OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU E OS ATORES REGIONAIS: UMA ALTERNATIVA PARA COMPARTILHAR RESPONSABILIDADES E DESAFIOS?

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1 OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU E OS ATORES REGIONAIS: UMA ALTERNATIVA PARA COMPARTILHAR RESPONSABILIDADES E DESAFIOS? BIGATÃO, Juliana de Paula 1. Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (UNESP/ Unicamp/ PUC-SP) Palavras-chave: ONU; operações de paz; atores regionais Introdução i A rápida expansão da agenda de segurança da Organização das Nações Unidas (ONU) no pós-guerra Fria trouxe sérios problemas políticos e financeiros para esta instituição, frutos da dissonância entre as responsabilidades assumidas no campo da manutenção da paz e os meios, ou a falta deles, para cumprir tarefas tão complexas. Essa crise de responsabilidades foi agravada pelas trágicas experiências na Somália, em Ruanda e na Bósnia-Herzegovina, que já na metade da década de 1990 geraram a necessidade de reavaliar a maneira como a ONU estava lidando com o cenário bélico que se vislumbrava desde o final da Guerra Fria (GF). As limitações dos mecanismos de resolução de conflitos expostas durante as tentativas de se colocar em prática os conceitos de diplomacia preventiva, peacemaking, peacekeeping e peace-building ii trouxeram à tona a necessidade de uma nova combinação de iniciativas que aumentasse capacidades e redefinisse responsabilidades, estratégias e funções (DOYLE, 1996). O ano de 1995 pode ser considerado um divisor de águas entre a fase de grandes expectativas inaugurada após a Guerra do Golfo e o período crítico que se seguiu após o encerramento da missão na Somália, as catástrofes humanitárias na Bósnia e o imobilismo para tratar do genocídio em Ruanda. A partir de 1995 se iniciou no interior das 1 Pesquisadora do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança (GEDES) e do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Relações Internacionais (NEPRI- Unaerp)Contato: ju.unesp@gmail.com Disponível em: 1

2 Nações Unidas um processo de reavaliação das atividades de manutenção da paz e resolução de conflitos que buscou adequar as demandas às reais capacidades da organização. Neste cenário, o número de peacekeepers destacados para as missões de paz ao redor do mundo diminuiu consideravelmente. Em 1994, o total de militares que atuavam sob o mandato da ONU atingia aproximadamente 73 mil efetivos. Já no ano 2000 esse número não ultrapassava 31,5 mil soldados de todas as categorias (HANSEN et al., 2004). Além disso, o Conselho Segurança (CS) tornou-se relutante e mais criterioso na decisão de instituir novas operações de paz, buscando apenas manter aquelas que já haviam sido autorizadas. No panorama de revisão das atividades de manutenção da paz, destaca-se o fortalecimento da cooperação da ONU com atores regionais, sejam eles Estados que ocupam posição de destaque e liderança em suas regiões; alianças; organizações formais ou arranjos ad hoc, no sentido de aprimorar a capacidade de destacamento rápido, diminuir os problemas operacionais e otimizar os recursos financeiros e materiais empregados nas missões. Um dos principais desafios nesta área refere-se à superação das limitações associadas à falta de capacidade coercitiva das forças de paz da ONU e, ao mesmo tempo, à garantia de que os atores regionais promovam e respeitem os propósitos e princípios das Nações Unidas, e não atuem em nome de seus próprios interesses (BELLAMY et al., 2004). Nossa proposta é analisar, de forma preliminar, se esse processo que ficou conhecido como regionalização das operações de paz se revelou uma alternativa coerente para o compartilhamento das responsabilidades assumidas pela ONU no campo da manutenção da paz e resolução de conflitos. Estudaremos os fatores que desencadearam essa combinação de esforços nos níveis internacional, regional e estatal; os atores envolvidos; as modalidades de cooperação e seus limites. Os atores regionais e as operações de paz da ONU: etapas da aproximação A cooperação entre as Nações Unidas e os atores regionais está prevista no capítulo VIII da Carta de São Francisco (1945), o qual estabelece que Nada na presente Carta impede a existência de acordos ou de entidades regionais, destinadas a tratar dos assuntos relativos à manutenção da paz e da segurança internacionais que forem suscetíveis de uma ação regional, desde que tais acordos ou entidades regionais e suas atividades sejam compatíveis com os Propósitos e Princípios das Nações Unidas. (Art. 52.1). O Conselho de Segurança estimulará o desenvolvimento da solução pacífica de controvérsias locais mediante os referidos acordos ou entidades regionais, por iniciativa dos Estados interessados ou a instância do próprio Conselho de Segurança. (Art. 52.3). Disponível em: 2

3 Além das medidas pacíficas de solução de controvérsias, o artigo 53.1 autoriza o CS a utilizar acordos ou entidades regionais para ações coercitivas sob sua autoridade, desde que o órgão seja sempre informado de toda ação empreendida ou projetada de conformidade com os acordos ou entidades regionais para a manutenção da paz e segurança internacionais (art. 54). Com o desenvolvimento das operações de paz, que não estão previstas na carta constitutiva da ONU, mas se tornaram o principal instrumento de resolução de conflitos desta instituição, a cooperação com os atores regionais passou a envolver também a participação nos esforços de manutenção e/ou imposição da paz, com o envio de observadores e forças militares para mediar conflitos inter ou intra-estatais. As primeiras experiências de articulação do sistema ONU com organismos regionais, no campo da manutenção da paz, foram a atuação da Organização dos Estados Americanos (OEA) na República Dominicana (1965), da Liga dos Estados Árabes (LEA) no Líbano (1976) e da Organização da Unidade Africana (OUA) no Chade (1981). De acordo com Gray (2000) apud Bellamy et al.(2004: 212), no período 1945 a 1990, as resoluções do CS fizeram apenas três referências a organizações regionais, o que mostra a escassa cooperação nesta área, que de certa forma reflete o baixo engajamento do CS no período da GF. iii Acompanhando a retomada das atividades da ONU no campo da paz e segurança no período pós-gf, que teve como marco a atuação do CS na crise do Golfo (1990), a cooperação entre esta instituição e os organismos regionais também se fortaleceu, especialmente a partir da necessidade de atrair contingentes e financiamento para as diversas operações de paz aprovadas no final da década de 1980 e início dos anos Entre o CS autorizou 22 novas missões em 18 territórios diferentes, com mandatos cada vez mais complexos orientados à prestação de ajuda humanitária, verificação da situação dos direitos humanos, policiamento ostensivo, supervisão de eleições, auxilio à administração pública, restauração da infra-estrutura e do setor econômico, além dos objetivos tradicionais de monitorar cessar-fogos, patrulhar fronteiras e acompanhar a desmobilização dos combatentes. iv As chamadas operações multidimensionais ou multidisciplinares em virtude da diversificação dos objetivos e atividades a que se direcionam foram destacadas em um contexto que cada vez mais desafiava a capacidade do CS em definir o que representa uma Disponível em: 3

4 ameaça à paz e segurança internacionais: os conflitos intra-estatais que penalizaram essencialmente os países pobres e em desenvolvimento, principalmente Estados pós-coloniais e pós-socialistas, que entraram em crises profundas de governabilidade; instabilidade política crônica; desorganização da economia; anomia social; fragmentação ou colapso (NOGUEIRA, 2004: 51). As características dos conflitos intra-estatais, que opõem grupos regulares e irregulares, etnias, clãs e facções que se enfrentam apoiados em instrumentos de combate nem sempre convencionais, trouxeram uma série de conseqüências aos fundamentos tradicionais das operações de paz respeito à soberania estatal, imparcialidade da missão, consentimento das partes em conflito, uso da força somente em autodefesa modificando de forma gradual a caracterização de tais operações. A Agenda para a Paz lançada pelo Secretário-Geral Boutros Boutros-Ghali em 1992, e considerada o primeiro relatório formal que definiu conceitualmente as técnicas de monitoramento, prevenção e resolução de conflitos empregadas pela instituição, estabelece em seu capítulo VII que uma nova era de oportunidades para o relacionamento entre a ONU e os arranjos regionais havia se iniciado no período pós-gf, considerando este relacionamento uma questão de descentralização, delegação e cooperação com os esforços das Nações Unidas, não somente para aliviar a sobrecarga do CS, mas também para contribuir com maior participação, consenso e democratização das relações internacionais. (An Agenda for Peace, cap. VII, par. 63, grifo nosso) O mesmo documento estabelece que o envolvimento desses atores pode ser direcionado para a própria região da qual fazem parte, como também para missões constituídas a nível regional, porém destinadas a atuar fora de sua região originária, o que permitiria, por exemplo, que uma coalizão de Estados sul-americanos liderassem e integrassem o contingente de uma missão aprovada pelo CS para atuar em outra região. Todavia, a Agenda não delimitou o enquadramento formal para a cooperação entre a ONU e os arranjos regionais, ou uma clara divisão do trabalho entre eles, encorajando apenas o estabelecimento de uma rica variedade de esforços complementares (par. 62). A justificativa para esta ausência de enquadramento formal pondera que da mesma forma que duas regiões ou situações são diferentes, o planejamento da articulação e da divisão do trabalho entre a ONU e os arranjos regionais deve adaptar-se às realidades de cada caso com flexibilidade e criatividade. Disponível em: 4

5 Apesar da Agenda estimular a cooperação entre a ONU e os organismos ou arranjos regionais, e da necessidade de contingentes e recursos financeiros explicitada no documento, verifica-se que no período a participação desses atores nas operações de paz, de forma articulada, foi bastante tímida, limitando-se a envio de observadores e esforços diplomáticos, a exemplo da missão de observação da Comunidade Européia (CE) na África do Sul ( ), dos esforços diplomáticos da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) na Geórgia (1992) e da missão de observação da OUA no Burundi ( ). (BELLAMY et al., 2004). É a partir da segunda metade da década de 1990 que a ONU busca intensificar a cooperação com os arranjos regionais, sobretudo após os retumbantes fracassos nas missões em Ruanda, na Somália e na ex-iugoslávia. Os fatores mais relevantes que impulsionaram esse processo foram (I) a necessidade de recursos humanos, materiais, financeiros que se adequassem à complexidade e diversificação das tarefas previstas nos mandatos das missões de paz, principalmente para executar ações que exigiam capacidade de enforcement, como no caso das missões sob a égide do capítulo VII da Carta de São Francisco, as quais autorizam o uso da força além da autodefesa; (II) a dificuldade da instituição para gerenciar todas as atividades nas mais diversas áreas do mundo e; (III) o desinteresse das grandes potências para atuar nas operações de paz em áreas com pouca relevância estratégica. Com relação ao primeiro fator, o aumento do número de operações de paz multidimensionais aprovadas ao longo da década de 1990 exigiu que os países-membros da instituição aumentassem a oferta de militares e civis para atuar em tais missões. No entanto, a oferta não atingiu a demanda e a qualificação de muitos dos peacekeepers não correspondeu aos mínimos padrões exigidos pela organização. Em alguns casos, observou-se a relutância dos países contribuintes para aceitar que seus efetivos entrassem em combate sob o comando da ONU, alegando-se o receio de que o comandante militar de outra nacionalidade nomeado pela organização não possuiria os mesmo cuidados que os nacionais no sentido de minimizar os riscos, e por isso muitas vezes os peacekeepers obedeciam mais às recomendações de seus comandantes nacionais do que às diretrizes gerais de comando e controle da ONU (DOYLE, 1996). Adicionalmente, os custos das atividades de manutenção da paz e resolução de conflitos tornaram-se um fardo para a ONU, que viu o orçamento anual destinado às operações de paz crescer de 230,4 milhões de dólares em 1988 para mais de 3,6 bilhões ao Disponível em: 5

6 final de 1994, ano em que 17 operações estavam em atividade em diversas regiões do mundo (HANSEN et al., 2004). Em referência ao segundo fator, destaca-se que embora a criação do Departamento de Operações de Paz (conhecido pela sigla DPKO), em fevereiro de 1992, tenha buscado adaptar a estrutura burocrática da ONU às demandas das novas operações no pós-gf, proporcionado melhor apoio administrativo e logístico às missões, outros problemas de coordenação e comando vieram à tona, principalmente nas operações multidimensionais que envolveram diversos atores contingentes civis e militares; funcionários internacionais, organizações não-governamentais de variados segmentos os quais, apesar de trabalharem no mesmo local, não possuíam orientação quanto à cooperação e à divisão de tarefas entre eles. No Camboja (UNTAC), por exemplo, a ONU chegou a ter duas diretrizes e dois planejamentos distintos para a mesma operação. (BELLAMY et al., 2004). Por último, os desastres marcantes das operações na Somália e em Ruanda, a perda de importância estratégica de determinadas regiões sob os olhos das grandes potências, somados à reorientação dos interesses destas últimas para outras áreas do globo, como o Oriente Médio, traduziram-se na relutância dos países desenvolvidos em correrem os riscos de uma intervenção militar direta sob a bandeira da ONU. (FERREIRA, 2005a) O reforço das capacidades regionais seria então necessário para substituir os contingentes das grandes potências, e neste sentido o CS buscou incentivar a participação dos atores regionais, que agregariam esforços aos tradicionais colaboradores das operações de paz Canadá, Austrália, Finlândia, Noruega e Dinamarca potências médias e industrializadas, conhecidas como middle powers. Em alguns casos, os países mais desenvolvidos tornaram-se importantes fornecedores de materiais aos peacekeepers de outros Estados menos desenvolvidos, poupando assim a vida de seus nacionais. Entre os exemplos, podemos citar a ocasião em que a Alemanha equipou um batalhão paquistanês que prestou serviços sob a bandeira da ONU na operação de paz na ex-iugoslávia em (FONTOURA, 1999) De acordo com Ferreira (2005b), em 1991 oito dos dez maiores contribuintes das tropas das missões de paz da ONU eram países com altos níveis de desenvolvimento, já no início do século XXI, para além da Ucrânia (considerado de desenvolvimento médio), todos os outros pertencem ao universo dos países com baixos níveis de desenvolvimento, incluindo quatro países africanos Gana, Quênia, Nigéria e África do Sul. Este facto está igualmente ligado ao surgimento de programas de apoio à capacitação das organizações africanas no campo da segurança e da paz. Disponível em: 6

7 Em síntese, a necessidade do envolvimento cada vez maior dos atores regionais nas operações de paz da ONU apresentou-se como uma alternativa para a sobrecarregada agenda de segurança da instituição, que desde o final da GF vivenciava uma aceleração sem precedentes, e ainda não havia encontrado respostas adequadas para o cenário bélico que se vislumbrava. Tal processo representaria, portanto, uma opção para que a ONU e as grandes potências compartilhassem responsabilidades e desafios com os atores regionais e subregionais, aprimorando a capacidade de resposta aos conflitos, com maior facilidade de mobilização de contingentes que já estivessem treinados para atuar de forma integrada. Adiciona-se a este último argumento o pressuposto de que os atores regionais ou sub-regionais que se articulam para participar de uma operação de paz autorizada pela ONU em sua própria região possuiriam maior conhecimento das características do conflito, o que permitiria uma abordagem mais eficaz e realista do contexto no qual atuariam; além de apresentarem maior interesse na estabilização do mesmo para evitar suas ramificações e impactos negativos, como os refugiados. As modalidades de cooperação entre a ONU e os atores regionais: possibilidades e desafios O primeiro documento que estabelece formalmente as modalidades de cooperação entre a ONU e os atores regionais é o Suplemento da Agenda para a Paz, publicado em 03 de janeiro de 1995, o qual descreve, ainda que de maneira pouco delimitada, cinco formas de articulação dos esforços de promoção da paz e resolução de conflitos nos níveis regional e internacional (Supplement to An Agenda for Peace, par. 86): I. Consultas (consultations): troca de experiências e informações a respeito dos conflitos por meio do contato regular entre a ONU e as organizações regionais. As consultas podem ser formais, com relatórios periódicos enviados à Assembléia Geral; ou informais, a partir de encontros consultivos entre o Secretário-Geral ou seu representante e os chefes das organizações ou arranjos regionais. II. Apoio diplomático (diplomatic support): iniciativas diplomáticas executadas pelas organizações ou arranjos regionais nas atividades de promoção da paz (peacemaking) que precedem o estabelecimento das operações de manutenção da paz (peacekeeping) da ONU. Disponível em: 7

8 III. Apoio operacional (operational support): a cooperação varia de acordo com as necessidades da área de atuação. As ações podem incluir desde apoio aéreo às atividades da ONU no terreno do conflito até o destacamento de uma força de estabilização de uma organização ou arranjo regional em apoio a uma operação autorizada pelo CS. IV. Destacamento conjunto (co-deployment): destacamento de forças conjuntas da ONU e organismos ou arranjos regionais no terreno do conflito. Neste caso, o ator regional encarregase da maior parte da operação, e a ONU apenas apóia os desdobramentos e verifica se as ações estão de acordo com as deliberações do CS. V. Operações conjuntas (joint operations): divisão de responsabilidades entre a ONU e uma organização ou arranjo regional, em termos de pessoal, direção e financiamento das operações. Das categorias estabelecidas, verifica-se que a articulação entre a ONU e os atores regionais pode variar desde os esforços diplomáticos até o destacamento de operações conjuntas, sendo que a divisão de responsabilidades também prevê que uma operação de paz autorizada pelo CS seja executada no terreno do conflito por uma organização ou arranjo regional, constituindo, na prática, a transferência da execução do mandato da missão. Podemos exemplificar este último caso com a Missão das Nações Unidas na Bósnia- Herzegovina (UNMIBH ), na qual observamos uma variedade de articulações com atores regionais: a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) encarregou-se da manutenção de ambiente seguro e estável; a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) responsabilizou-se pela realização de eleições; e a União Européia (EU) cooperou no âmbito da assistência para o desenvolvimento. O Suplemento da Agenda para a Paz destaca que as variadas capacidades das organizações regionais impedem o estabelecimento de um único modelo de cooperação entre estes organismos e as Nações Unidas, pois as diferentes estruturas, mandatos e procedimentos de tomada de decisão exigem adaptações no relacionamento entre os atores. (Supplement to An Agenda for Peace, par. 87). Acrescenta-se que tal documento não leva em conta os diferentes atores regionais que podem se articular com o sistema ONU, focando apenas nas organizações regionais formais, como a União Africana e a OEA. No entanto, verifica-se que ao longo da década de Disponível em: 8

9 1990 e início do século XXI a ONU trabalhou com diversos atores regionais, incluindo as organizações sub-regionais, como a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS, sigla em inglês); as coalizões ad hoc; os Estados proeminentes de uma região que lideram o componente militar das operações e mobilizam contingentes dos países próximos, a exemplo do Brasil e países da América do Sul na Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti; ou mesmo os Estados líderes regionais que assumem o comando e controle de determinadas operações coercitivas, como no caso do papel desempenhado pela Austrália na missão no Timor Leste. O Relatório Brahimi, aprovado pela Assembléia Geral da ONU em agosto de 2000, que revisa diversos aspectos das operações de paz e propõe melhorias em seu planejamento e execução, acrescentou ao vocabulário dessa temática a expressão potência regional (major regional power), estabelecendo que quanto mais complexa a operação, maior a necessidade de apoio político, logístico e/ou militar de tais atores. (Report of the Panel on United Nations Peace Operations, par. 23). Segundo Freire e Lopes (2009: 15), O Relatório Brahimi reconhece que não só deveria haver missões de manutenção da paz lideradas pelas Nações Unidas, mas também que estas poderiam ser lideradas e/ou coordenadas por um Estado-membro, um grupo de Estados-membros ou por uma organização internacional. Este reconhecimento realça claramente a centralidade dos níveis regional e estatal para um funcionamento coerente e eficaz do sistema internacional de manutenção da paz Observadas as diversas possibilidades de articulação entre a ONU e os mais variados atores regionais, sejam eles organizações regionais, sub-regionais, ou arranjos ad hoc liderados por potências regionais, o documento da Lessons Learned Unit (divisão do DPKO) denominado Cooperation between the United Nations and Regional Organizations/ Arrangement in a peacekeeping environment, lista que até o mês de março de 1999, quando foi publicado, 16 organizações e arranjos regionais e sub-regionais cooperaram com as operações de paz da ONU, sendo que nove deles possuem status de observadores na Assembléia Geral. Quanto à composição dos países-membros, três são regionais, oito são subregionais e cinco são inter-regionais. Destes, um terço possuía mecanismos de resolução de conflitos bem estabelecidos, sobretudo na área de diplomacia preventiva e peacemaking, com capacidade para apoiar as operações de manutenção da paz. Além disso, o documento considera que oito organizações haviam desenvolvido mecanismos efetivos para o destacamento de operações de paz, seja individualmente, em conjunto com a ONU ou sob o aval desta instituição. Apesar das informações datarem de Disponível em: 9

10 1999, consideramos importante descrevê-las no quadro abaixo, dado que a ONU ainda não divulgou um balanço semelhante da década posterior. Quadro 1. Organizações com mecanismos efetivos de cooperação com as operações de paz da ONU até março de 1999 e exemplos de atividades Organização Região/ Subregião Área de cooperação Exemplos de atividades Organização da Unidade Africana (OUA) v África Diplomacia preventiva Peacemaking Peacekeeping (assistência humanitária) Iniciativas diplomáticas para acordos políticos nos conflitos em Angola, Burundi, Congo, República Democrática do Congo, Eritréia/Etiópia, Guiné Bissau, Libéria, Ruanda, Serra Leoa, Somália e Saara Ocidental. Destacamento do Grupo Neutro de Observadores Militares (NMOG) em Ruanda e de um grupo de observadores militares no Burundi. Missão de Observação na África do Sul em resposta à resolução 772 (1992) do CS Convocação de uma conferência regional com o ACNUR para a assistência a refugiados e deslocados internos na região dos Grandes Lagos em fevereiro de 1995 Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS) África Ocidental Peacemaking Peacekeeping Contribuiu na mediação de vários acordos de paz na Guiné Bissau,:Libéria e Serra Leoa Desempenhou importante papel na implementação dos acordos de paz da Libéria e em Serra Leoa, incluindo o destacamento de forças de paz (ECOMOG) nos dois países Comunidade para o Desenvolvimen to da África Austral (SADC) África Austral Peacemaking Peacekeeping Apoio diplomático para o acordo de paz no Congo Disponível em: 10

11 Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) Europa (engloba Estados membros da Europa, Ásia Central e Am. do Norte) Diplomacia preventiva Peacemaking Peacekeeping: Assistência humanitária Supervisão eleições de Promoção da paz na Ossétia do Sul (Geórgia), Nagorny Karabakh (Azerbaijão) e República da Moldávia Cooperação com a ONU nos acordos políticos nos conflitos na Abcásia (Geóriga) e Tadjiquistão Missões de Observação da República da Macedônia, Estônia, Latvia e Bósnia- Herzegovina Monitoramento da situação dos direitos humanos Supervisão eleitoral e monitoramento dos direitos humanos na Bósnia-Herzegovina Liderou a implementação dos anexos mais importantes dos Acordos de Dayton sobre controle de armas Monitoramento da polícia local na Eslavônia Oriental União da Europa Ocidental (Western European Union - WEU) Peacekeeping Europa Ocidental Peaceenforcement Operações ajuda humanitária de Operações de remoção de minas terrestres no Golfo Pérsico durante o conflito entre Irã e Iraque ( ), imposição de embargos no Golfo Pérsico Monitoramento e imposição de embargo de armas no Mar Adriático; monitoramento e imposição de sanções contra a ex-iugoslávia na Operação Danúbio; contribuições no monitoramento da situação no Kosovo Treinamento e assistência à polícia da Albânia ( ) Comunidade dos Estados Independentes (CEI) Europa oriental e Ásia central Peacemaking Peacekeeping Destacamento de Forças de Manutenção da Paz na Abcásia (Geórgia) e no Tadjiquistão Organização dos Estados Americanos (OEA) América Diplomacia preventiva Peacemaking Monitoramento Assistência eleitoral a diversos países do continente americano Monitoramento dos direitos humanos através da Missão Civil Internacional no Haiti Disponível em: 11

12 dos direitos humanos (MICIVIH) Peace-building Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) Atlântico Norte Peacekeeping Operações de Apoio (Peace Support Operations) Monitoramento e imposição de embargos contra a ex-iugoslávia Imposição de uma zona de exclusão aérea na Bósnia-Herzegovina Área de proteção na UNPROFOR Assistência no estabelecimento de um ambiente seguro e estável na Eslavônia Oriental Implementação do Anexo Militar do Acordo de Dayton na Bósnia-Herzegovina por meio da Força de Paz da OTAN (IFOR/ SFOR) Adaptado do Anexo do documento Cooperation between the United Nations and Regional Organizations/ Arrangement in a peacekeeping environment (março/1999). Disponível em < ions% pdf > Acesso em 28/06/2011. O quadro acima ilustra a variedade de mecanismos que podem ser estabelecidos entre a ONU e os atores regionais e, para que exista um mínimo denominador comum na articulação desses atores com o sistema das Nações Unidas, prezando por seus ideais, o mesmo documento estabelece os princípios que devem guiar as ações, os quais estão resumidos abaixo: I. O CS deve permanecer como o principal órgão mantenedor da paz e segurança internacionais, e a atuação dos atores regionais não deve diluir essa responsabilidade. O engajamento do CS é crucial para a credibilidade da ONU, e este órgão deve ser informado regularmente das medidas que estão sendo adotadas pelos atores regionais II. A cooperação será fortalecida se o mandato da operação de paz aprovado pelo CS e atribuído aos atores regionais for claro e conciso e tenha sido discutido, com o compartilhamento de informações, antes do destacamento da operação. Disponível em: 12

13 III. IV. III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do A divisão do trabalho deve ser claramente definida e acordada entre a ONU e os atores regionais, evitando-se a sobreposição de funções e a duplicação de esforços. A ONU e os atores regionais devem ter um entendimento comum a respeito da doutrina e das regras de engajamento aplicadas às diferentes operações de paz; e devem utilizar a mesma terminologia em seus documentos e ações. V. A primazia das Nações Unidas, tal como estabelecido na Carta de São Francisco, deve ser respeitada. Em particular, os atores regionais não devem se envolver em acordos que pressupõem um nível de apoio da ONU que ainda não tenha sido submetido e aprovado pelos Estados-membros da organização. Deste modo, mesmo que não exista um enquadramento formal das modalidades de cooperação e divisão de responsabilidades entre a ONU e os atores regionais, dada a variedade de articulações que podem ser estabelecidas, a ONU se esforça para delimitar alguns princípios que orientem esse relacionamento, buscando manter sua centralidade no sistema internacional. No entanto, nos casos das operações de paz em que o CS transfere a execução do mandato para um ator regional, o quesito legitimidade pode ser contestado, ainda que a ONU supervisione periodicamente a missão. Não se pode excluir a possibilidade do ator regional ser percebido pelas partes em conflito como um mediador parcial, seja em razão do desequilíbrio de forças com os demais países da região (no caso de um ator hegemônico) ou da intenção desse ator em favorecer uma das partes em conflito. (MATHIASON, 2004) Além disso, não há garantias de que as organizações/ arranjos regionais, na figura de seus principais membros, sejam isentas de interesses que se associem às hegemonias regionais, como é o caso da Nigéria na ECOWAS, da África do Sul na SADC, da Rússia na CEI e dos Estados Unidos na OTAN. (BELLAMY et al., 2004) Na visão de Freire e Lopes (2009) a falta de diretriz quanto à articulação da ONU e dos atores regionais no que se refere à divisão de responsabilidades está diretamente ligada à possível contestação da legitimidade das operações de paz, uma vez que ao invés de agirem de forma a complementar o sistema de segurança coletiva das Nações Unidas, os atores podem se tornar agentes locais que detém a hegemonia regional em questão, comprometendo o objetivo primário da existência das missões de paz. Disponível em: 13

14 Considerações finais III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Retomando o questionamento inicial do texto, verificamos que a participação dos atores regionais nas operações de paz é um processo que visa o compartilhamento de responsabilidades entre a ONU e esses atores, em virtude do aumento do número e da complexidade das missões, da necessidade de recursos humanos, materiais e financeiros, do reforço da capacidade de enforcement e do retraimento da participação das grandes potências nessas operações ao longo da década de 1990 e início do século XXI. Apesar da cooperação estar prevista na Carta de São Francisco, observamos que ela se fortaleceu no período pós-guerra Fria, como um meio para a ONU descentralizar seu aparato de resolução de conflitos e delegar funções aos organismos/ arranjos regionais, e se institucionalizou a partir da publicação do Suplemento da Agenda para a Paz, quando a ONU estabeleceu as modalidades de articulação com os atores regionais, ainda que sem um enquadramento formal da divisão de responsabilidades. Todavia consideramos que se por um lado os organismos/ arranjos regionais são atores privilegiados na dinâmica das operações de paz por seu melhor posicionamento para intervir, derivado sobretudo do conhecimento e compreensão mais profundos das causas, natureza e desdobramentos dos conflitos, por outro, a ação desses atores é condicionada pelas próprias limitações de estrutura administrativa, logística e material de algumas organizações. De acordo com Bellamy et al. (2004), com exceção da OTAN e da União Europeia, as organizações regionais tendem a operar com burocracias e orçamento reduzidos, o que prejudicaria a prática de operações militares de larga escala. Há então a necessidade da ONU fortalecer os programas de apoio e capacitação das organizações/ arranjos regionais na área de manutenção da paz, reforçando as potencialidades desses atores nas intervenções militares, ajuda humanitária, assuntos de polícia civil e direitos humanos, e definindo uma clara divisão de responsabilidades entre eles e a instituição. Além disso, observamos que embora a cooperação com os atores regionais represente uma alternativa para aliviar a sobrecarregada agenda de segurança da ONU, existe a possibilidade dessas operações serem instrumentalizadas para atender aos interesses das hegemonias regionais. No entanto, se considerarmos que no passado os maiores contribuintes das operações de paz eram as grandes potências, e que suas ações também sofreram críticas por não serem isentas de interesses estratégicos, seja pelo acesso facilitado a recursos naturais ou Disponível em: 14

15 para conter os impactos do transbordamento dos conflitos para dentro de suas fronteiras, como fluxo de refugiados e o tráfico de ilícitos, estamos tratando do mesmo assunto, que se refere, num quadro mais amplo, à própria razão da existência das Nações Unidas, seus propósitos e princípios. A cooperação com os atores regionais pode ser fortalecida se a ONU manter seu papel central como instituição mantenedora da paz e segurança, delegando funções e compartilhando responsabilidades dentro de um quadro normativo comum, agregando os esforços das organizações/ arranjos regionais em seu sistema de manutenção da paz. Disponível em: 15

16 Referências BELLAMY, Alex. J.; WILLIANS, Paul; GRIFFIN, Stuart. Understanding Peacekeeping. Cambridge: Polity Press, BRANCO, Carlos Martins. A ONU e o processo de resolução de conflitos: potencialidades e limitações. Instituto Português de Relações Internacionais, Disponível em < Acesso em 26/07/2011. FERREIRA, Patrícia Magalhães. O papel das organizações regionais na resolução de conflitos (I). Janus, 2005 a.disponível em < Acesso em 03/06/2011. FERREIRA, Patrícia Magalhães. O papel das organizações regionais na resolução de conflitos (II). Janus, 2005 b.disponível em < Acesso em 03/06/2011. FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarrisse de. O Brasil nas Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, FREIRE, Maria Raquel; Lopes, Paula Duarte. A segurança internacional e a institucionalização da manutenção da paz no âmbito da ONU: riscos e expectativas. e- Cadernos CES. n. 6, Disponível em < Acesso em 11/05/2011. HANSEN, W.; RAMSBOTHAM, O.; WOODHOUSE, T. Hawks and Doves: Peacekeeping and Conflict Resolution. Berghof Research Center for Constructive Conflict Management, Disponível em < Acesso em 08/04/2010 MATHIASON, J. R. Keeping the Peace: Regional or Global Responsibility? International Studies Review, vol. 6, n. 3 (sep. 2004), pp ONU, Carta de São Francisco (1945). Disponível em < Acesso em 02/05/2011 PATRIOTA, Antônio de Aguiar. O Conselho de Segurança após a Guerra do Golfo: a articulação de um novo paradigma de segurança coletiva. Brasília: Instituto Rio Branco/ FUNAG/CEE, United Nations. An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping. Report of the Secretary-General pursuant adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992, 17 June Disponível em < Acesso em 22/07/2011 Disponível em: 16

17 United Nations. Supplement to an Agenda for Peace - position paper of the Secretary- General on the occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, 3 January Disponível em < Acesso em 22/07/2011 United Nations. Report of the Panel on United Nations Peace Operations. Disponível em < Acesso em 22/07/2011 United Nations, Lessons Learned Unit, Department of Peacekeeping Operations. Cooperation between the United Nations and Regional Organizations/ Arrangement in a peacekeeping environment (march,1999). Disponível em < pdf > Acesso em 28/06/2011. i Recorre-se frequentemente neste trabalho à utilização de termos em inglês, seja por não existirem traduções dos termos empregados, ou quando há, não são satisfatórias. ii Tais conceitos estão descritos no documento Uma Agenda para a Paz, apresentado pelo Secretário-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, em 17 de Junho de Disponível em < Acesso em 20 de junho de iii Na área de manutenção da paz e resolução de conflitos, foram aprovadas 14 operações de paz no período , o que representa um número baixo se comparado às 40 novas operações autorizadas pelo CS entre iv Dados do Departamento de Operações de Paz da ONU. Disponíveis em < Acesso em 28 de julho de v Em 2002 a União Africana substituiu a OUA, estabelecendo a prevenção e resolução de conflitos como o campo privilegiado de sua atuação. Disponível em: 17