já dar posse a vereadores à época não eleitos em todo país. Você, que está dando duro para buscar seu cargo público, acha justo? Pois é! Graças ao bom senso, imediatamente, o Procurador-Geral da República propôs uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI) perante o STF impugnando tais disparates. Nessa ação, a Corte Maior afastou, com efeitos retroativos, a eficácia dessa determinação de aplicação retroativa do referido comando. Assim, outorgaram-se efeitos ex tunc (retroativos) à medida cautelar concedida, para o fim de tornar nulas as posses dos vereadores mais afoitos. 5.4) Distrito Federal O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição (CF, art. 32, caput). Ou seja, a LODF é o instrumento que organiza e estrutura o Distrito Federal, garantindo sua autonomia. Aliás, o STF já decidiu que a LODF tem natureza de Constituição estadual. Portanto, não se engane. A Constituição Federal atribui ao DF natureza de ente federado, dotado de autonomia. É dizer que aquela tríplice capacidade organizadora serve também para o DF (e para os municípios), com a diferença de que o Poder Judiciário no DF é organizado e mantido pela União (CF, art. 21, XIII). Como veremos na próxima aula, o Distrito Federal recebeu da Constituição as competências de interesse predominantemente local (municipais) e regional (estaduais), pois há vedação à sua divisão em municípios (CF, art. 32, 1 ). 5.5) Territórios Federais Ao contrário da União, estados, DF e municípios, os Territórios Federais não são entes federativos. Essas autarquias territoriais integram a União, como mera divisão administrativo-territorial, sem autonomia política. Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 15

16 Segundo a Constituição, a lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios, sendo admissível sua divisão em municípios (CF, art. 33, 1 ). As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União (CF, art. 33, 2 ). Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado pelo Presidente da República, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa (CF, art. 33, 3 ). 5.6) Formação de Estados, Municípios e Territórios Esse assunto está na moda, com o possível desmembramento do estado do Pará. Os parágrafos 3 e 4 do art. 18 estabelecem as regras de formação de estados e municípios. Os estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. Para isso deverão ser consultadas as respectivas Assembléias Legislativas (CF, art. 48, VI). Portanto, deve-se passar pelas seguintes etapas: a) aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito; b) manifestação meramente opinativa das assembléias legislativas; c) aprovação de lei complementar pelo Congresso Nacional (lembre-se: como se trata de lei, haverá, depois da aprovação do Congresso Nacional, o encaminhamento do projeto para o Presidente da República, para sanção ou veto). Um detalhe relevante é que a formação de estados depende da aprovação por plebiscito. Ou seja, a discordância da população mediante plebiscito inviabiliza a alteração do território estadual. Agora, se o plebiscito for favorável à mudança, o Congresso Nacional decidirá com plena independência. Ou seja: a discordância da população impede a formação do Estado; entretanto, a concordância da população não obriga o Congresso Nacional, que decidirá, com plena independência, se altera, ou não, o território estadual. No que se refere à Assembleia legislativa, o caso é de mera consulta. Ou seja, a manifestação das assembleias legislativas é meramente opinativa. Logo, o Congresso pode criar ou extinguir um estado mesmo que haja posição contrária da Assembleia manifestada na oitiva. Ou poderá não fazê-lo, mesmo que as Assembleias Legislativas tenham se manifestado favoravelmente. Já os municípios seguem regra distinta. Segundo o art. 18, 4, da CF/88, a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 16

17 por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Em suma, para a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios será necessário percorrer as etapas a seguir: a) aprovação de lei complementar federal fixando genericamente o período dentro do qual poderá ocorrer a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios; b) aprovação de lei ordinária federal estabelecendo a forma de apresentação e publicação dos estudos de viabilidade municipal; c) divulgação dos estudos de viabilidade municipal, na forma estabelecida pela lei ordinária federal acima mencionada; d) consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos; e) aprovação de lei ordinária estadual formalizando a criação, a incorporação, a fusão ou o desmembramento do município, ou dos municípios. Ou seja, a alteração dos limites territoriais dos municípios passou a depender da vontade do Congresso Nacional, expressa em lei complementar federal. Enquanto não publicada tal lei complementar federal, não se pode alterar limites de municípios no Brasil. Sintetizando: Ainda falando dos municípios, é interessante mencionar que a exigência de lei complementar não existia até 1996, quando foi aprovada a EC 15/96. Desde então a criação de municípios depende de edição de lei complementar federal. Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 17

18 Ocorre que, mesmo não havendo tal lei complementar, vários municípios foram sendo criados ao arrepio da Constituição. Com isso, a criação de alguns desses municípios foi questionada no STF, que, em 2007, decidiu o seguinte: a) eram inválidas as leis de criação de municípios editadas a partir da EC 15/96, uma vez que careciam da edição de lei complementar federal; b) entretanto, não se podia desconsiderar a realidade fática de que, não obstante essa irregularidade, passados vários anos desde a criação, tais municípios já existiam de fato, constituindo uma situação consolidada (já havia prefeitos, vereadores, servidores contratados etc.); e sua desconstituição causaria mais prejuízos e insegurança jurídica; c) diante disso, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, entendeuse por bem admitir a existência dos municípios criados até que tal lei regulamentasse a situação; adicionalmente, o STF declarou a mora do Congresso Nacional, cuja omissão em editar a LC, passados mais de dez anos desde a EC 56/2007, consubstanciaria autêntica violação da ordem constitucional; d) assim, o STF considerou razoável o prazo de dezoito meses para que fossem adotadas todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional. Bem, como o prazo acima foi apenas um parâmetro, tendo em vista a impossibilidade de o STF obrigar o Parlamento a legislar, a fatídica lei complementar não foi editada... Aí você pergunta: e os municípios indevidamente criados? Eles foram convalidados pela EC 57/2008, que incluiu art. 96 no ADCT: "Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação." Por fim, cabe mencionar algo sobre a formação de Territórios. Hoje não existem Territórios, mas, se eles voltarem a existir, sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar (CF, art. 18, 2 ). Ademais, a Constituição dispõe que os Estados podem desmembrar-se para formar Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar (CF, art. 18, 3 ). Segundo o inciso VI do art. 48 da CF/88, cabe ao Congresso Nacional dispor sobre incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas. Em suma, as regras de formação de Território Federal a partir do desmembramento de área de estado assemelham-se à formação dos estados, a saber: Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 18

19 a) aprovação da população diretamente interessada, mediante plebiscito; b) manifestação meramente opinativa das assembléias legislativas; e c) edição de lei complementar pelo Congresso Nacional. 6) Intervenção Apesar da autonomia que caracteriza a Federação, em determinadas situações excepcionais a Constituição possibilita que ela seja afastada temporariamente, por meio da intervenção de um ente (maior) sobre o outro (menor). Portanto, em nosso país, só a União e os estados-membros podem ser sujeitos ativos de intervenção. Os estados-membros podem intervir sobre os municípios situados em seus territórios (CF, art. 35). E a União pode intervir nos estados-membros e no Distrito Federal (CF, art. 34) e nos municípios localizados em Territórios Federais (CF, art. 35), tendo em vista que a Constituição não prevê intervenção federal em municípios localizados em estados-membros. A intervenção funciona como medida última para estabelecer o respeito à Constituição Federal. Por isso, pode ser considerada como meio de controle de constitucionalidade. Observe que a intervenção configura ato de dupla conseqüência: a) uma de natureza estritamente jurídica ^ invalidade do ato; e b) uma de caráter político-administrativo ^ afastamento temporário da autonomia local. Por fim, guarde mais dois detalhes sobre a intervenção. Em primeiro lugar, lembre-se que as normas que regulam a intervenção são elementos de estabilização constitucional (elementos das Constituições, segundo José Afonso da Silva). Em segundo lugar, como veremos ao estudar a reforma da Constituição, a Constituição não pode ser emendada na vigência de intervenção federal (CF, art. 60, 1 ). 6.1) Espécies de Intervenção Federal As possibilidades de intervenção se dividem em espontânea e provocada. Espontânea - Nesses casos, o chefe do Executivo age de ofício, discricionariamente, efetivando a medida diretamente. As situações que ensejam essa medida são: a) manter a integridade nacional (CF, art. 34, I); b) repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra (CF, art. 34, II); c) pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (CF, art. 34, III); d) reorganizar as finanças da unidade da Federação que: (i) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 19

20 motivo de força maior; ou (ii) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei (CF, art. 34, V). Entenda bem: nos casos acima, a iniciativa do chefe do Executivo não depende de nenhum órgão. Além desses casos, temos a chamada intervenção provocada, quando a medida depende da provocação de algum outro órgão ao qual a Constituição conferiu essa competência. Nesses casos, a provocação poderá se dar por solicitação ou requisição. Provocada por solicitação - Na situação prevista no art. 34, IV, da CF/88 (garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação), caso o poder impedido seja o Executivo ou o Legislativo, a intervenção dependerá de solicitação desse poder. Por exemplo, se o poder coagido for o Legislativo estadual, caberá a ele solicitar ao Presidente da República a intervenção federal naquele estado. Nesse caso, o Presidente poderá ou não atender ao pedido (trata-se de solicitação). Provocada por requisição - Podemos listar os seguintes casos como sendo de requisição (em todos esses casos só haverá intervenção se houver a provocação de um desses órgãos, lembrando que não haverá discricionariedade na atuação do Presidente, que, quando requisitado, está obrigado a promover a intervenção): a) para garantir o livre exercício do Poder Judiciário nas unidades da Federação (CF, art. 34, IV) - caso em que a competência para a requisição será do STF; b) para prover a execução de ordem ou decisão judicial (CF, art. 34, VI) - caso em que a intervenção dependerá de requisição feita pelos seguintes tribunais superiores, de acordo com a natureza da ordem descumprida: (i) TSE, no caso de descumprimento de ordem ou decisão da Justiça eleitoral; (ii) STJ, no caso de descumprimento de ordem ou decisão do próprio STJ; e (iii) STF, no caso de descumprimento de ordem ou decisão do próprio STF, da justiça do trabalho ou da justiça militar; (Um detalhe importante é que se o descumprimento for de ordem ou decisão da justiça federal ou estadual, a competência para requisição será do STJ, exceto se envolver matéria constitucional, caso em que a competência para a requisição será do STF). Aliás, esse aspecto já foi cobrado pelo Cespe na prova de Advogado da União de 2010: "De acordo com a jurisprudência, é da competência do STF o julgamento do pedido de intervenção federal por falta de cumprimento de decisão judicial proferida pela justiça do trabalho, mesmo quando referida decisão não contiver matéria de cunho constitucional." Se a ordem ou decisão for da justiça federal ou da justiça estadual, a competência só será do STF se estiver envolvida matéria constitucional. Ao contrário, caso envolva apenas questões legais, a requisição competirá ao STJ. Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 20

21 Por outro lado, se a ordem for emanada da justiça do trabalho ou da justiça militar, a competência será do STF, independentemente de haver ou não relação com matéria constitucional. Logo, a assertiva está correta. c) para garantir a execução de lei federal (CF, art. 34, VI) e no caso de ofensa aos princípios sensíveis (CF, art. 34, VII) - caso em que a intervenção dependerá de representação interventiva do Procurador-Geral da República perante o STF (CF, art. 36, III). E o que são os tais "princípios sensíveis", capazes de acarretar intervenção federal, caso não sejam respeitados? Bem, eles estão listados no art. 34, VII da CF/88: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. O decreto de intervenção especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução da medida e, se couber, nomeará o interventor. Observe que nem sempre haverá nomeação de interventor, pois a anormalidade poderá ser restrita (restrita somente ao Poder Legislativo estadual, por exemplo). De se destacar, ainda, que, cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos retornam, salvo impedimento legal. Ademais, esse decreto será submetido à apreciação do Congresso Nacional, no prazo de vinte e quatro horas. Nesse caso, estando o Legislativo em período de recesso, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas. Segundo a Constituição, dispensa-se essa análise posterior do Congresso nos casos em que a intervenção teve por finalidade: (i) prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial (CF, art. 34, VI); e (ii) assegurar a observância dos princípios sensíveis (CF, art. 34, VII). Nesses casos, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se esta medida bastar ao restabelecimento da normalidade (CF, art. 36, 3 ). Veja que são casos em que a intervenção se deu de forma provocada por requisição. É intuitivo que o controle político do Congresso não faz muito sentido naquelas ocasiões em que o ato do presidente limitou-se a obedecer a requisição feita pelo Poder Judiciário (ou seja, naqueles casos em que a atuação do Presidente foi vinculada). Nesse sentido, parte da doutrina considera que não haveria controle do Congresso também no caso de intervenção provocada por requisição do STF para garantir o livre exercício do Poder judiciário nas unidades da Federação. Entretanto, esse entendimento não é pacífico, tendo em vista que a Profs. Vicente Paulo e Frederico Dias 21