XI Semana de Adminis minis ação Orç Or amen amen ária , Financeira r e d e e d Contr Con a tr t a ações Públi Púb cas Projeto Básico Projeto

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1 Projeto Básico e Termo de Referência JACKSON DE FIGUEIREDO COSTA JUNIOR ABOP Slide 1

2 Projeto Básico ABOP Slide 2

3 Art. 6º, IX, Lei n.º 8.666/93; e Art. 1, 2, XXI, Portaria Interministerial n 507/2011 Projeto Básico - Conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. ABOP Slide 3

4 Termo de Referência ABOP Slide 4

5 Art. 9º, 2, Decreto n.º 5.450/05 Termo de Referência - é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físicofinanceiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva. ABOP Slide 5

6 Art. 1, 2, XXVI, Portaria Interministerial n 507/2011 Termo de Referência - documento apresentado quando o objeto do convênio, contrato de repasse ou termo de cooperação envolver aquisição de bens ou prestação de serviços, que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado da região onde será executado o objeto, a definição dos métodos e o prazo de execução do objeto. ABOP Slide 6

7 TCU: Projeto Básico - nomenclatura Nota: o TCU aceitou o detalhamento do serviço em documento que não tinha no preâmbulo a nomenclatura projeto básico, embora a rigor seja exigida pela Lei 8.666/93. Decisão nº 420/1996 Plenário TRF/4ª Região: Projeto Básico terminologia não essencial (...) É pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de que o nome que se dá a determinado documento não o caracteriza nem o desvirtua, importando, isto sim, o seu conteúdo. Do exame dos elementos contidos no Termo de Referência conclui-se que, na verdade, trata-se de Projeto Básico, no qual foram detalhados, minuciosamente, as construções a serem executadas pelo cessionário, bem como os custos daí decorrentes. AGA nº /PR. DJ 01/09/99 3ª Turma ABOP Slide 7

8 Relevância dos instrumentos ABOP Slide 8

9 O Projeto Básico/Termo de Referência é peça importante para orientar a realização de todos os procedimentos administrativos do processo de compras e contratação. Em qualquer licitação de obras e serviços, se o Projeto Básico/Termo de Referência for falho ou incompleto, a licitação estará viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da Administração. ABOP Slide 9

10 Onde ocorrem a maioria das falhas:. Identificação da necessidade;. Definição do objeto;. Definição das regras da disputa (edital);. Na execução do objeto. ABOP Slide 10

11 Quando usar Projeto Básico/Termo de Referência ABOP Slide 11

12 Em quais situações o Projeto Básico deverá ser utilizado? A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório, dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei nº 8.666, de (art. 40 2º I) ABOP Slide 12

13 Em quais situações o Termo de Referência deverá ser utilizado? O termo de referência é peça imprescindível de todo e qualquer processo aquisitivo na modalidade de pregão, quer seja na sua forma presencial ou eletrônica. ABOP Slide 13

14 Nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação é obrigatório a elaboração do Projeto Básico? O projeto básico também é obrigatório, no que couber, para contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação. (orientação do TCU) Manual TCU 4ª ed ABOP Slide 14

15 No caso de licitação para Registro de Preços é necessário a elaboração do Projeto Básico? Decreto nº 7.892/13 Art. 5º Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte: (...) II - consolidar informações relativas à estimativa individual e total de consumo, promovendo a adequação dos respectivos termos de referência ou projetos básicos encaminhados para atender aos requisitos de padronização e racionalização; V - confirmar junto aos órgãos participantes a sua concordância com o objeto a ser licitado, inclusive quanto aos quantitativos e termo de referência ou projeto básico; Art. 6º O órgão participante será responsável pela manifestação de interesse em participar do registro de preços, providenciando o encaminhamento ao órgão gerenciador de sua estimativa de consumo, local de entrega e, quando couber, cronograma de contratação e respectivas especificações ou termo de referência ou projeto básico, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e da Lei nº , de 17 de julho de 2002, adequado ao registro de preços do qual pretende fazer parte... ABOP Slide 15

16 TCU Acórdão nº 827/ Plenário Abstenha-se de utilizar, ao elaborar o projeto básico especificações contidas em propostas apresentadas por empresa interessada, sob pena de possível caracterização de direcionamento da contratação, devendo preparar o mencionado projeto com base em suas reais necessidades, devidamente justificadas por estudos técnicos, conforme previsto no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993. ABOP Slide 16

17 Projeto Básico/Termo de Referência nos Convênios ABOP Slide 17

18 Quem será responsável pela elaboração do Projeto Básico? Unidade requisitante; aprovado pela autoridade competente (art. 7º, 2º, I Lei n.º 8.666/93) ABOP Slide 18

19 Quem será responsável pela elaboração do Termo de Referência? Órgão requisitante, nos termos do artigo 9º, I, do Decreto Federal n.º 5.450/05; e II - aprovação do termo de referência pela autoridade competente; ABOP Slide 19

20 À semelhança do projeto básico, o termo de referência deve conter todos os elementos e informações necessárias à seleção do contratado e à execução fiel do objeto da licitação. Qualquer que seja a designação, é fundamental que a Administração disponha de um instrumento que concentre todas as informações necessárias à fiel execução do objeto da licitação. ABOP Slide 20

21 Contratação de serviços continuados ou não Observar IN 02/2008 MPOG (com alterações), em especial os arts.14 e 15. Contratação de solução de Tecnologia da Informação Observar IN 04/2010 MPOG, em especial os arts. 17 e 19. ABOP Slide 21

22 Elementos do Projeto Básico e do Termo de Referência ABOP Slide 22

23 Para cumprir suas funções legais e administrativas, o projeto básico e o termo de referência deverão apresentar, conforme o caso, os seguintes elementos: Necessidade; Definição do objeto; Justificativa; Especificação do objeto; Responsabilidades das partes; ABOP Slide 23

24 Elementos (continuação)... Estimativa de custos (pesquisa de mercado); Cronograma físico-financeiro; Condições de recebimento; Critérios de escolha da proposta; Definição da empreitada; Prazo de execução; Sanções; Procedimento de gerenciamento e fiscalização. ABOP Slide 24

25 Necessidade: A necessidade é o problema (demanda) que precisa ser resolvido pela Administração e que inicia o processo de contratação pública. A requisição serve para materializar e apontar a demanda (o problema) e não para descrever o objeto (a solução). Se ela conseguir cumprir bem as duas missões excelente. A identificação da necessidade é o ato de levantamento real ou potencial de uma demanda. ABOP Slide 25

26 É indispensável, para a adequada configuração da necessidade, conhecer todas as peculiaridades e detalhes que envolvem a demanda, ouvir as pessoas envolvidas, enfim preparar uma espécie de Briefing. O erro na identificação da necessidade ocasiona sérios problemas na definição do objeto, já que é o objeto (solução) que deve se ajustar a necessidade e não a necessidade se ajustar ao objeto. ABOP Slide 26

27 Definição do Objeto: O objeto é a solução para o problema. Para todo problema (ou necessidade) deve haver, pelo menos, uma solução. O objeto se expressa na idéia de um encargo que alguém terá que cumprir como condição para que a necessidade possa ser satisfeita. ABOP Slide 27

28 Na definição do objeto devem ser observadas as seguintes condições: I) Adequação técnica à necessidade; II) Preservação da competitividade; e III) Economicidade. É preciso encontrar a medida exata entre estas três condições. ABOP Slide 28

29 Na definição do objeto é proibido estabelecer exigências excessivas, insuficientes, desnecessárias e imprecisas. Excessiva é a exigência que vai além do necessário para garantir o cumprimento do objeto (satisfação da necessidade) Descrição sucinta e clara (art. 40, I, Lei n 8.666/93) ABOP Slide 29

30 Justificativa: A definição do objeto deve ser sempre motivada. O que legitima as escolhas da Administração em relação às especificações técnicas é a necessidade. Ou seja, exigências técnicas são legais se forem justificáveis de acordo com a necessidade. É com base na necessidade que se sabe se a descrição é ou não legal. ABOP Slide 30

31 TCU: Objeto motivos e fundamentos consigne, previamente, nos autos dos procedimentos licitatórios, os motivos e fundamentos da necessidade de realização do objeto das licitações. Acórdão nº 254/2007 Primeira Câmara ABOP Slide 31

32 Especificação do objeto: É preciso ter muito cuidado em relação à configuração das especificações técnicas que individualizarão o objeto (a solução). Direcionamento ou restrição!!! Haverá direcionamento ou restrição na disputa quando apenas um ou poucos produtos/serviços puderem atender às exigências da Administração, mesmo existindo inúmeras outras soluções equivalentes. ABOP Slide 32

33 O fato de haver restrição à disputa não significa, necessariamente, que haja ilegalidade. O que configura a ilegalidade não é a restrição em si, mas a existência de uma ou mais exigências na descrição do objeto que afastam interessados e não se justificam em razão da necessidade. ABOP Slide 33

34 Art. 7, 5, Lei n 8.666/93 Vedação de licitação de bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo justificativa técnica (...) O TCU encampou a concepção de que a indicação da marca é admissível para fins de padronização, se acompanhada por razões de ordem técnica. Decisão n 1.196/ Plenário ABOP Slide 34

35 Para se definir e descrever adequadamente o objeto e garantir a adequada satisfação da necessidade é indispensável conhecer a realidade do mercado e as soluções que ele possibilita. Haverá casos em que não será possível recorrer às especificações padrões usualmente adotadas no mercado, diante de uma específica necessidade. ABOP Slide 35

36 Amostra!? É preciso definir se haverá necessidade de apresentação de amostras pelos licitantes, definindo-se quando, onde e como as amostras serão apresentadas e avaliadas, pois a exigência de amostra não pode ser um elemento surpresa para o licitante. ABOP Slide 36

37 TCU: Exigência de amostra momento assinatura do contrato abstenha-se de exigir a apresentação de protótipos em fase anterior à assinatura do contrato por onerar os participantes do certame, provocando restrição ao caráter competitivo da licitação (art. 3, incisos I e II da Lei n ) Decisão nº 450/2000 Plenário ABOP Slide 37

38 Exigência de critérios de sustentabilidade ambiental nas especificações (IN 01/2010 MPOG) Art. 1º Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, as especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas. ABOP Slide 38

39 Art. 2º Para o cumprimento do disposto nesta Instrução Normativa, o instrumento convocatório deverá formular as exigências de natureza ambiental de forma a não frustrar a competitividade. Art. 3º Nas licitações que utilizem como critério de julgamento o tipo melhor técnica ou técnica e preço, deverão ser estabelecidos no edital critérios objetivos de sustentabilidade ambiental para a avaliação e classificação das propostas. ABOP Slide 39

40 Responsabilidade das partes: O Projeto Básico e o Termo de referência deverão especificar as prestações que incumbem a cada parte e, além disso, todos os deveres, ainda que acessórios. Em especial aqueles específicos ao objeto, que não integram normalmente o regime jurídico dos contratos administrativos, que só se aplicarão se previamente estabelecidos. ABOP Slide 40

41 Estimativa de custos (pesquisa de mercado): Para que se possa iniciar a pesquisa de preço é indispensável que todas as especificações do objeto tenham sido reunidas. A pesquisa deve ser materializada no processo, com base nos orçamentos obtidos junto aos fornecedores, documentos ou informações apuradas pelo próprio servidor em decorrência das consultas realizadas nos sites, bancos de dados, licitações realizadas, etc. ABOP Slide 41

42 Objetivo da pesquisa é: a) a estimativa da despesa a ser suportada; b) viabilizar a fixação de preço máximo para a licitação; c) apontar indício de preço inexeqüível; d) possibilitar a escolha da modalidade nos procedimentos relativos à Lei n 8.666/93; e) viabilizar o atendimento das exigências relativas à publicidade legal no pregão; f) subsidiar a análise e o julgamento das propostas. ABOP Slide 42

43 TCU: Descrição do objeto e pesquisa de mercado proceda a pesquisas de preços de mercado, com vistas à verificação da compatibilidade dos valores oferecidos pelos licitantes, em atenção ao artigo 15, 1, da Lei n 8.666/93. Acórdão 939/2003 Plenário ABOP Slide 43

44 Pesquisa de preços o que deve ser evitado: I) valer-se de pesquisa realizada num único fornecedor ou em poucos, quando existirem vários; II) III) IV) consultar sempre o mesmo fornecedor; fixar preço máximo com base em pesquisa incerta ou insegura; utilizar pesquisa feita em época passada; V) adotar pesquisa com base na descrição genérica do objetivo e não na descrição específica. ABOP Slide 44

45 Cronograma físico-financeiro: Art. 40, da Lei n 8.666/93: O edital conterá... XIV - Condições de pagamento, prevendo: b) Cronograma de desembolso máximo por período, em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros. ABOP Slide 45

46 a) Prazo de pagamento não superior a trinta dias, contado a partir da data final do período de adimplemento de cada parcela. Possibilidade de antecipação de pagamento para custeio de instalação e mobilização (inciso XIII, do art. 40) ABOP Slide 46

47 Condições de recebimento: O recebimento de bens referentes a compras poderá ser definitivo ou provisório: provisório: a Administração Pública recebe provisoriamente o objeto para testes necessários à comprovação de sua qualidade, resistência, eficiência e operatividade. definitivamente: após verificação da qualidade e quantidade do material, a Administração Pública recebe em caráter permanente o objeto e o incorpora ao seu patrimônio. ABOP Slide 47

48 Critérios de escolha da proposta: Art. 44 da Lei n 8.666/93: No julgamento das propostas, a comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta lei. ABOP Slide 48

49 Definição da empreitada: Verificar o melhor regime de contratação conforme art. 6, VIII, da Lei n 8.666/93: - Empreitada por preço unitário; - Empreitada por preço global; - Tarefa; - Empreitada integral. ABOP Slide 49

50 Prazo de execução: O projeto básico e o termo de referência definiram os prazos de execução das prestações que incumbem às partes. As regras variarão conforme as circunstâncias. Poderão considerar-se como distintos os momentos da conclusão, da entrega, da observação e do recebimento definitivo. ABOP Slide 50

51 Sanções: Lei nº 8.666/93 (art. 87) - Advertência - Multa - Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração - Declaração de inidoneidade Decreto nº 5.450/05 (art. 28) - impedimento de licitar e de contratar com a União - descredenciamento no Sicaf Obs.: as penalidades serão obrigatoriamente registradas no SICAF. ABOP Slide 51

52 Procedimento de gerenciamento e fiscalização: Gestão Fiscalização Na gestão, cuida-se, por exemplo, do reequilíbrio econômico-financeiro, de incidentes relativos a pagamentos, de questões ligadas à documentação, ao controle dos prazos de vencimento, de prorrogação, etc. Já a fiscalização é exercida necessariamente por um representante da Administração, especialmente designado, como preceitua a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato (agente 67) ABOP Slide 52

53 TCU - Acórdão nº 717/2005 Plenário Abstenha-se de licitar obra ou serviço sem a prévia aprovação de projeto básico, que defina as características, referências e demais elementos necessários à perfeita compreensão, pelos interessados, dos trabalhos a realizar, em atendimento às exigências do art. 7º, 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993. ABOP Slide 53

54 Julgados ABOP Slide 54

55 Projeto Básico e Termo de Referências 1.6. determinar ao DNIT que, mesmo em obras emergenciais, providencie projeto básico com todos os elementos indicados no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, em consonância com o disposto no art. 7º, 2º, inciso II e 9º da mesma Lei, sendo admissível, com a finalidade precípua de afastar risco de dano a pessoas ou aos patrimônios público e particular, que os primeiros serviços sejam iniciados ou executados previamente à conclusão do projeto básico; em casos excepcionais e devidamente justificados, poderão ser utilizados projetos básicos que não apresentem todos os elementos do art. 6º, inc. IX da Lei nº 8.666/1993, devendo constar do processo de contratação as razões que impossibilitam a elaboração do projeto completo. grifos do relator. Reconheceu, ao avaliar os contornos do caso concreto, que, em face da urgência dos serviços e do prazo reduzido para promoção de medidas imprescindíveis, não seria possível, na excepcional circunstância ora em análise, aguardar a realização dos levantamentos topográficos, relatórios de sondagens e demais estudos necessários à elaboração de um projeto que contemplasse todos os elementos contidos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8666/93. Mencionou que a situação excepcional enfrentada demandava providências instantâneas. Não se poderia exigir, naquelas circunstâncias, conduta diversa dos gestores. Levou em conta, também, a notícia fornecida pelo órgão, a respeito das medidas promovidas para saneamento dos vícios contidos nos projetos básicos utilizados. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) acolher as razões de justificativas dos responsáveis; b) dar ciência à Seobras sobre impropriedades verificadas nas contratações, de modo a prevenir reincidências futuras, entre as quais, a utilização de projeto básico deficiente e incompleto para realizar contratações, mesmo em obras emergenciais, (...). Acórdão n.º 3065/2012-Plenário, TC /2012-3, rel. Min. Valmir Campelo, ABOP Slide 55

56 Projeto Básico e Termo de Referências PROJETO BÁSICO: A condução de certame licitatório com utilização de projeto básico desatualizado afronta o disposto no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93 e sujeita os agentes responsáveis à multa do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992. Acórdão n.º 645/2012-Plenário, TC /2008-3, rel. Min. José Múcio Monteiro, PROJETO BÁSICO - PLANEJAMENTO D.O.U. de , S. 1, p Ementa: determinação à Amazonas Distribuidora de Energia S.A. para que se abstenha de utilizar plantas e especificações técnicas padrão, com múltiplas soluções, porquanto, na fase de projeto básico, já deve estar definida a melhor alternativa a ser implantada em cada empreendimento (item , TC /2009-7, Acórdão nº 3.051/2009-Plenário). PROJETO BÁSICO: ESPECIFICAÇÃO - VEÍCULOS. D.O.U. de , S. 1, p. 82. Ementa: o TCU determinou à Universidade Federal de Itajubá (UNIFEI/MG) que: a) observasse as cautelas necessárias prescritas pelo ordenamento jurídico para as compras de veículos, evitando especificar características inadequadas e supérfluas (item da IN/MARE nº 09/1994); b) evitasse a aquisição de modelos excessivamente dispendiosos em relação aos que seriam suficientes para o propósito de utilização (princípio constitucional da economicidade); c) evitasse o direcionamento para a compra de determinados veículos (art. 3º e 15, 7º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993); d) evitasse adotar procedimento em desacordo com o parecer de sua assessoria jurídica (parágrafo único, art. 38 da Lei nº 8.666/1993) (item 1.8, TC /2005-8, Acórdão nº 73/2007-1ª Câmara). ABOP Slide 56

57 Projeto Básico e Termo de Referências Alguns julgados: TCU: Requisitos exigidos... atentar, quando da elaboração de projeto básico para elaboração de obras, para o nível de detalhamento previsto no art. 6, inc. IX da Lei 8.666/93, garantindo a competição dos licitantes em condições de igualdade Acórdão nº 159/1995 Primeira Câmara TCU: Previsão no edital da exigência de amostras faça incluir, nos editais de licitação que estabeleçam a realização de testes e análises em amostras dos produtos ofertados, a fim de avaliar a sua conformação às especificações técnicas exigidas, o detalhamento dos procedimentos a serem adotados nesse exame; Decisão nº 592/2000 Plenário TCU: Projeto Básico - nomenclatura Nota: o TCU aceitou o detalhamento do serviço em documento que não tinha no preâmbulo a nomenclatura projeto básico, embora a rigor seja exigida pela Lei 8.666/93. Decisão nº 420/ Plenário ABOP Slide 57

58 Projeto Básico e Termo de Referências TCU: Projeto Básico deficientes efeitos... a inexistência de projetos adequados tem sido a principal razão da série de obras paralisadas em nosso País, como também do grande número de contratos superfaturados com o que nos deparamos constantemente nos processos de fiscalização levados à efeito por esta Corte de Contas. Acórdão nº 136/2004 Plenário TRF/4ª Região: Projeto Básico terminologia não essencial (...) É pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de que o nome que se dá a determinado documento não o caracteriza nem o desvirtua, importando, isto sim, o seu conteúdo. Do exame dos elementos contidos no Termo de Referência conclui-se que, na verdade, trata-se de Projeto Básico, no qual foram detalhados, minuciosamente, as construções a serem executadas pelo cessionário, bem como os custos daí decorrentes. AGA nº /PR. DJ 01/09/99 3ª Turma TCU: Projeto Básico vícios na elaboração penalização dos responsáveis Faça constar, nos instrumentos convocatórios e contratual de futuras licitações para elaboração de projetos básico e/ou executivo, cláusulas que expressem minuciosamente as penalidades cabíveis a serem aplicadas aos responsáveis pelos erros porventura constatados nesses projetos, em conformidade com determinação contida no item do Acórdão 1414/2003 Plenário - TCU. Acórdão nº 1.666/ Plenário ABOP Slide 58

59 TCU: Projeto Básico - detalhamento... apenas faça a licitação de obras quando o projeto básico for suficientemente detalhado, compreenda a totalidade dos serviços e seja adequado ao trecho que se visa construir, evitando a necessidade de revisões generalizadas de projetos e a realização de obras com projeto diferente do que foi utilizado na licitação para contratação de empreiteira Acórdão nº 461/2003 Plenário TCU: Cronogramas... observe a necessidade de confecção de cronogramas, em seus certames licitatórios, para adequar a execução física à financeira, evitando a liberação injustificada de recursos à contratada no início dos trabalhos, procedimento que pode vir a caracterizar, antecipação de pagamentos. Entre outras irregularidades ensejou multa de R$4.000,00 (fev2004) e inabilitação para ocupar cargo público por um ano Acórdão nº 93/2004 Plenário TCU: Projeto Básico - deficiente Nota: o TCU imputou multa ao responsável pela inadequação de projeto básico (art. 6 ) que resultou em acréscimo superior aos 25% permitidos (art. 65) Acórdão nº 65/ Plenário ABOP Slide 59

60 Tudo o que vale a pena ser feito merece e exige ser bem feito. (Philip Chesterfield ABOP Slide 60

61 Obrigado e até a próxima! Jackson de Figueiredo Costa Júnior ABOP Slide 61

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