Revisão do Regime Jurídico da Função Pública

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1 Revisão do Regime Jurídico da Função Pública Documento para Consulta 2.ª Consulta O presente documento encontra-se disponível no sítio do Conselho Consultivo da Reforma Jurídica na Internet, em Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Gabinete para a Reforma Jurídica Conselho Consultivo da Reforma Jurídica Setembro de 2006

2 Revisão do Regime Jurídico da Função Pública Documento para Consulta Índice Introdução Capítulo I Regime das carreiras 1. Actual regime das carreiras dos trabalhadores da função pública 2. Principais questões do actual regime 3. Referências e opiniões recolhidas 3.1 Regime das carreiras dos trabalhadores da função pública noutros países e territórios 3.2 Principais opiniões e sugestões sobre o regime das carreiras recolhidas na 1.ª consulta 4. Propostas Capítulo II Regime de recrutamento 1. Actual regime de recrutamento dos trabalhadores da função pública 2. Principais questões do actual regime 3. Referências e opiniões recolhidas 3.1 Mecanismos adoptados noutros países e territórios para o recrutamento dos trabalhadores da função pública 3.2 Principais opiniões e sugestões sobre o regime de recrutamento recolhidas na 1.ª consulta 4. Propostas Capítulo III Regime contratual 1. Actual regime das formas de provimento dos trabalhadores da função pública 2. Principais questões do actual regime 3. Referências e opiniões recolhidas 3.1 Formas de provimento dos trabalhadores da função pública noutros países e territórios 3.2 Principais opiniões e sugestões sobre a forma de provimento recolhidas na 1.ª consulta 4. Propostas Anexo 1 Anexo 2 Actuais carreiras de regime geral Actuais carreiras de regime especial 2

3 Introdução Com a rápida evolução da sociedade, algumas normas do actual Regime Jurídico da Função Pública da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) regime que foi estabelecido em finais da década de 80 do século passado 1 - não estão em harmonia com o aprofundamento da reforma administrativa e jurídica em curso e não mais respondem às exigências generalizadas dos trabalhadores da função pública. A revisão do Regime Jurídico da Função Pública é uma missão permanente e de longo prazo que abrange uma área alargada, sendo interligadas as várias etapas do processo. Assim, o Governo da RAEM, atendendo às necessidades mais prementes e às preocupações expressas pela sociedade e pelos trabalhadores da função pública, está a adoptar medidas graduais e seguras, escolhendo algumas partes específicas desse regime, como ponto de partida, de modo a tomar a parte como um todo, para, gradualmente, aperfeiçoar o Regime Jurídico da Função Pública. Após o estabelecimento, a publicação e a execução do Regime de Avaliação do Desempenho e do Regime de Previdência dos Trabalhadores dos Serviços Públicos, o Governo da RAEM decidiu, sob o princípio do avanço progressivo e gradual, conceder prioridade ao aperfeiçoamento do regime das carreiras, do regime de recrutamento, e do regime contratual. Em Fevereiro do ano corrente, foi realizada a 1ª consulta sobre o Regime Jurídico da Função Pública, tendo sido recolhidas opiniões e sugestões de todos os serviços públicos, dos trabalhadores da Administração Pública e das respectivas associações. Depois de conhecer as concretas exigências dos seus trabalhadores, bem como da sociedade, e através de estudos e análises científicos, o Governo elaborou os documentos estratégicos para a 2.ª consulta, e com base nas propostas de enquadramento e na concepção preliminar, recolherá mais opiniões e sugestões de todas as partes, aproveitando os benefícios da sabedoria colectiva, por forma a construir alicerces sólidos para o trabalho futuro de produção jurídica e elaborar projectos de diploma mais adequados à realidade. 1 O Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia dos Serviços da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n. 85/89/M, de 21 de Dezembro; o Regime Geral e Especial das Carreiras da Administração Pública de Macau, estabelecido pelo Decreto-Lei n. 86/89/M, de 21 de Dezembro; o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n. 87/89/M, de 21 de Dezembro e outros diplomas. 3

4 Nesta época de constante evolução, é também necessário que o Regime Jurídico da Função Pública acompanhe o progresso. No prosseguimento deste objectivo, o Governo da RAEM irá reger-se pelos princípios, da sã concorrência, da selecção dos qualificados, da mobilidade flexível, da simplificação de contratos, e melhorará gradualmente e executará com seriedade o regime das carreiras, o regime de recrutamento e o regime contratual. A actuação eficaz do Governo da RAEM, o desenvolvimento saudável da estrutura da Administração Pública e o futuro das carreiras profissionais dos seus trabalhadores estão estreitamente relacionados com um regime jurídico da função pública mais perfeito, pelo que a Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública (SAFP), o Gabinete para a Reforma Jurídica (GRJ) e o Conselho Consultivo da Reforma Jurídica (CCRJ) convidam todos a participar nesta consulta, apresentando opiniões e sugestões, de modo a ajudar-nos a proceder à reforma do Regime Jurídico da Função Pública e contribuir para a construção de alicerces sólidos para seu desenvolvimento sustentável. Todos os interessados deverão apresentar as suas opiniões, por escrito, até ao dia 13 de Novembro de 2006, através de um dos seguintes meios: Endereço electrónico: consultation@grj.gov.mo Endereço postal: Gabinete para a Reforma Jurídica - Alameda Dr. Carlos D Assumpção, n.º 398, Edf. CNAC, 6.º andar, Macau Telefax: (853) Se pretender que se guarde sigilo, total ou parcial, sobre as suas opiniões, é favor indicá-lo claramente. 4

5 Capítulo I Regime das carreiras 1. Actual regime das carreiras dos trabalhadores da função pública 1. Situação actual do regime das carreiras dos trabalhadores da função pública No intuito de intensificar a estabilidade dos trabalhadores da função pública, aumentar a sua moralidade e fazer com que os experientes permaneçam no serviço à Administração, considera-se necessário rever o regime actual das carreiras. Neste sentido, a análise do regime das carreiras, sob a perspectiva da evolução profissional dos trabalhadores da função pública, divide-se em duas partes: a evolução dos trabalhadores nas suas carreiras e a estruturação das carreiras globais. 1.1 Evolução dos trabalhadores nas suas carreiras A evolução dos trabalhadores nas suas carreiras relaciona-se essencialmente com o mecanismo de promoção previsto para as respectivas carreiras. A promoção de um trabalhador representa uma resposta positiva e o reconhecimento do seu desempenho. As formas de promoção dos trabalhadores da função pública regulam-se, no essencial, pelo disposto no Decreto-Lei n. 86/89/M, que estabelece o Regime Geral e Especial das Carreiras, e pelo disposto no Decreto-Lei n. 87/89/M, que aprova o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. Devido à variedade da sua estruturação, as carreiras podem ser classificadas em verticais e horizontais. Enquanto as primeiras se estruturam por categorias e escalões, as últimas são constituídas apenas por escalões. De acordo com o tempo de permanência na carreira e com o desempenho, os trabalhadores integrados numa carreira vertical podem ter acesso em categoria e em escalão. No entanto, quem se encontre em carreira horizontal só pode progredir em escalão. Para o trabalhador, o acesso numa categoria significa aumento das exigências funcionais, nomeadamente no âmbito técnico e das responsabilidades. Além disso, a designação da categoria também se altera. Por exemplo, após o acesso, um segundo-oficial ou adjunto-técnico de 2.ª classe passa a ser primeiro-oficial ou 5

6 adjunto-técnico de 1.ª classe. A progressão em escalão é apenas uma promoção horizontal. Do acesso de um segundo-oficial de 1. escalão ao escalão imediato, só resulta a alteração salarial. Nos termos do Decreto-Lei n. 86/89/M, o acesso em categoria ou a progressão em escalão dependem de dois requisitos: (1) Decurso de um determinado período de tempo; (2) Satisfação das determinadas exigências previstas na avaliação anual do desempenho. Nas carreiras de regime geral, o acesso a categoria superior de cada carreira depende da realização de concurso documental e da permanência na categoria imediatamente inferior por um período de 3 anos, com avaliação do desempenho não inferior a "Satisfaz", ou de 2 anos com avaliação do desempenho de " Satisfaz Muito". Nas carreiras verticais, a mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente inferior por um período de 2 anos, com avaliação do desempenho não inferior a " Satisfaz ". Nas carreiras horizontais, o tempo de permanência num escalão para progressão ao 2. escalão e até ao 7. escalão é de 2 a 5 anos, com avaliação do desempenho não inferior a " Satisfaz ". Para os trabalhadores do quadro, o acesso em categoria depende da decisão do júri em concurso documental de acesso, realizado pelo próprio serviço a que pertencem. A progressão em escalão não está sujeita a nenhum processo específico de concurso, havendo automáticamente lugar à progressão nos termos legais se os requisitos para a progressão forem preenchidos. O regime de acesso nas carreiras, em regra, só se aplica aos trabalhadores do quadro, podendo servir como referência para o pessoal além do quadro e pessoal em regime do contrato de assalariamento. Assim, o acesso desses trabalhadores não se submete a concurso documental. Em relação ao pessoal em regime do contrato individual de trabalho, não existe ainda um regime de promoção. 6

7 1.2 Estruturação global das carreiras As carreiras dos trabalhadores da função pública dividem-se em carreiras de regime geral e carreiras de regime especial. As carreiras de regime geral são 35 (ver o Anexo 1), sendo 5 dessas carreiras extintas quando os lugares vaguem. Registam-se 77 carreiras de regime especial (ver o Anexo 2), sendo 14 dessas carreiras extintas quando os lugares vaguem. Considera-se carreira de regime geral a que corresponde a áreas de actividades comuns dos serviços da Administração ou a funções específicas próprias de um ou mais serviços. Entende-se carreira de regime especial a que corresponde a funções específicas de um ou mais serviços da Administração, com posicionamento, desenvolvimento ou requisitos habilitacionais e profissionais próprios, em razão da especialidade do seu conteúdo funcional. Segundo o disposto no artigo 3. do Decreto-Lei n. 86/89/M, sem prejuízo dos contratos além do quadro e de assalariamento se estabelecerem por referência a categorias e escalões das carreiras de regime geral ou especial, só o pessoal do quadro tem direito à carreira, não sendo, porém, aplicável ao pessoal em regime do contrato individual de trabalho. 2. Principais questões do actual regime 2.1 Evolução dos trabalhadores nas suas carreiras Segundo o actual mecanismo de promoção e estruturação das categorias e escalões das carreiras, é relativamente curto o tempo necessário para chegar ao topo. Em geral, a carreira profissional na função pública é de cerca de 30 a 36 anos. Porém, tendo em conta o actual regime, os trabalhadores podem chegar ao topo das carreiras em 13 anos, aproximadamente. A partir daí, inexistindo qualquer desafio, é normal faltar a motivação e será fácil os trabalhadores não terem o seu melhor desempenho. Por outro lado, faltando motivação e concorrência no actual mecanismo de promoção, não é possível oferecer aos trabalhadores verdadeiramente competentes, maiores 7

8 oportunidades de promoção. Não existe até agora, além do acesso em categoria e progressão em escalão, um mecanismo eficaz que permita, aos trabalhadores que se valorizam constantemente e que sejam competentes, a promoção para uma carreira mais elevada. Além disso, devido à variedade de políticas adoptadas para a promoção de pessoal, o tempo necessário para a abertura de concurso de acesso é desigual, sendo também diferente o período de permanência de que os trabalhadores de cada serviço precisam para o acesso -- o que constitui uma injustiça relativa. 2.2 Estruturação global das carreiras Há 17 anos, o Decreto-Lei n. 86/89/M, de 21 de Dezembro, procedeu a uma importante revisão do então regime das carreiras, que se encontrava diluído por múltiplos diplomas e sem sistematização global. Actualmente, nos termos da lei, existem 35 carreiras de regime geral e 77 carreiras de regime especial. Algumas carreiras de regime especial estão desactualizadas, tendo-se verificado demasiamente baixos os requisitos de ingresso na carreira e a diferença de vencimentos entre as carreiras pouco razoável. Devido ao desenvolvimento tecnológico e social, algumas carreiras de regime especial estão efectivamente substituídas por carreiras de regime geral. Assim, a natureza dessas carreiras já não corresponde à realidade. Chama também a nossa atenção o facto de a designação de algumas categorias ser tal demasiado geral que nela não se revelasse realmente as funções exercidas pelo seu titular, do qual tem resultado com facilidade mal-entendidos, especialmente em contactos no exterior. 8

9 3. Referências e sugestões 3.1 Regime das carreiras dos trabalhadores da função pública noutros países e territórios Evolução dos trabalhadores nas suas carreiras Em Inglaterra, aplica-se aos trabalhadores da função pública um regime de promoção por mérito. Assim, a promoção dos trabalhadores depende essencialmente do seu desempenho. Os trabalhadores que preencham os respectivos requisitos podem concorrer à promoção só quando houver vagas. Na Alemanha, a promoção dos trabalhadores da função pública pode ter lugar em categoria e em escalão. A promoção em categoria pode fazer-se através de nomeação ministerial ou concurso público. A avaliação do desempenho não constitui um requisito de promoção em escalão, pois este representa apenas aumento salarial em função do tempo de serviço. No Japão, a promoção dos trabalhadores da função pública era feita através de concurso. Nos últimos anos, os resultados de avaliação do desempenho e a capacidade e aptidão individual têm-se tornado num fundamento principal para a promoção sem que se realize nenhum concurso de promoção. Em relação ao regime de Hong Kong, a promoção dos trabalhadores da função pública representa geralmente a promoção em categoria na mesma classe funcional. Se os resultados da avaliação do desempenho corresponderem aos padrões, haverá lugar anualmente ao aumento de um índice de vencimento, até ao índice máximo. No entanto, a promoção em categoria pressupõe necessariamente a existência de vagas no respectivo quadro. Compete a uma comissão a selecção dos candidatos para a última fase entre trabalhadores do mesmo serviço na mesma classe funcional, em função da avaliação do desempenho, capacidade profissional e currículos académicos, por forma a ser promovidos os mais qualificados. Um trabalhador da função pública de Hong Kong que exerce funções numa certa classe funcional é promovido apenas nessa classe funcional a que pertence, e 9

10 para um funcionário que se encontre na categoria máxima de uma classe funcional e não consiga obter níveis académicos mais elevados com que possam concorrer a classe funcional mais elevada, afigura-se-lhe não poder fazer mais do que passar aí o resto da sua carreira profissional naquela categoria funcional máxima a que tenha sido promovida na mesma classe funcional. Em Taiwan, o regime da promoção dos trabalhadores da função pública traduz-se, em formas principais, em promoção no cargo e em promoção na categoria, além da promoção salarial. As primeiras duas são promoções verticais, sendo a última uma promoção horizontal que representa aumento salarial. Na promoção dos trabalhadores, deve ter-se em conta, primeiro, os resultados da avaliação do desempenho, depois, a classificação no âmbito dos conhecimentos pessoais, habilitações literárias, experiência funcional, treinamento e formação, antiguidade, potencialidades de desenvolvimento e outros elementos, podendo-se incluir entrevistas ou provas, caso seja necessário Estruturação global das carreiras À nível institucional das carreiras, nos diversos países ou territórios tais como, Japão, Coreia do Sul, França e Hong Kong, as carreiras da função pública não são classificadas em carreiras de regime geral e carreiras de regime especial. Acontece, todavia, que há lugares cujos titulares podem ser destacados para outros serviços, situação esta corresponde ao que se passa com as carreiras de regime geral de Macau. A par disso, alguns lugares, cujas especificidades funcionais não se apropriam a toda a administração pública, existem apenas em serviços específicos com tabela própria de vencimentos e tratamento salarial específico, por tal, entende-se serem lugares equivalentes às carreiras de regime especial de Macau. Isto quer dizer que, em todos os países e territórios, a estruturação das carreiras da função pública com características próprias é feita de acordo com as situações concretas, sendo os respectivos lugares estabelecidos de forma razoável e científica. Os serviços públicos franceses organizam-se em classes funcionais, sendo cada classe funcional constituída por trabalhadores com funções semelhantes que podem desempenhar certos cargos. A maioria das classes funcionais é de âmbito ministerial, isto é, os 10

11 trabalhadores só podem, em regra, exercer funções nos serviços de um ministério. Porém há engenheiros, altos funcionários dos assuntos cívicos, entre outros, que podem trabalhar em vários ou diferentes ministérios. Na administração pública francesa há cerca de 1800 classes funcionais, classificando-se cada classe em categorias A, B, C e D. No caso de Hong Kong, o sistema dos trabalhadores da função pública é constituído por classes funcionais diferentes, tais como, oficial administrativo, oficial executivo, secretário, etc. Dentro de uma classe funcional existem várias categorias, às quais corresponde uma tabela de vencimentos própria que se compõe de vários índices de vencimento. Em Taiwan, os trabalhadores da função pública são pormenorizadamente classificados de acordo com os quadros organizativos. A classificação básica das funções dos trabalhadores é feita de acordo com o tipo de função, grupos funcionais e classes funcionais. Os tipos de função podem ser administrativos e técnicos, estruturados em cerca de 42 grupos funcionais, tendo geralmente cada grupo a sua designação. No âmbito do tipo administrativo, há, como grupos funcionais, a administração geral, administração financeira, administração jurídica, administração de assuntos estrangeiros, etc. Por exemplo, no âmbito do tipo técnico, existem, nomeadamente, a engenharia civil, engenharia mecânica, engenharia eléctrica, engenharia física e engenharia química. Também os grupos funcionais são divididos em classes funcionais cujo número total é aproximadamente de 95, sendo por exemplo, administração geral, administração social, administração dos recursos humanos e administração judiciária. 3.2 Principais opiniões e sugestões recolhidas na 1ª consulta sobre o regime das carreiras Na primeira consulta, recebémos muitas opiniões e sugestões sobre o regime das carreiras. Após o tratamento e análise das mesmas, as ideias essenciais podem ser sintetizdas da seguinte forma: (1) As designações de categoria em função da área funcional, tal como, administração, informática, engenharia, finanças, etc., devem ser distinguidas e 11

12 deve proceder-se à fusão dos graus de carreira; (2) Os requisitos relativos às habilitações literárias para o ingresso devem ser elevado e deve proporcionar-se aos trabalhadores acções de formação profissional, de modo a que a qualidade e o nível profissional dos mesmos aumentem; (3) Algumas carreiras de regime especial, tais como, técnico de finanças, técnico superior de informática e técnico de informática, devem ser incluídas na carreira de regime geral; (4) O número de categorias ou escalões de cada carreira deve ser aumentado, aumentando assim o tempo de serviço para chegar ao topo das carreiras, de forma a motivar os trabalhadores a continuar a trabalhar activamente e desenvolver as suas qualidades; (5) No topo das carreiras, deve ser estabelecido um mecanismo de prémio especial, com o objectivo de estimular os trabalhadores a continuar a trabalhar com dinamismo; (6) Os concursos de acesso devem ser eliminados, sugerindo-se a adopção da actual forma de progressão em escalão, ou seja, os trabalhadores devem ser promovidos se preencherem os respectivos requisitos; (7) Deve proceder-se à revisão sobre a racionalidade e a oportunidade de algumas carreiras, designadamente, letrado, auxiliar dos serviços de saúde, marítimo e pessoal de dragagem; (8) Devem ser criadas mais carreiras de regime especial, nomeadamente pessoal jurídico e pessoal de tradução jurídica, para acompanhar o desenvolvimento social. 12

13 4. Propostas 4.1 Evolução dos trabalhadores nas respectivas carreiras Tendo em conta as questões do actual regime de promoção, realizados os estudos e análises sobre os regimes de outros territórios e as opiniões recolhidas, e considerando a realidade local, o Governo propõe: Aperfeiçoamento do actual mecanismo de promoção Na tomada de decisão sobre uma promoção, cuida ponderar-se globalmente as condições que os trabalhadores reúnem, definindo-se como requisitos de promoção, nomeadamente antiguidade, avaliação do desempenho, deontologia, capacidade e experiência de trabalho, bem como introduzindo-se, gradualmente, cursos de formação e provas que antecedam o acto de ser promovido. Será criada uma comissão central à qual competirá a apreciação da qualificação dos trabalhadores que preencham os requisitos essenciais para a promoção, a emissão dos respectivos pareceres, a eloboração das orientações e a aceitação de queixas e reclamações, de modo a promover os trabalhadores com capacidade e estabelecer um mecanismo justo e imparcial Criação do mecanismo eficaz pelo qual os trabalhadores possam ser promovidos de carreira inferior para carreira superior Será criado um mecanismo eficaz que permita aos trabalhadores que se valorizam constantemente e que sejam competentes, a oportunidade de serem promovidos para uma carreira superior, com o objectivo de estimular o pessoal a continuar a empenhar-se nos estudos, ganhar experiências e elevar as suas capacidades. Os trabalhadores que se encontram na carreira inferior e reúnam os requisitos para o ingresso na carreira superior, podem concorrer num concurso aberto para o efeito pelo serviço central, juntamente com os outros que estejam afectos aos diversos serviços mas reúnam mesmos requisitos. 13

14 4.1.3 Revisão da estruturação das categorias e escalões nas carreiras Para que todos os trabalhadores tenham oportunidade de ser promovidos ao longo da sua carreira profissional, bem como estimulados a continuar a trabalhar activamente e desenvolver as suas qualidades, o Governo irá proceder à revisão global da estruturação das categorias e escalões de cada carreira, procurando criar condições que permitam aos trabalhadores uma melhor perspectiva de carreira profissional Criação do mecanismo de prémio especial para trabalhadores que se encontrem no topo das carreiras Para estimular os trabalhadores competentes que se encontrem no topo das carreiras a continuar a empenhar-se na realização das suas funções, deve criar-se um mecanismo que permita atribuir ao pessoal com competência um prémio especial, articulando-se este prémio com o futuro mecanismo de atribuição de incentivos e benefícios estabelecido no regime de avaliação do desempenho. 4.2 Estruturação global das carreiras É proposta uma revisão global, sistemática e gradual das actuais carreiras de regime geral e especial, para acompanhar o desenvolvimento social e o progresso dos tempos. Deve proceder-se, sguindo os princípios razoáveis e científicos, à identificação das carreiras que devem ser extintas, fundidas, alteradas e aditadas em função das reais necessidades da Administração. Qual a sua opinião e/ou sugestões relativamente a estas propostas? 14

15 Capítulo II Regime de recrutamento 1. Actual regime de recrutamento dos trabalhadores da função pública Nos termos do regime jurídico da função pública de Macau, são dois os regimes principais de recrutamento de pessoal: 1.1 Recrutamento do pessoal do quadro De acordo com o artigo 51. e seguintes do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n. 87/89/M, de 21 de Dezembro, e demais legislação aplicável, o recrutamento e selecção do pessoal, incluindo a abertura e publicação do processo de concurso, a organização do júri, a selecção e avaliação dos candidatos, a admissão e ingresso, são da responsabilidade de cada serviço que deverá ter em conta as exigências dos recursos humanos e obter a autorização da tutela competente. Também nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 47. e no artigo 72. do mesmo Estatuto, compete ao SAFP a gestão centralizada do concurso especial para ingresso nas carreiras de técnico auxiliar e oficial administrativo. O procedimento para esse efeito é o seguinte: (1) Compete ao SAFP a organização do júri, a preparação dos enunciados e a correcção das provas; (2) Depois de publicados os resultados do concurso, os candidatos aprovados frequentam um curso de formação selectivo de acordo com a ordem estabelecida na lista classificativa. Após a conclusão com aproveitamento do curso, os candidatos são ordenados de acordo com a classificação obtida e passam a constituir a reserva de pessoal, cuja validade é geralmente de 1 a 2 anos; (3) O SAFP procede ao processo de afectação do pessoal em função das necessidades de cada serviço; (4) O SAFP procede à afectação do pessoal de acordo com a classificação obtida e a 15

16 vontade dos candidatos aprovados, atendendo às necessidades dos serviços que pretendem contratar pessoal. 1.2 Recrutamento do pessoal além do quadro Além da aplicação do disposto no Decreto-Lei n. 87/89/M, o recrutamento do pessoal em regime de contrato além do quadro ou contrato de assalariamento é feito de acordo com o Despacho da Secretária para a Administração e Justiça n.º 2/2001. Nos termos deste, deve ter-se em consideração, nomeadamente, as pessoas auto-propostas e os potenciais candidatos registados na Bolsa de Emprego do SAFP. Após a análise curricular de todos os candidatos, a selecção deve basear-se em métodos adequados à natureza das funções a exercer ou a outras exigências, nomeadamente numa prova de conhecimentos, numa entrevista profissional, num exame psicológico e na formação selectiva. Os métodos de selecção do pessoal em regime de contrato individual de trabalho, contrato de tarefa ou contrato de prestação de serviços com natureza de relação laboral, não dispõe de legislação específica, seguindo os mesmos, como referência, as normas constantes no Regime Jurídico da Função Pública. 2. Principais questões do actual regime 2.1 Recrutamento do pessoal do quadro No recrutamento do pessoal realizado pelos próprios serviços, verificam-se as seguintes questões: (1) Altos custos de recrutamento: como o recrutamento do pessoal do quadro está sujeito aos procedimentos legais, os serviços têm de organizar um júri provisório. Além disso, o processo completo de recrutamento demora, muitas vezes, alguns meses para se efectuar, nomeadamente, a divulgação de informações, prova de conhecimentos, entrevistas, publicação de resultados e eventuais reclamações e recursos; (2) Candidatos repetidos: devida à diversidade de cada recrutamento, verifica-se, 16

17 muitas vezes, um fenómeno muito grave de repetição de candidatos. O facto de muita gente concorrer aos recrutamentos realizados por diferentes serviços torna elevado o número total de candidatos, gerando gastos de recursos humanos e materiais, bem como elevados custos administrativos; (3) Diferentes padrões de recrutamento de pessoal: os padrões adoptados pelos serviços relativamente às provas de admissão para lugares de quadro de pessoal não são uniformizados, embora existam orientações e esteja fixada a ponderação atribuída às provas escritas, entrevistas e análise curricular. Apesar de ser rentável para a administração pública que a gestão do concurso seja centralizada e assegurada pelo SAFP, o mecanismo em si pode ser melhorado, em termos do funcionamento efectivo: (1) É necessário reforçar, no recrutamento, a coordenação entre os serviços que pretendem contratar pessoal e a entidade responsável pelo recrutamento centralizado; (2) Os trabalhadores distribuídos não correspondem às necessidades reais dos serviços que pretendem contratar pessoal. No actual regime de recrutamento centralizado, deve respeitar-se a ordenação da lista classificativa e a vontade dos candidatos. Os serviços, em regra, não têm alternativas e, por vezes, os trabalhadores distribuídos não são os que os serviços necessitam; (3) Não podem ser satisfeitas atempadamente as necessidades de alguns serviços. 2.2 Recrutamento do pessoal além do quadro Não há legislação específica que regule o regime de recrutamento do pessoal além do quadro, ou seja, o regime de recrutamento do pessoal contratado, mas podem ser tomadas como referência as normas aplicáveis ao pessoal do quadro. Os métodos ou processos de recrutamento do pessoal contratado que os serviços públicos adoptam são diferentes, não sendo também iguais as formas de avaliação. Por isso, critica-se a falta de transparência e inexistência de um mecanismo que assegure a sã concorrência no recrutamento. 17

18 3. Referências e opiniões recolhidas 3.1 Mecanismos adoptados noutros países e territórios para o recrutamento dos trabalhadores da função pública Das formas de recrutamento adoptadas por outros países e territórios concluíu-se que o regime de provimento por concurso é o mais generalizado, isto é, os serviços públicos ou entidades responsáveis pelo recrutamento centralizado e uniformizado procedem, de acordo com as respectivas normas jurídicas, à classificação dos candidatos e à selecção e admissão dos mais qualificados, através de concursos públicos, tendo como critério objectivo a capacidade sintética dos mesmos. O recrutamento por concurso, além de ser uma das principais fases, representa também uma importante marca para a implementação do regime dos trabalhadores da função pública. Segundo o grau de repartição de autorização entre serviços públicos e entidade responsáveis pela gestão centralizada e uniformizada dos trabalhadores da função pública, são três os principais modelos de recrutamento, existentes a nível de direito comparado: (1) Modelo de gestão centralizada e uniformizada: a entidade criada pela administração central e responsável pela gestão dos trabalhadores da função pública desenvolve, de uma forma independente, as actividades administrativas relativas aos recursos humanos e exerce, com autonomia, os poderes de contratar por concurso as pessoas admitidas pela primeira vez na função pública, controlando a selecção e admissão dos mais qualificados. Nalguns países e territórios, existe ainda uniformização no âmbito da formação anterior ao início da carreira, prestação de provas depois da admissão na função pública, promoção, prémios e sanções, salários, benefícios, aposentação e outras fases. Este modelo de gestão oferece as vantagens de favorecer o planeamento global e sistemático dos trabalhos administrativos respeitantes aos recursos humanos, aplicar de forma imparcial as regras uniformes sobre a administração dos recursos humanos, uniformizar e centralizar os recursos humanos e materiais e economizar os custos administrativos. Porém, através da utilização deste modelo, é difícil aos serviços recrutarem trabalhadores de acordo com as suas 18

19 necessidades concretas. Por outro lado, a entidade responsável pelo recrutamento centralizado dos trabalhadores fica numa posição de prevalência relativamente a todos os serviços administrativos. (2) Modelo de gestão pelo próprio serviço: neste modelo os serviços gozam de uma relativa autonomia na gestão do pessoal, podendo decidir sobre o recrutamento e sobre o modo de gestão dos seus trabalhadores. Neste modelo de gestão que se caracteriza pela união do poder de recrutamento e poder administrativo na mesma entidade, os serviços públicos podem conhecer a situação concreta em termos das suas actividades e pessoal, e assim decidir, de acordo com critérios de razoabilidade e em função das suas necessidades, a forma de recrutamento e o modo de gestão do pessoal. Porém, este modelo não contribui para a gestão uniformizada dos assuntos respeitantes aos trabalhadores da função pública. Como as práticas de cada serviço são geralmente diferentes, o recrutamento de pessoal não é normalizado e sistemático, o que gera custo elevado. (3) Modelo de gestão conciliatória: este constitui um modelo de conciliação que se situa entre o modelo de gestão centralizada e uniformizada e o modelo de gestão do próprio serviço, oferecendo, assim, as vantagens de ambos e evitando os óbices de cada. Na perspectiva estrutural, é um modelo integral de gestão, isto é, combina as necessidades de cada serviço e a gestão centralizada e uniformizada. Quanto ao objecto, neste modelo os poderes de realização de concursos e recrutamento são centralizados, as provas e o provimento formam um sistema próprio e são independentes de outras fases de gestão, competindo ao próprio serviço público a gestão dos demais componentes da administração dos recursos humanos. No Interior da China, nos Estados Unidos da América, em Inglaterra, na Alemanha, na França, no Japão, na Austrália, em Hong Kong e em Taiwan, os modelos adoptados são essencialmente, o da gestão centralizada e uniformizada ou da gestão conciliatória. 19

20 3.2 Principais opiniões e sugestões recolhidas na 1ª consulta sobre o regime de recrutamento Na primeira consulta realizada, as opiniões e sugestões sobre o regime de recrutamento que recebemos são as seguintes: (1) Tomando como referência as práticas de Hong Kong e Interior da China, deve competir ao SAFP o recrutamento uniformizado (recrutamento centralizado); (2) As acções da fase inicial do recrutamento, nomeadamente a organização de provas de conhecimento e demais trabalhos administrativos devem ser da responsabilidade do SAFP, competindo ao servico que pretende contratar pessoal a realização de entrevistas profissionais e a decisão final de admissão (recrutamento semicentralizado); (3) Deve ser criado um serviço competente e será da responsabilidade do SAFP a realização de acções de coordenação, sendo o júri constituído por representantes do SAFP e de outros serviços públicos em regime rotativo (recrutamento misto); (4) Ao SAFP deve competir o recrutamento uniformizado de trabalhadores de carreira de regime geral, nomeadamente os oficiais administrativos, motoristas e auxiliares. O recrutamento de profissionais, tais como, técnicos superiores ou trabalhadores de algumas carreiras de regime especial deve ser da responsabilidade do serviço que pretende contratar (actual mecanismo de recrutamento centralizado). 4. Propostas Estudadas as insuficiências e dificuldades do Regime Jurídico da Função Pública de Macau relativas ao recrutamento de funcionários, e analizadas as formas de recrutamento adoptadas pelo governo de outros territórios, considerando, ainda, as principais opiniões e sugestões recolhidas na 1.ª consulta sobre o regime de recrutamento, concluíu-se que o recrutamento centralizado é uma tendência geral ao regime da gestão da entrada na função pública se refere. Assim, atendendo às experiências de sucesso de outros países e a 20

21 realidade da RAEM, apresentamos, de seguida, os princípios e sugestões sobre os mecanismos de recrutamento centralizado dos trabalhadores da função pública de Macau que se propõem: Dois princípios importantes: Princípio 1: Recrutamento de pessoal de forma imparcial, justa e aberta. Princípio 2: Controlo rigoroso do ingresso na função pública, selecção e admissão dos mais qualificados, realização do concurso de prestação de provas de acordo com as exigências funcionais. Propostas concretas: 4.1 Reforma do actual regime de recrutamento e consagração de um mecanismo de recrutamento centralizado e uniformizado Com a implementação do Regime de Previdência dos Trabalhadores dos Serviços Públicos na RAEM, a diferença entre o pessoal do quadro e o pessoal além do quadro será cada vez menor. Com efeito, as diferentes formas de recrutamento serão gradualmente uniformizadas, o que servirá de um modo directo a concretização do princípio trabalho igual, salário igual, benefícios iguais e garantia igual, e serão criadas condições para o recrutamento uniformizado dos trabalhadores da função pública. Relativamente às carreiras cuja regulamentação relativa ao recrutamento e à selecção de pessoal consta de legislação específica, nomeadamente as carreiras da polícia, deverão ser mantidas as respectivas normas especiais aplicáveis atendendo à especialização funcional que existe nestas carreiras. Assim, torna-se necessário criar um mecanismo de recrutamento centralizado e uniformizado, capaz de regular o concurso de ingresso e gestão dos trabalhadores da função pública, reformar e aperfeiçoar o actual regime de recrutamento, e concretizar, de forma gradual, a gestão científica e modernizada dos recursos humanos públicos. Para que o recrutamento seja científico e justo, e com vista a um nível profissional mais elevado, propõe-se a criação de uma entidade, à qual competirá a uniformização, coordenação e gestão de recrutamento dos trabalhadores da função pública centralizado, o 21

22 que incluirá a organização e gestão das tarefas diárias, a apreciação da qualificação do pessoal, a organização de provas escritas de conhecimentos, a gestão de classificação de concursos e a recomendação do pessoal em situação de reserva. 4.2 Processo a que está sujeito o funcionamento do mecanismo de recrutamento centralizado (1) Prova de qualificação para o ingresso: o processo de selecção dos candidatos para o ingresso na função pública deve consistir em duas fases: a prova de qualificação para o ingresso e a prova de revisão. A prova de qualificação é de natureza eliminatória, deve ser realizada anualmente pelo serviço responsável pela coordenação centralizada, e consistir na realização de uma prova escrita (podem ser previstos métodos de selecção diferentes). Só quem obtiver aprovação na primeira fase poderá passar à segunda fase, tendo a classificação na prova a validade de 2 anos. Propõe-se ainda que todos os concorrentes aos lugares da função pública sejam sujeitos ao mecanismo de recrutamento centralizado e aprovados na correspondente prova. Na prática, devem existir 4 tipos de provas de qualificação para o ingresso na função pública: a prova para o pessoal operário e auxiliar de nível 1 a 4, a prova para o pessoal administrativo e técnico-profissional de nível 5 a 7, a prova para o pessoal técnico de nível 8 e 9 e a prova para o pessoal de carreiras de regime especial. (2) Prova de revisão: esta prova será realizada pelo serviço que quer contratar o pessoal. A prova em causa deve ter em consideração a complexidade das funções a desempenhar e consistir, nomeadamente, na realização de uma entrevista profissional, de uma prova de especialidade (prática ou escrita) e, sendo matérias essenciais a desenvolver na prova, o domínio e a prática de conhecimentos profissionais. Os candidatos aprovados na prova de qualificação participam na prova de revisão de acordo com a ordem da lista classificativa, a vontade dos candidatos e o número de lugares disponíveis. Aqueles cujo nome consta na lista de 22

23 candidatos à prova de revisão que não tenham sido escolhidos para participar, mantêm a sua qualificação até que o prazo de validade da classificação da prova de qualificação expire. (3) Processo do mecanismo de recrutamento centralizado: 1) Quando houver lugares ou necessidade de recrutamento, o respectivo serviço deve elaborar o seu plano anual de recrutamento de pessoal (indicando as categorias, o número de trabalhadores que pretende contratar, as funções a desempenhar e os requisitos relativos às habilitações literárias, especialidades e caraterísticas pessoais) e submete-lo à apreciação da entidade responsável pelo recrutamento centralizado; 2) A entidade responsável pelo recrutamento centralizado terá o dever promover a elaboração e coordenação do plano de recrutamento e selecção em função das necessidades fundamentadas de cada serviço, submetendo-o à autorização superior; 3) Autorizado o plano, a entidade responsável pelo recrutamento centralizado divulgará os avisos de recrutamento através do Boletim Oficial da RAEM e dos órgãos de comunicação social; 4) A entidade responsável pelo recrutamento centralizado ficará incumbida de tratar de todas as inscrições nos diversos concursos; 5) A entidade responsável pelo recrutamento centralizado deve proceder à apreciação da qualificação dos candidatos; 6) A entidade responsável pelo recrutamento centralizado ficará incumbida de organizar as provas escritas uniformizadas (os candidatos participam em provas escritas uniformizadas para cada categoria); 7) O serviço que pretende contratar pessoal, em colaboração com a entidade responsável pelo recrutamento centralizado, procede à selecção dos 23

24 candidatos (apenas os candidatos aprovados na prova de qualificação podem participar na prova de revisão, tendo em conta as características funcionais exigidas; a entrevista profissional, a prova de especialidade, o exame psicológico e a prova de aptidão física, entre outras, são matérias a desenvolver no concurso, sendo a entrevista profissional sempre essencial); 8) O serviço confirma os candidatos que pretende contratar e transmite essa informação à entidade responsável pelo recrutamento centralizado para efeitos de registo, procedendo-se de seguida à divulgação dos resultados. 24

25 Processo do mecanismo de recrutamento centralizado Serviço que quer contratar o pessoal Elaboração do plano anual de recrutamento Entidade responsável pelo recrutamento centralizado Elaboração e coordenação do plano de recrutamento e selecção para autorização superior Divulgação de avisos de recrutamento Tratamento de inscrições no concurso Apreciação da qualificação dos candidatos Organização das provas escritas uniformizadas Serviço que pretende contratar pessoal Realização da prova de revisão Confirmação dos candidatos a contratar e comunicação à entidade responsável pelo recrutamento centralizado para efeitos de registo Divulgação dos resultados Qual a sua opinião e/ou sugestões relativamente a estas propostas? 25

26 Capítulo III Regime contratual 1. Actual regime das formas de provimento dos trabalhadores da função pública 1. Regime actual das formas de provimento dos trabalhadores da função pública De acordo com o regime actual das formas de provimento, os trabalhadores da função pública podem ser classificados em dois grupos principais: o pessoal do quadro e o pessoal além do quadro. As formas de provimento do pessoal do quadro são a nomeação definitiva, a nomeação provisória e a comissão de serviço, sendo as duas primeiras modalidades aplicáveis ao pessoal do quadro e a última modalidade, regra geral, aplicável ao pessoal de direcção e chefia. Em relação ao pessoal além do quadro, as leis da função pública e demais legislação aplicável prevêem que os serviços públicos podem contratar trabalhadores por meio de contrato além do quadro, contrato de assalariamento ou contrato individual de trabalho. No entanto, além dos referidos contratos, alguns serviços públicos utilizam ainda na contratação de pessoal o contrato de tarefa ou o contrato de prestação de serviços que reveste também a natureza de contrato laboral. O recrutamento, o ingresso, o vencimento e os benefícios adicionais, a promoção e o desenvolvimento das carreiras, a responsabilidade disciplinar, a desvinculação do serviço e aposentação do pessoal do quadro são regidas, de um modo rigoroso, pelo disposto na lei. Embora os trabalhadores com contrato além do quadro e em regime de contrato de assalariamento estejam também sujeitos ao disposto no Regime Jurídico da Função Pública no que se refere a direitos e obrigações, relativamente às matérias acima referidas, os mesmos não têm um tratamento igual ao tratamento dado ao pessoal do quadro, nomeadamente no que respeita ao direito de inscrição no regime de aposentação e sobrevivência e à aplicabilidade do regime disciplinar. Quanto ao contrato individual de trabalho, não existe regulamentação uniformizada. Com excepção de alguns serviços que têm um estatuto de pessoal próprio, os direitos e obrigações do pessoal contratado por contrato individual de trabalho regem-se pelo disposto no respectivo contrato. 26

27 2. Principais questões do actual regime Entre o pessoal do quadro e o Governo existe uma permanente e estável relação de contratação, o que gera falta de concorrência e estímulo no sistema, provocando assim insuficiente dinamismo por parte dos trabalhadores no exercício das suas funções. São várias as formas de provimento do pessoal além do quadro, o que determina também diferentes requisitos de recrutamento, e assim, diferentes direitos e obrigações. De facto, a falta de um regime e padrões uniformizados para o recrutamento do pessoal recrutado além do quadro, oferece aos serviços a possibilidade de optar relativamente ao contrato a adoptar no recrutamento, originado assim situações em que os trabalhadores exercem as mesmas funções e têm diferentes direitos e obrigações. Os vários tipos de contratos que o legislador previu destinam-se, na prática, a satisfazer necessidades diferentes. O contrato além do quadro destina-se ao recrutamento de pessoal para a realização de trabalhos num determinado projecto. Por sua vez, o contrato de assalariamento destina-se sobretudo a contratar pessoal para a realização de trabalhos temporários, estando previsto que o prazo do contrato é de um ano e o salário é pago à semana, à quinzena ou ao mês. Com o desenvolvimento social permanente, os cidadãos são cada vez mais exigentes relativamente à quantidade e à qualidade dos serviços públicos prestados, sendo, porém, o número de pessoal do quadro limitado. Para fazer face aos trabalhos cada vez mais pesados da administração e de modo a manter um determinado nível de qualidade, os serviços públicos adpotam, na maior parte das vezes, o contrato além do quadro ou contrato de assalariamento no recrutamento do pessoal. Em consequência, os objectivos dessa opção não correspondem à vontade do legislador, ou seja, tais contratos, em vez de serem utilizados para a realização de um trabalho num determinado projecto ou para a realização de um trabalho temporário, são utlizados para a realização de trabalhos permanentes e de longo prazo. No actual Regime Jurídico da Função Pública, o regime normal de provimento não é o contrato individual de trabalho. Só em circunstâncias especiais pode ser permitida a sua 27

28 utilização pelos serviços. Com a generalização deste tipo de contrato nos serviços públicos, a sua restrição tornou-se desactualizada. Além disso, devido à falta de um regime unificado que regule a adopção do contrato individual de trabalho na área de administração pública, é fácil surgirem diferenças evidentes entre os direitos e obrigações dos trabalhadores recrutados. O contrato de tarefa e o contrato de prestação de serviços são considerados contratos de aquisição de serviços. O pessoal contratado ao abrigo deste regime tem que concluir individualmente os trabalhos atribuídos pelo Governo dentro do prazo indicado, sem ser obrigatório exercerem as respectivas actividades sob a autoridade e direcção de outrem. Tendo em conta a sua natureza, o contrato de tarefa e o contrato de prestação de serviços não são utilizados para contratar trabalhadores subordinados, os quais não estão sujeitos à subordinação hierárquica. Nos últimos anos, alguns serviços públicos contrataram trabalhadores em regime de contrato de tarefa ou contrato de prestação de serviços, em vez de contrato além do quadro, contrato de assalariamento e contrato individual de trabalho, não correspondendo os seus objectivos e a respectiva natureza de trabalho à vontade do legislador, e sem que os respectivos requisitos de recrutamento fossem uniformizados. Assim, os direitos e interesses deste pessoal não estão suficientemente garantidos. 3. Referências e opiniões recolhidas 3.1 Formas de provimento de trabalhadores da função pública noutros países e territórios A partir de finais da década de 80 do século passado, as relações de trabalho no âmbito do serviço público registaram a seguinte tendência: em alguns países, foi abolido o sistema de emprego vitalício dos trabalhadores da função pública, tendo os contratos laborais da função pública passado a ser regidos pela lei geral laboral; noutros países manteve-se o sistema de emprego vitalício, sendo lugares preenchidos por pessoal em regime de contrato a prazo, dependendo a garantia do lugar sobretudo do desempenho nas funções 2 ; finalmente, 2 Vide Trends in Human Resources management Policies in OECD countries An Analysis of The Results of The OECD Survey on Strategic Human Resources Management. Website b7a13/$file/jt doc 28

29 num terceiro grupo de países o sistema de emprego vitalício mateve-se, mas foi também adoptado um regime de contrato como a primeira fase do emprego a longo prazo. Em Hong Kong, até 2000, funcionou o sistema de emprego vitalício: os trabalhadores da função pública eram contratados nos termos da legislação relativa ao emprego vitalício e, se não praticassem qualquer infracção grave, poderiam manter o seu lugar independentemente do seu desempenho nas funções. Porém, desde 1 de Junho de 2000, que entrou em vigor um novo regime de ingresso, de recrutamento e de prestação de serviços, o qual se aplica apenas aos novos trabalhadores do Governo de Hong Kong. De acordo com este novo regime, os trabalhadores ao ingressarem na categoria básica, são recrutados em regime de contrato, passando a ser recrutados nos termos da legislação relativa ao emprego a longo prazo até que tenham melhor desempenho relativamente às capacidades e potencialidades. De acordo com o novo regime, adoptou-se em Hong Kong o Regime 3+3 para o recrutamento dos trabalhadores da função pública, nos termos do qual, os trabalhadores começam por ser recrutados por um prazo 3 anos. Durante estes 3 primeiros anos os trabalhadores em causa não têm direito a inscrever-se no fundo de previdência obrigatória, mas têm direito a um género de indemnização rescisória quando se desligam do serviço. Tratando-se de um trabalhador com bom desempenho, no termo do primeiro contrato, o Governo renova-o por 3 anos, e o trabalhador adquire o direito de se inscrever no fundo de previdência. Decorridos 6 anos em regime de contrato a termo certo, se o trabalhador continuar a ter bom desempenho, o Governo contrata-o em regime de longo prazo. Os trabalhadores da função pública na Coreia do Sul classificam-se em dois grupos: no primeiro grupo estão os trabalhadores em regime de emprego vitalício, cuja admissão depende da respectiva qualificação e resultados no concurso, sendo-lhes garantido que podem trabalhar até à idade de aposentação, incluindo pessoal que exerce funções gerais, pessoal com funções específicas e pessoal com funções técnicas. O segundo grupo é composto pelos trabalhadores em regime de emprego não vitalício, cuja admissão não depende da qualificação e resultados previstos. É-lhes garantido apenas um emprego a termo, abrangendo pessoal com funções administrativas, pessoal de natureza excepcional, pessoal em regime de contrato e pessoal em regime de emprego (aqueles que executam os 29