SEGREGAÇÃO DE MASSA UMA VISÃO PRÁTICA

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1 SEGREGAÇÃO DE MASSA UMA VISÃO PRÁTICA A Emenda Constitucional nº. 20, de 15 de dezembro de 1998 foi um dos passos iniciais para se tentar controlar o desequilíbrio das contas Previdenciárias, incorporando à Constituição linhas gerais de um novo modelo de caráter contributivo, onde o benefício e contribuição deveriam estar correlacionados de modo a permitir o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. A Lei nº /98 já tinha estabelecido, em novembro do mesmo ano, normas gerais para a organização e funcionamento dos Regimes Próprios de Previdência Social RPPS. As reformas introduzidas em 1998 modificaram a trajetória de crescimento da necessidade de financiamento, mas não foram suficientes para reduzi-la. Dessa forma, em 2003, a discussão da Reforma da Previdência entrou como prioridade na agenda política do governo. Diversas propostas de Reforma da Previdência dos Servidores Públicos Civis foram discutidas e estudadas neste período, culminando com a publicação da Emenda Constitucional nº. 41/2002. A evolução das reformas constitucionais citadas acima vem da necessidade de controlar a necessidade de financiamento do RPPS, o que foi e tem sido prioridade na agenda política dos governos brasileiros devido ao desequilíbrio estrutural que vem causando nas contas públicas. Os gastos com a manutenção dos RPPS comprometem os orçamentos públicos dos Entes da Federação, através da contribuição previdenciária patronal e também da contribuição previdenciária suplementar. A partir da Lei nº /98, obrigou os RPPS a realizarem a avaliação atuarial anual, que tem como finalidade quantificar as responsabilidades do plano para com seus participantes, estabelecer o nível das contribuições, determinarem os valores das reservas matemáticas e verificar o seu equilíbrio financeiro, a partir da definição do conjunto de participantes do sistema, do plano de benefícios e as condições de elegibilidade, procura-se construir um modelo, sob determinadas hipóteses, para estimar o fluxo de caixa esperado (atuarial) do desembolso de recursos decorrente dos pagamentos dos benefícios estabelecidos. Por outro lado, procura-se estabelecer o fluxo provável de entradas de recursos para viabilização econômica do sistema. Ocorre que, os métodos atuariais tradicionais do custo previdenciário que são o Crédito Unitário Projetado (PUC) e o de Idade de Entrada Normal (IEN), prevêem o financiamento do custo previdenciário através das alíquotas contribuições previdenciárias que são: a contribuição do segurado, contribuição patronal e a contribuição patronal suplementar utilizado quando o plano de benefícios previdenciários através do estudo técnico atuarial aponta déficit técnico atuarial. Devido às mudanças implementadas pelas Emendas Constitucionais e a obrigação de realizar a avaliação atuarial anual, foi diagnosticado que a grande maioria dos RPPS brasileiros possui

2 desequilíbrio financeiro e atuarial, provocado pelo serviço passado. É cediço que, existindo desequilíbrio financeiro e atuarial ou insuficiência financeira, o Ente é o responsável pela cobertura, que é implementada através da alíquota suplementar patronal. Dependendo do tamanho do déficit técnico atuarial apresentado pelo sistema, este custo extra do Ente pode ser extremamente elevado, onerando em demasia o ente público. Além disso, em alguns casos a folha de benefícios é superior a soma das receitas do RPPS, gerando uma despesa extra para o ente público com a cobertura financeira destes benefícios e não permitindo a formação de reservas financeiras para o pagamento de benefícios previdenciários futuros. Nestes casos o custo do Tesouro com o sistema de previdência costuma ser muito elevado e crescente. Diante deste cenário, onde o custo suplementar patronal inviabiliza não só o RPPS, mas também o Ente (Município), surge o conceito de planos de custeio com segregação de massa. Os planos de custeio com segregação da massa de segurados foram criados de forma a permitir o equacionamento do déficit atuarial do sistema de previdência e obter o equilíbrio financeiro e atuarial exigido pela Constituição Federal. O princípio por trás deste tipo de modelagem é que o Tesouro é o responsável pela cobertura do déficit atuarial, e este será equacionado não através da instituição de novas e crescentes alíquotas de contribuição patronal, mas sim através do pagamento direto (ou compromisso de pagamento direto presente e futuro) pelo Tesouro (ou pelo Executivo) e demais órgãos e Poderes de origem dos benefícios previdenciários aos segurados. Pode-se encarar esta modelagem como uma forma suave de transição entre um modelo de financiamento da previdência sob o regime orçamentário (ou de caixa), onde as contribuições dos segurados e patronais são fixas e todas as insuficiências de cobertura são cobertas pelo Ente Público conforme estas vão surgindo, e um RPPS equilibrado atuarialmente sob o regime de capitalização. O grupo de segurados bancado pelo Tesouro representa o custo desta transição. A grande vantagem da adoção de um plano de custeio estruturado desta forma é que o custo da transição situação de déficit para a situação de equilíbrio é muito menor do que nos métodos tradicionais. Urge enaltecer, que em se tratando de RPPS, financiados através de contribuições de Município e Estado, ou seja, recurso público, além da técnica atuarial utilizada, deve-se considerar na elaboração do novo modelo de financiamento do sistema de previdência fatores políticos, sociais e financeiros. O aumento das despesas previdenciárias que serão arcados pelo Tesouro com o RPPS, significa que o Poder Executivo terá uma redução dos recursos disponíveis para aplicar em outras áreas, como educação, saúde, saneamento, etc. Diante deste cenário, onde a transição do sistema entre um modelo de financiamento da previdência sob o regime orçamentário (ou de caixa), onde as contribuições dos segurados e patronais são fixas e todas as insuficiências de cobertura são cobertas pelo Ente Público conforme estas vão surgindo, e um RPPS equilibrado atuarialmente sob o regime de

3 capitalização, o Atuário deve-se observar o principio de ético e buscar dentro da legalidade uma técnica que permita o equilíbrio de interesse entre o RPPS e o Poder Executivo, não sendo que, exista o desequilíbrio no interesse. PROPOSIÇÃO DE UMA METODOLOGIA DE SEGREGAÇÃO DE MASSAS 1. Definição de TSM: Técnicas de Segregação de Massas Técnicas desenvolvidas que, objetivam segregar uma determinada população de segurados de um plano de previdência social fechada, constituindo grupos específicos, de forma a tornar possível o financiamento dos custos deste sistema. Os grupos, tratados em separados, dotados de com características singulares, permitem a obtenção de um melhor resultado na alocação de receitas e despesas previdenciárias, submetendo-as à conveniência e/ou possibilidades de financiamento do plano em estudo. Em outras palavras, poder-se-ia dizer que, se trata da técnica matemática de criar partições de uma população, normalmente, de elevados custos previdenciários, de forma a se obter subconjuntos (grupos) de segurados, com custos compatíveis à capacidade do Ente Público. Ao mesmo tempo, busca-se com estas técnicas atingir o Equilíbrio Financeiro e Atuarial - EFA do sistema. 2. Preâmbulos Este método consiste, basicamente, em "cortar" a população em duas ou mais partes, segregando-a de forma a se poder trabalhar, cada uma, como se fossem distintas, permitindo-se conhecer suas características financeiras e atuariais, em conjunto ou separadas. Como resultados desta segregação surgem GRUPOS, "estruturados virtualmente", compostos por segurados, subconjuntos da população estudada, que carregam relações próprias, definidas na montagem do modelo, de modo a permitir atingir o objetivo traçado financiar o sistema previdenciário, dentro da capacidade e possibilidades financeiras do ente público. Em cada um dos grupos deve-se adotar um Regime de Financiamento e se adotado o Regime de Capitalização, torna-se necessário definir qual Método de Capitalização será aplicado, respeitando-se os ditames técnicos e legais. Na modelagem atuarial usando a TSM, o atuário deverá proceder aos estudos distintos e detalhados de cada Grupo, separadamente. As avaliações atuariais posteriores ao exercício de criação, devem ser feitas para cada grupo, respeitadas as suas especificidades técnicas e a devida alocação de receitas e despesas. O fundamental é a apuração do EFA de cada um dos grupos, observando a se as condições iniciais se fazem valer.

4 Como exemplos da versatilidade desta sistemática, em um modelo formado por dois grupos, um dos grupos poderia ser financiado por Regime de Repartição Simples (ou Orçamentário), enquanto o outro poderia ser de Regime de Capitalização. Ou ainda, benefícios já concedidos serem financiados pelo Tesouro público, enquanto os novos benefícios seriam sustentados pelas contribuições e reservas alocadas no gestor do RPPS. Estes grupos do modelo, formados pela segregação de massas são imperceptíveis aos olhares externos aos técnicos do sistema, não gerando qualquer diferenciação entre os segurados. acordo com a melhor realização da estratégia estabelecida, à conveniência do Atuário, objetivando o perfeito encaixe financeiro e atuarial ao longo da existência do plano. Comumente, nos processos de segregação de massas, as responsabilidades são dividas entre os grupos criados: G1 - Tesouro Público e o G2 - Órgão Gestor. Em geral, o Tesouro paga os seus compromissos sob Regime de Execução Orçamentária, ficando as obrigações do órgão gestor G2 - sob algum tipo de capitalização. Verifica-se um processo de acumulação de reservas, mesmo que, algumas vezes, de forma incipiente. Mas, outras possibilidades se abrem além da que é normalmente praticada, acima referida. Pode-se, perfeitamente criar mais grupos. Um exemplo bastante simples consistiria na alocação dos benefícios concedidos de aposentadoria junto aos órgãos de origem (G3), as pensões com o tesouro público (na conta do executivo) e os benefícios a serem concedidos se alocarem no Órgão Gestor. Importante neste processo é a definição das alocações das receitas de contribuição que, podem ser de forma natural, acompanhar as massas que a geram, ou, serem alocadas da forma mais conveniente à estratégia estabelecida, em acordo com o objetivo traçado. Torna-se ainda importante, a determinação da alocação das receitas e despesas de compensação previdenciária e das reservas constituídas (patrimônio previdenciário), quando da implantação do plano de segregação de massas. As reservas poderão ser alocadas junto aos Grupos do Tesouro, dos órgãos de origem ou do órgão gestor, influenciando substancialmente os resultados destes grupos. De mesmo modo, essencial se faz determinar o local em que poderão ser direcionados os recursos não financeiros (bens, direitos e ativos) que venham a ser aportados ao RPPS. 3. Tipos de Segregação de Massas Em princípio, existem dois grandes grupos de técnicas que podemos observar: Ponto de Corte Definido "à priori" - PCD Alocação por Custo Definido "à priori" - ACD 3.1. Técnicas PCD - Ponto de Corte Definido "à priori" Esta técnica consiste em se definir o corte de massas, na partida do modelo. Significa determinar "à priori" o "como", o "onde" e o "quando" se deseja fazer divisão do grupo para, só então, determinar os custos financeiros e atuariais de cada um dos grupos criados. Esta

5 tem sido a forma mais comum e natural de se realizar a segregação de massas, não representando, contudo, a solução mais eficaz e inteligente Técnicas ACD - Alocação por Custo Definido "à priori" (o ponto de corte é definido à posteriori ) São aquelas em que se estabelece inicialmente quanto deverá ser o custo de um dos grupos e somente, com esta definição é que efetua o corte de massas. Desta forma, o método parte de uma estratégia de solução desde a partida do modelo buscando o estabelecimento prévio do custo desejado ou possível, a ser despendido em UM DOS GRUPOS SEGREGADOS. Este método exige uma sofisticação matemática atuarial bastante superior àquelas citadas no item anterior, visto que se modela o sistema de forma reversa: parte-se de um resultado pré-determinado para se estabelecer, então o corte de massas. Desta forma, o custo que recairá em um grupo é função dependente do que for definido no outro grupo. Esta modelagem, embora mais trabalhosa, permite uma solução mais lógica e precisa, constituindo-se ferramenta preciosa na tomada de decisão por parte dos gestores do sistema. 4. Tipos de Corte de Massas Tanto as Técnicas PCD quanto as ACD podem se valer de diferentes formas de se dividir a população em estudo. Como dissemos, os cortes são determinados pela estratégia de se alocar os custos, de forma a se atingir um objetivo traçado, qual seja: equacionar o financiamento do plano de previdência analisado. Para tanto, os cortes seguem uma lógica que proporcionam rápida visualização e facilidade de cálculos financeiros e atuariais. Estes cortes, em geral, podem ser aglutinadas por: i. Benefícios concedidos versus benefícios a conceder; ii. Tipo de benefícios, como por exemplo, aposentadoria versus pensão; iii. Resultado de métodos de financiamento como Custo Normal versus suplementar; iv. Elegibilidade de benefícios (a conceder), principalmente Aposentadorias; v. Data de concessão de benefício (concedidos), principalmente aposentadorias e pensões; vi. Idade; vii. Sexo; viii. Data de admissão; ix. Formulações compostas, como por exemplo, data admissão conjugada com tipo de benefício; 4.1 Corte de Massas por benefícios concedidos versus benefícios a conceder Consiste na segregação de massas, em dois grupos, tomando-se por base a distinção entre ativos e inativos e pensionistas em uma determinada data focada. É muito usada nos modelos PCD, em que os custos dos benefícios de aposentadorias e pensão já concedidos pelo ente público são alocados ao Tesouro Público (1º grupo G1), ficando no 2º grupo G2, os novos benefícios a serem concedidos, a partir da data de segregação de massas.

6 Em geral, este tipo de segregação, serve de base para discussão das responsabilidades quanto aos serviços passados. 4.2 Corte de Massas por tipo de benefícios Em geral, refere-se às segregações de massas feitas de acordo com o tipo de benefícios concedidos, sejam as aposentadorias, que em geral acabam alocadas junto às contas do Tesouro (G1) e, as pensões, que acabam sob financiamento do 2º grupo (G2). Também é solução primária muito comum em Técnicas PCD, onde os custos dos grupos 1 e 2 são determinados a posteriori, gerando comumente imensos déficits ou até mesmo, em alguns casos, superávits (que, quando muito grandes, são desnecessários e até mesmo injusto com a atual geração). 4.3 Corte de Massas por resultado de métodos de financiamento Em alguns métodos de financiamento, surgem as figuras do Custo Normal e do Custo Suplementar ou Complementar. O Custo Normal, grosso modo, busca expressar a alíquota de equilíbrio do plano, se a mesma tivesse sido instituída desde o início do seu funcionamento. Como esta alíquota, possivelmente, não foi adotada, nem se constituíram as Reservas Técnicas esperadas, surge o chamado Custo Suplementar que, representa, justamente, o financiamento do déficit decorrente desta insuficiência contributiva. 4.4 Corte de Massas por elegibilidades de benefícios (a conceder) Trata-se de se segregar pelo conjunto das regras que estabelecem o prazo mínimo de entrada em benefício programado de aposentadoria. Esta regra estabelece a forma mais acurada de previsão de entrada em benefício, ao trabalhar com uma função composta pelas regras de elegibilidade ao benefício mais importante, que é a aposentadoria. Sua maior dificuldade está na complexidade de cálculo, uma vez que exige um banco de dados cadastral de qualidade. Nestes planos, uma maior responsabilidade assumida pelo Tesouro em G1 permite a geração de carências para concessão de benefícios no outro grupo G2, em geral, financiado pelo órgão gestor. Presta-se, de forma muito competente, à geração de descasamentos entre contribuições ao sistema e pagamento de benefícios, fazendo surgir grupos equilibrados atuarialmente. Sob Técnicas ACD, torna-se importante ferramenta para a criação de carências para o pagamento de benefícios ao órgão gestor, permitindo uma ampla utilização de Bens, Direitos e Ativos no RPPS, no âmbito do Art. 249 da Constituição da República Federativa Brasileira. Há de se observar que, não tendo nenhuma despesa com benefícios previdenciários antes da data de corte e sendo G2 um grupo capitalizado, acabará por gerar uma espécie de carência para este grupo, o que tornará possível uma gestão financeira mais eficiente no RPPS e uma consequentemente aceleração do patrimônio previdenciário.

7 4.5 Corte de Massas por data de concessão de benefício (concedidos) Idêntico ao anterior, referindo-se, no entanto, aos cortes executados com base na data de concessão dos benefícios já concedidos. Torna-se interessante nos RPPS com grande contingente de Benefícios Concedidos, podendo nestes casos contar com vários grupos constituídos por órgãos de origem dos benefícios, sejam de aposentadorias ou pensões. 4.6 Corte de Massas por idade Segregação de massas que corte população por idade. Em geral, aloca-se no Tesouro (G1) os servidores ativos, com idade superior a idade de corte, enquanto os demais ficam no G2, com o órgão gestor. 4.7 Corte de Massas por sexo Segregação de massas que corte população por sexo. Embora possível, não há exemplo de sua utilização nos RPPS. No entanto, temos observado o seu uso em formulações compostas com idade. O primeiro que lançou mão desta solução foi o Estado do Paraná, conforme veremos mais adiante. 4.8 Corte de Massas por data de admissão Corte executado tendo por base a data de admissão dos servidores. Trata-se da mais popular solução junto aos RPPS dos Estados Brasileiros. Pode ser extremamente nociva à saúde financeira e atuarial do RPPS, quando usada sem maiores critérios técnicos, agregando custos impagáveis no G1. Quando modelados pelas Técnicas PCD também podem ser verdadeiras bombas relógios. Basta fazer o corte com data de admissão bastante recente, incluídos todos os Benefícios Concedidos no G1 e alocar no G2 os admitidos a partir da data (recente) estabelecida para o corte. 4.9 Corte de Massas por formulações compostas São cortes executados com o cruzamento de dois ou mais tipos de cortes. Como exemplo, podemos utilizar a data admissão conjugada com tipo de benefício, aposentadoria. Assim, no 1º grupo ficariam os servidores inativos (benefício: aposentadoria) e os servidores ativos que tivessem sido admitidos até uma determinada data. A partir das Emendas Constitucionais nº. 20 e nº. 41, o Ministério da Previdência Social - MP, através da Secretária de Previdência Social SPS, editou várias Portarias, para regulamentar e disciplinar o funcionamento dos RPPS, no que concerne, as matérias financeiras, contábeis, jurídicas e atuarial. Entre as Portarias editadas, destaco a Portaria MPS nº. 403, de 10 de dezembro de 2008, que dispões sobre as normas aplicadas às avaliações atuariais e reavaliações atuariais dos RPPS e define ainda parâmetros para a segregação de massa e dá outras providências. A partir da Portaria MPS nº. 403/2008, definiu parâmetros concretos para

8 a elaboração de estudo técnico atuarial que possibilite a segregação de massa no plano de benefícios administrados pelos RPPS, há que ressaltar, que estudo de segregação de massa já eram realizados antes da publicação da Portaria MPS nº. 403/2208, sendo que, os parâmetros eram definidos pelo Atuário responsável. Com a definição de parâmetros para a elaboração de estudo técnico atuarial que possibilite a segregação de massa, o Atuário, respeitando o principio de legalidade é obrigado a atender a Portaria MPS nº. 403/2008. Contudo, os métodos atuariais tradicionais de custeio de fundos de previdência com i Março Raphael K. Cunha Silva