MESTRADO EM DIREITO ADMINISTRATIVO

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1 MESTRADO EM DIREITO ADMINISTRATIVO Ano letivo 2016/2017 DIREITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA PÚBLICA I. INTRODUÇÃO: a. Setor Público, Administração Pública e Finanças Públicas b. Relevância financeira da atividade administrativa, em especial da contratação pública c. Contabilidade pública e contabilidade nacional d. Organização administrativa e consolidação orçamental e de contas II. A ATIVIDADE REGULAMENTAR E SUAS MOTIVAÇÕES E IMPLICAÇÕES FINANCEIRAS a. Atos regulamentares nos procedimentos de contratação pública b. Validade e eficácia; suas consequências noutros atos de administração, em especial, nos contratos públicos III. O ATO ADMINISTRATIVO E SUAS MOTIVAÇÕES E IMPLICAÇÕES FINANCEIRAS a. O ato administrativo e os seus efeitos financeiros b. Atos administrativos e contratação pública IV. O CONTRATO PÚBLICO 1. Generalidades a. Contrato público e contrato administrativo 1

2 b. A elaboração do Orçamento tendo em conta as obrigações decorrentes de contrato (artigo 105.º, n.º 2 da CRP) c. Motivações financeiras da contratação pública d. Distinção entre contratos públicos. Referência às PPP e aos contratos de project finance e. Perspetiva de controlo de custos na gestão de riscos da contratação pública 2. Formação da vontade de contratar a. Autorização de despesa e autorização de pagamento b. Aspetos financeiros a ter em conta na formação dos contratos públicos e suas implicações 3. A celebração do contrato a. Vinculações financeiras b. Eficácia financeira do contrato 4. Execução do contrato a. Cumprimento das obrigações financeiras decorrentes do contrato b. Implicações financeiras da modificação de contratos c. O reequilíbrio financeiro dos contratos d. A subcontratação 5. Boas práticas na contratação pública V. A FISCALIZAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA a. Tipos de fiscalização b. A sujeição à jurisdição do Tribunal de Contas em particular 2

3 VI. RESPONSABILIDADES DERIVADAS DO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA a. Tipos de responsabilidade b. A responsabilidade financeira em particular Bibliografia: Almeida, João Amaral e/sánchez, Pedro Fernández, A Contratação Pública de Serviços de Assessoria Jurídica, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, vol II. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 373 e ss.; Almeida, João Amaral e/sánchez, Pedro Fernández, Temas de Contratação Pública - I. Coimbra: Coimbra Editora, Almeida, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, Almedina, Coimbra, Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, Amaral, Diogo Freitas do/caupers, João/Claro, João M./Raposo, João/Garcia, Maria da Glória/Vieira, Pedro Siza/Silva, Vasco Pereira da, Código do Procedimento Administrativo - Anotado, com Legislação Complementar, 5.ª ed., Almedina, Coimbra, Andrade, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo, Universidade de Coimbra, Coimbra, Antunes, José Manuel Oliveira, Código dos Contratos Públicos Regime de Erros e Omissões, Coimbra, Almedina, Ayala, Bernardo, "O poder de modificação unilateral do contrato administrativo com regime de project finance", in Revista de Contratos Públicos, n.º 2 (Maio-Agosto 2011), pp Cabral, Margarida Olazabal, O concurso público nos contratos administrativos, Coimbra, Cabral, Nazaré da Costa/Martins, Guilherme Waldemar d Oliveira, Finanças Públicas e Direito Financeiro Noções fundamentais, Ed. AAFDL, Lisboa, 2014; Carmo, João Franco do, Contributo para o estudo da responsabilidade financeira, in Revista do Tribunal de Contas, nº 23, Jan./Set., 1995, págs. 35 e segs.. 3

4 Catarino, João Ricardo, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3.ª edição, Almedina, Coimbra, Catarino, João Ricardo/Tavares, José F.F., Finanças Públicas da União Europeia, Almedina, Coimbra, Carvalho, Raquel, As invalidades contratuais nos contratos administrativos de solicitação de bens e serviços. Coimbra: Almedina, Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora, Lisboa, Caupers, João, A Administração entalada: não feche o Tribunal de Contas as portas que o legislador abriu!, in CJA, n.º 33, CEDOUA/IGAT/Faculdade de Direito de Coimbra, Contratação Pública Autárquica. Coimbra: Almedina Correia, José Manuel Sérvulo, Noções de Direito Administrativo, I, Lisboa, Correia, José Manuel Sérvulo, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Coimbra, Costa, Paulo Nogueira da, O Tribunal de Contas e a boa governança. Contributo para uma reforma do controlo financeiro externo em Portugal, Coimbra Editora, Coimbra, Duarte, Tiago, Tribunal de Contas, visto prévio e tutela jurisdicional efectiva? Yes, we can! in CJA, n.º 71, Estorninho, Maria João, Contrato público: Conceito e limites, «in» Estudos em homenagem ao Professor Doutor Armando Marques Guedes, Lisboa, Estorninho, Maria João, Fuga para o Direito Privado, Almedina, Coimbra, Estorninho, Maria João, Curso de Direito dos Contratos Públicos Por uma contratação pública sustentável, Almedina, Coimbra, Ferreira, Eduardo Paz, Ensinar Finanças Públicas numa Faculdade de Direito, Almedina, Coimbra, Ferreira, Eduardo Paz, O Visto Prévio do Tribunal de Contas. Uma figura a caminho da extinção? in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Inocêncio Galvão Telles, I, Coimbra: Almedina, Flor, António Fernando Tavares, Risco, incerteza e decisão na negociação e contratualização de obras públicas: o modelo multimpact aplicado a obras geotécnicas. (dissertação para obtenção do grau de Doutor em Engenharia de Sistemas), in Revista do Tribunal de Contas, n.º 47, Jan./Jun Franco, António L. de Sousa, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vols. I e II, 4.ª ed., 11.ª Reimp., Almedina, Coimbra,

5 Franco, António de Sousa/Tavares, José, Orçamento, in DJAP, Vol. VI (atualizado em 2006 por José Tavares, Guilherme d Oliveira Martins e Alexandra Pessanha). Garcia, António, "Project Finance/Parcerias Público-Privadas", in Subsídios para modernizar a Auditoria Pública em Portugal, Lisboa, UAL, 2002, pp Garcia, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias, A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, Ed. Conselho Económico e Social, Coimbra, Gonçalves, Pedro, O contrato administrativo Uma instituição do Direito Administrativo do nosso tempo, Coimbra, Lopes, Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu, A Reforma da Administração Pública e o Regime de Contratação Pública, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 44 Julho/Dezembro 2005, pp. 43 e ss.. Lopes, Lícinio, Alguns aspectos do contrato de empreitadas de obras públicas no Código dos Contratos Públicos I, in Gonçalves, Pedro (org.) - Estudos de Contratação Pública, vol II. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 345 e ss. Magalhães, Lídio de, O controlo da contratação pública pelo Tribunal de Contas, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 46, Jul./Dez., Martins, Afonso d Oliveira, Para um conceito de contrato público «in» Estudos em homenagem ao Professor Doutor Inocência Galvão Telles, Vol. V, Almedina, Coimbra, Martins, Guilherme d Oliveira, Responsabilidade financeira, in DJAP, Vol. VII, Lisboa, 1996 (atualizado em 2006, in DJAP, 3.º Suplemento, Lisboa, 2007). Martins, Guilherme d Oliveira, A reforma do Tribunal de Contas em 2006, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 46, Jul./Dez., Martins, Guilherme d Oliveira/Martins, Guilherme Waldemar d Oliveira/Martins, Maria d Oliveira, A Lei de Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, Martins, Guilherme Waldemar d Oliveira/Cabral, Nazaré da Costa, Finanças Públicas e Direito Financeiro Noções fundamentais, Ed. AAFDL, Lisboa, 2014; Martins, Margarida Salema d'oliveira, "As entidades adjudicantes (Estado, Institutos Públicos e Municípios) nos Contratos Públicos", in Estudos Jurídicos e Económicos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Vol II, Coimbra, Almedina, 2006, pp Martins, Maria d Oliveira, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3.ª ed., Almedina, Coimbra,

6 Martins, Maria d Oliveira, A despesa pública justa Uma análise jurídico-constitucional do tema da justiça na despesa pública, Almedina Coimbra, Medeiros, Rui, O controlo de custos nas empreitadas de obras públicas através do novo regime de trabalhos de suprimento de erros e omissões e de trabalhos a mais, in GONÇALVES, Pedro (org.) - Estudos de Contratação Pública, vol II. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 417 e ss.. Medeiros, Rui, A protecção processual do adjudicatário em face de uma recusa de visto no âmbito da fiscalização prévia de contratos pelo Tribunal de Contas in Revista de Contratos Públicos, n.º 1 Jan-Abril 2011, pp. 31 e ss.; Moniz, Ana Raquel Gonçalves, Estudos sobre os Regulamentos Administrativos, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016; Oliveira, Mário Esteves de/almeida, Vieira de/oliveira, Rodrigo Esteves de/correia, Catarina Pinto/Pinheiro, Paulo/Amorim, Tiago, Código dos Contratos Públicos e legislação complementar, Almedina, Coimbra, Pessanha, Alexandra/Martins, Guilherme Waldemar d Oliveira/Rodrigues, Nuno Cunha, As implicações público-financeiras e concorrenciais do novo Código dos Contratos Públicos: análise preliminar, in Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, n.º 3, 2008 (Outubro), págs Quadros, Fausto de, O concurso público na formação do contrato administrativo, «in» Revista da Ordem dos Advogados, Ano 47, Dezembro de Raimundo, Miguel Assis, A formação dos contratos públicos Uma concorrência ajustada ao interesse público, Ed. AAFDL, Lisboa, Rodrigues, Nuno Cunha, A contratação pública como instrumento de política económica, Almedina, Coimbra, Sarmento, Joaquim Miranda, Manual de Finanças Públicas e de Contas Nacionais no Setor das Administrações Públicas, Almedina, Coimbra, Silva, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, Sousa, Alfredo José de, As parcerias público-privadas e o desenvolvimento O papel do controlo financeiro externo, in Revista do Tribunal de Contas, n.º 36, Jul./Dez Sousa, Marcelo Rebelo de, O concurso público na formação do contrato administrativo, Lisboa, Sousa, Marcelo Rebelo de/matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral I (Introdução e princípios fundamentais), 3.ª ed., Lisboa, Sousa, Marcelo Rebelo de/matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral III (Actividade administrativa), 2.ª ed., Lisboa,

7 Sousa, Marcelo Rebelo de/matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral, III (Contratos Públicos), Lisboa, Sousa, Marcelo Rebelo de/ Matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral, III (Responsabilidade Civil Administrativa), Lisboa, Tavares, José F.F., O Tribunal de Contas. Do Visto, em especial Conceito, natureza e enquadramento na actividade de administração, Almedina, Coimbra, Tavares, José F.F., A fiscalização prévia do Tribunal de Contas e o recurso contencioso administrativo do acto administrativo, in CJA, n.º 18, Tavares, José F.F., As responsabilidades na gestão pública seu enquadramento, Lisboa, Tavares, José F.F., Estudos de Administração e Finanças Públicas, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, Tavares, José F.F., Reflexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas, «in» Revista do Tribunal de Contas, n.º 46, Jul./Dez., Tavares, José F.F., Os contratos públicos e a sua fiscalização pelo Tribunal de Contas, in Gonçalves, Pedro (org.), Estudos de Contratação Pública, vol. I. Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp Tavares, José F.F., A responsabilidade financeira, in 40 Anos do Poder Local ( ), Universidade do Minho, Tavares, José F.F./Barros, Manuel Freire, Ratificação, reforma e conversão do ato administrativo: Uma faculdade ou um dever da Administração Pública?, Lisboa, Tavares, Luís Valadares, A Gestão das Aquisições Públicas: Guia de Aplicação do Código dos Contratos Públicos Decreto-Lei 18/2008 Empreitadas, Bens e Serviços. Oeiras: OPET Observatório de Prospectiva de Engenharia e da Tecnologia, Tribunal de Contas Federal Alemão, Corrupção e manipulação na contratação pública em matéria de construção de estradas federais principais, «in» Revista do Tribunal de Contas, n.º 32, Julho/Dezembro 1999, pp. 153 e ss.. Legislação: Constituição da República Portuguesa; Código do Procedimento Administrativo; Código dos Contratos Públicos (e Diretivas da UE); Regulamento Financeiro da União Europeia; Lei de Enquadramento Orçamental; 7

8 Lei das Finanças das Regiões Autónomas; Lei das Finanças Locais; Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro) Responsabilidade do Estado e demais entidades no exercício da função administrativa (Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro); Setor Empresarial do Estado (Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro); Setor Empresarial local e participações locais (Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto); Regime jurídico das PPP Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, com as alterações posteriores). Jurisprudência: A) Tribunal Constitucional: Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012 (sobre normas da Lei do Orçamento do Estado para 2012)) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013 (sobre normas da Lei do Orçamento do Estado para 2013) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 (sobre normas da Lei do Orçamento do Estado para 2014) B) Tribunal Contas disponível em 1.ª Secção (fiscalização prévia): Acórdão do Tribunal de Contas n.º 9/2010, de 9 de Março (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 2285/09 Objeto: Contrato de prestação de serviços relativo à elaboração do projeto Centro de Artes e Espetáculos de Viseu celebrado entre o Município de Viseu e a empresa Filipe Oliveira Dias, Arquiteto, Lda.. Procedimento de ajuste direto fundado em motivos artísticos. Concurso de concepção. Princípios da contratação pública. Poderes discrionários. 8

9 Acórdão do Tribunal de Contas n.º 12/2010, de 26 de Março (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 81/2010 Objeto: Contrato de subconcessão de obra pública celebrado entre Estradas de Portugal, SA e a AENOR DOURO Estradas do Douro Interior, S.A.. Parceria Público-Privada (PPP). Reforma do contrato. Comparador público. Declaração de Impacto Ambiental (DIA). Alteração das circunstâncias. Preço das peças contratuais. Visto com recomendações. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 27/2012, de 11 de dezembro (1.ª Secção Subseção) Processo n.º 402/2012 Objeto: Contrato de cessão de exploração do complexo de piscinas de Campo Maior entre a empresa municipal CampoMayor XXI, EM e a empresa Campiscinas, SA. Contrato de empréstimo. Parceria público-privada institucional. Direito de superfície. Recusa de visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 18/2014, de 21 de outubro (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 5/2014-R Objeto: Contrato de prestação de serviços celebrado pelo Município de Alenquer para confeção, transporte e distribuição de refeições escolares. Avaliação das propostas. Cadernos de encargos. Alteração do resultado financeiro. Fundamento da recuso do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 38/2014, de 04 de novembro (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 1722/2014 Objeto: Contrato de prestação de serviços celebrado pelo Município de Montalegre para recolha de resíduos sólidos urbanos, fornecimento, manutenção e lavagem de contentores. Modelo de avaliação de propostas. Princípios da contratação pública. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 39/2014, de 4 de novembro (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 1233/2014 Objeto: Minuta de contrato em que a entidade empresarial municipal Figueira Grande Turismo, EEM cede gratuitamente ao Município da Figueira da Foz as ações que detém na Paço de Maiorca, Promoção e Gestão de Equipamentos Hoteleiros, SA. Parceria público-privada institucionalizada. Prossecução do interesse público local. Nulidade. Recusa do visto. 9

10 Acórdão do Tribunal de Contas n.º 4/2015, de 3 de fevereiro (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 15/2013-R Objeto: Minutas de contratos de cessão de exploração e de arrendamento entre o Município de Alcobaça e a Cister Equipamentos Educativos, SA. Parceria Público-Privada. Estudo comparativo. Publicação de anúncio. Equidade intergeracional. Recurso. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 6/2015, de 5 de maio (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 0215/2015 Objeto: Contrato-programa celebrado entre o Município de Braga e a Sociedade Teatro Circo de Braga, EM, SA. Setor empresarial local. Recusa de visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 14/2015, de 26 de maio (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 3/2015 Objeto: Cessão da posição contratual em contratos de locação financeira entre o Município de Matosinhos e a empresa municipal MS-Matosinhos Sport, EEM. Setor empresarial local. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 17/2015, de 9 de junho (1.ª Secção Plenário) Processo de Recurso Ordinário n.º 4/2015 Objeto: Contrato de prestação de serviços celebrado pelo Município da Guarda para recolha, limpeza e transporte de resíduos sólidos. Modelo de avaliação. Caderno de encargos. Visto com recomendação. Recusa do visto. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 8/2015, de 30 de junho (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 459/2015 Objeto: Contrato de aquisição de serviços celebrado entre o Município de Guimarães e a Cooperativa A Oficina Centro de Artes e Mesteres Tradicionais de Guimarães, CIPRL). Ajuste direto. Retroatividade do contrato. Declaração de cabimento e de compromisso. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 1/2016, de 12 de janeiro (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 2460/2015 Objeto: Contrato de empréstimo para reforço de tesouraria. Dívida pública fundada e flutuante. 10

11 Acórdão do Tribunal de Contas n.º 10/2016, de 14 de julho (1.ª Secção Subsecção) Processo n.º 1302/2016 Objeto: Contrato de empreitada. Modelo de avaliação das propostas. Proposta economicamente mais vantajosa. Princípio da concorrência. 2.ª Secção (fiscalização sucessiva/auditoria): Relatório de Auditoria n.º 24/ ª Secção Objeto: Execução do contrato de gestão do Hospital de Braga em Parceria Público-Privada (PPP) 3.ª Secção (julgamento de responsabilidades financeiras): Sentença do Tribunal de Contas n.º 3/2015, de 2 de fevereiro (3.ª Secção) Processo n.º 8-JRF/2014 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória. Assunção de despesas. Autorização de pagamentos. Acórdão do Tribunal de Contas n.º 4/2015, de 18 de fevereiro (3.ª Secção - Plenário) Processo R.O. n.º 6-JFR/2014 Objeto: Responsabilidade financeira sancionatória. Cúmulo das multas aplicáveis. Contração de empréstimos por município. Dívida fundada. Conselho de Prevenção da Corrupção: Recomendação, de 7 de janeiro de 2015, sobre prevenção de riscos de corrupção na contratação pública. 11