Desenvolvimento econômico e reformas institucionais no Brasil: Considerações sobre a construção interrompida

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1 Desenvolvimento econômico e reformas institucionais no Brasil: Considerações sobre a construção interrompida SALVADOR TEIXEIRA WERNECK VIANNA Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos para a obtenção do título de Doutor em Economia BANCA EXAMINADORA Orientadora: Profa. Dra. Beatriz Azeredo IE / UFRJ... Prof. Dr. João Carlos Ferraz IE / UFRJ... Profa. Dra. Denise Lobato Gentil... Prof. Dr. José Eisenberg IUPERJ... Prof. Dr. Cláudio Salm Centro Celso Furtado... Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2007

2 2 Para Andrea, Aurora e Estela

3 3 Agradecimentos À honorável instituição da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em particular ao Colégio de Aplicação e ao Instituto de Economia. À minha orientadora, Beatriz Azeredo, pelo estímulo e confiança que sempre me passou, mesmo quando estive (confesso) prestes a desistir. Aos meus amigos do peito, sempre presentes: Otávio, André, Júlio e Ezequiel. Graças ao doutorado no IE ganhei outro, meu camarada em armas Luís Otávio Reiff. A meus familiares, que tornaram menos penosa esta travessia. O clã Werneck Vianna está ficando cada vez mais extenso, mas vamos lá: João Pedro e Gabriela, Juliano e Bianca, Marina e Sávio, João Francisco, Pedro (o rei do queijo quente), Valentim, Bento, Miguel e Tomás. Estendo meus agradecimentos a Consuelo, Fernanda e Márcia. A Iracema Teixeira, rochedo sobre o qual se erigiu essa fortaleza, exemplo de vida, de mulher, de coragem. A Luiz Jorge e Maria Lucia, as figuras humanas mais extraordinárias que já tive a ventura de conhecer; meus maiores mestres e meus maiores exemplos, a quem sempre serei tão devedor, em quem sempre, ainda que em vão, tentarei me espelhar. Reservo um agradecimento especial a minhas filhas, pela descoberta diária de um mundo melhor, ou pelo menos da esperança de um, que elas me proporcionam. Aurora e Estela são minhas heroínas, pequenas mas superpoderosas. A Andrea, tudo que posso dizer é que um dia espero poder retribuir tudo que ela fez para tornar possível a elaboração desta tese.

4 4 A sociedade sempre acaba vencendo, mesmo ante a inércia ou o antagonismo do Estado. O Estado era Tordesilhas. Rebelada, a sociedade empurrou as fronteiras do Brasil, criando uma das maiores geografias do Universo. O Estado, encarnado na metrópole, resignara-se ante a invasão holandesa no Nordeste. A sociedade restaurou nossa integridade territorial com a insurreição nativa de Tabocas e Guararapes, sob a liderança de André Vidal de Negreiros, Felipe Camarão e João Fernandes Vieira, que cunhou a frase da preeminência da sociedade sobre o Estado: Desobedecer a El-Rey, para servir a El-Rey. O Estado capitulou na entrega do Acre, a sociedade retomou-o com as foices, os machados e os punhos de Plácido de Castro e seus seringueiros. O Estado autoritário prendeu e exilou. A sociedade, com Teotônio Vilela, pela anistia liberou e repatriou. A sociedade foi Rubens Paiva, não os facínoras que o mataram. Foi a sociedade, mobilizada nos colossais comícios das Diretas-Já, que pela transição e pela mudança derrotou o Estado usurpador. Termino com as palavras com que comecei esta fala: A Nação quer mudar. A Nação deve mudar. A Nação vai mudar. A Constituição pretende ser a voz, a letra, a vontade política da sociedade rumo à mudança. Que a promulgação seja nosso grito. Mudar para vencer! Muda Brasil! (Ulysses Guimarães, discurso de promulgação da Constituição, 5 de outubro de 1988)

5 Índice TUAPRESENTAÇÃOUT...9 TUCAPÍTULO I INSTITUIÇÕES E DESENVOLVIMENTO: EM BUSCA DE UMA ABORDAGEM MULTIDISCIPLINARUT...13 TU1 INTRODUÇÃO: O DESENVOLVIMENTO COMO TEMAUT...13 TU2 DESENVOLVIMENTO, CRESCIMENTO ECONÔMICO E INDUSTRIALIZAÇÃOUT...23 TU3 LÓGICA ECONÔMICA E RELAÇÕES SOCIAIS NA TEORIA DA REGULAÇÃOUT...29 TU4 INCERTEZA E MATRIZ INSTITUCIONAL: ALGUNS APORTES DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL AO TEMA DO DESENVOLVIMENTOUT...35 TU5 O NEO-INSTITUCIONALISMO NA CIÊNCIA POLÍTICAUT...43 TU6 CELSO FURTADO E O DIÁLOGO ENTRE A ECONOMIA E AS (DEMAIS) CIÊNCIAS SOCIAIS: UM ENFOQUE INSTITUCIONAL NÃO-REGULACIONISTA E NÃO-INSTITUCIONALISTAUT...50 TUCAPÍTULO II CONSIDERAÇÕES SOBRE AS RAÍZES DO SUBDESENVOLVIMENTO BRASILEIROUT...58 TU1 AS ECONOMIAS AÇUCAREIRA E MINEIRAUT...59 TU2 A ECONOMIA CAFEEIRA E A TRANSIÇÃO PARA O TRABALHO ASSALARIADOUT...73 TU3 FORMAÇÃO DO MERCADO INTERNOUT...81 TU4 TRANSIÇÃO PARA O SISTEMA INDUSTRIALUT...90 TUCAPÍTULO III ETAPAS DE ACELERAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO NO BRASILUT...93 TU1 INTRODUÇÃOUT...94 TU2 UM ESBOÇO DE ROTEIRO PARA O ESTUDO DA PRIMEIRA REPÚBLICAUT TU3 AS TRANSFORMAÇÕES DO PERÍODO UT TU3.1 Instituições e política econômica no Estado NovoUT TU3.2 A política econômica e seus atoresut TU3.3 O corporativismo: doutrina e práticaut TU3.4 Estado e sociedade na nova ordemut TU3.5 Palavras finaisut TU4 FUGA PARA FRENTE : O GRANDE SALTO DA DÉCADA DE 1950UT TU4.1 O quadro político e institucional no segundo governo VargasUT TU4.2 Política econômica no segundo governo VargasUT TU4.3 Instituições e política econômica no governo JKUT TU4.3.1 O Plano de Metas UT TU4.3.2 O sistema políticout TU4.3.3 A Administração ParalelaUT TU5 POLÍTICA E ECONOMIA NO REGIME MILITARUT TU5.1 Esgotamento de um modelout TU5.2 Os Atos InstitucionaisUT TU5.3 Reformas institucionais e política econômicau T TU5.3.1 O período UT TU5.3.2 O período UT TUCAPÍTULO IV FEDERALISMO E SISTEMA TRIBUTÁRIO NO BRASILUT TU1 INTRODUÇÃOUT TU2 ESTADO E FEDERALISMOUT TU2.1 Centralização e descentralização no federalismo brasileirout TU2.2 A Reforma dos anos 60UT TU2.3 O Sistema Tributário na Constituição de 1988UT TU2.4. A Evolução Posterior a 1988UT TU2.5 Desdobramentos RecentesUT TU3. ESTADO E DISTRIBUIÇÃO DE RENDA: A REGRESSIVIDADE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIROUT TU3.1. IntroduçãoUT TU3.2 Evidências sobre os impactos distributivos do sistema tributáriout TU4 O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO EM DEBATEUT TU5 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS SOBRE O DEBATE ATUALUT TUCAPÍTULO V A CONSTRUÇÃO INTERROMPIDAUT TUREFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASUT...350

6 6 Índice de gráficos TUGRÁFICO 1 PRODUTO INTERNO BRUTO DO BRASIL: VARIAÇÃO (%) REAL ANUAL, UT...95 TUGRÁFICO 2 - PRODUTO INTERNO BRUTO DO BRASIL: MÉDIAS GEOMÉTRICAS DECENAIS DAS TAXAS DE VARIAÇÃO (%) REAL ANUALUT...96 TUGRÁFICO 3 - PRODUTO INTERNO BRUTO DO BRASIL: EVOLUÇÃO ANUAL DE SEU NÍVEL, EXPRESSO EM R$ MILHÕES DE 2006, UT...98 TUGRÁFICO 4: EVOLUÇÃO DA RENDA POR HABITANTE NO BRASIL (EM R$ MIL DE 2006), UT...99 TUGRÁFICO 5 RENDA POR HABITANTE NO BRASIL, EM R$ MIL DE 2006: MÉDIAS DECENAISUT TUGRÁFICO 6 EVOLUÇÃO DE LONGO PRAZO DA CARGA TRIBUTÁRIA NO BRASILUT TUGRÁFICO 7 -EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO DIRETA POR ESFERA DE GOVERNO: 1960, 1965, UT.246 TUGRÁFICO 8 EVOLUÇÃO DA RECEITA DISPONÍVEL POR ESFERA DE GOVERNO:UT TU1960, 1965, UT TUGRÁFICO 9 CARGA TRIBUTÁRIA DIRETA E INDIRETA SOBRE RENDA, SEGUNDO CLASSES DE RENDA EM SALÁRIOS MÍNIMOS PARA O TOTAL DAS ÁREAS, EM %UT TUGRÁFICO 10 - PARTICIPAÇÃO DOS IMPOSTOS NA RENDAUT TUGRÁFICO 11 - PARTICIPAÇÃO DO ICMS NA RENDA DAS FAMÍLIASUT TUGRÁFICO 12 - PARTICIPAÇÃO DO ICMS NA RENDA DAS FAMÍLIASUT TUGRÁFICO 13 - PARTICIPAÇÃO DA COFINS+PIS+CPMF NA RENDA DAS FAMÍLIASUT Índice de tabelas e quadros TUTABELA 1 RENDA POR HABITANTE NO BRASIL, EM R$ MIL DE 2006: MÉDIAS QÜINQÜENAIS E TAXAS DE VARIAÇÃO PERCENTUALUT TUQUADRO 1 O PLANO DE METASUT TUQUADRO 2 O MOVIMENTO PENDULAR CICLOS DE CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO NA FEDERAÇÃO BRASILEIRAUT TUQUADRO 3 - REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS: UT TUTABELA 2 CARGA TRIBUTÁRIA, , EM % DO PIBUT TUQUADRO 4 - A GUERRA FISCALUT TUQUADRO 5 - CRONOLOGIA DAS RENEGOCIAÇÕES DAS DÍVIDAS ESTADUAISUT TUTABELA 3 - PRINCIPAIS IMPOSTOS INDIRETOS RECOLHIDOS E ÔNUS FISCAL POR FAIXA DE RENDAUT...300

7 7 Resumo Esta tese analisa o processo de desenvolvimento econômico brasileiro ocorrido no período de meio século compreendido entre 1930 e Este processo, tratado no trabalho como a construção nacional, se deu, alternadamente, em condições autoritárias e democráticas, e, ao seu final, lograra multiplicar em sete vezes a renda por habitante, enquanto a população triplicaria. O objetivo central é discutir de que maneira as inúmeras reformas e inovações institucionais implementadas, ao longo desse período, e em diferentes contextos sociais e políticos, contribuíram para viabilizar o crescimento econômico acelerado. Para isso, é traçado um amplo panorama histórico, desde o período colonial, recorrendo a alguns dos autores clássicos da ciência social brasileira, em particular Celso Furtado, da evolução econômica brasileira. Um objetivo secundário é o de avaliar a necessidade de reformas, em especial no sistema tributário, no contexto brasileiro atual, marcado por crescente debate acerca da necessidade da retomada do desenvolvimento.

8 8 Abstract This thesis aims to analyze the process of Brazilian economic development between 1930 and This process, treated in the work as the national construction, has occurred, alternatingly, in authoritarian and democratic conditions, and, to its end, it achieved to multiply in seven times per capita income, while the population would triple. The central objective is to argue how the innumerable reforms and implemented institucional innovations, throughout this period, and in different social and political contexts, had made possible the sped up economic growth. For this, an ample historical panorama is traced, since the colonial period, appealing to some of the classic authors of Brazilian social science, in particular Celso Furtado, of the Brazilian economic evolution. A secondary objective is to evaluate the necessity of reforms, in special in the tax system, in the current Brazilian context, marked by increasing debate concerning the necessity of a new development process.

9 9 Apresentação A idéia central da presente tese é discutir os limites e as possibilidades que a implementação de reformas institucionais ofereceu (e ainda pode vir a oferecer) ao processo de desenvolvimento brasileiro. A motivação para o estudo desse tema vem da conjugação de pelo menos quatro fatores: A volta, com força cada vez maior, do tema do desenvolvimento econômico na agenda brasileira; Como decorrência, uma crescente revalorização dos elementos e valores ligados ao desenvolvimentismo, em particular o pensamento de Celso Furtado; A existência de dois lados oponentes nesse debate: um, que condiciona a retomada do desenvolvimento à implementação de reformas liberalizantes e prómercado; outro, que propõe o fortalecimento do Estado, e o enfrentamento do mercado, em questões-chave como, por exemplo, a política macroeconômica; O avanço inequívoco da democracia política no Brasil, bem como a melhora (ainda modesta) do quadro social, ambos decorrência direta dos marcos institucionais consagrados na Constituição de O objetivo geral da tese é avaliar as formas pelas quais o Estado capacitou-se, instrumental e institucionalmente, para liderar e coordenar o processo de desenvolvimento acelerado ocorrido no período de meio século entre 1930 e 1980, quando a renda por habitante multiplicou-se em sete vezes, enquanto a população triplicava. O objetivo específico é preparar o terreno para a discussão de questões pertinentes ao debate contemporâneo das reformas institucionais. Em particular, pretende-se avaliar as características de um marco institucional, o sistema tributário, o qual é recorrentemente apresentado como um entrave à retomada do crescimento

10 10 econômico a taxas mais elevadas. Embora a tese não possua pretensão normativa, tenciona-se apresentar argumentos contrários à adoção, na realidade atual brasileira, a reformas amplas que impliquem reformulação do texto constitucional. A tese está organizada da seguinte forma: o Capítulo I apresenta, em caráter introdutório e não-exaustivo, considerações sobre os conceitos de desenvolvimento e de instituições. Em particular, procura-se identificar como o tema das instituições é tratado em diferentes marcos teóricos das ciências sociais: a teoria da regulação e o neoinstitucionalismo. Em seguida, busca-se caracterizar a forma pela qual Celso Furtado, autor cuja obra é analisada ao longo da tese, estabelece um diálogo multidisciplinar entre as ciências sociais. O Capítulo II tem por objetivo, mediante uma leitura atenta do clássico Formação Econômica do Brasil (Furtado [1959], 1976), e algumas incursões aos textos contidos em Análise do Modelo Brasileiro (Furtado, 1973) e Dialética do Subdesenvolvimento (Furtado, 1964), recuperar os principais condicionantes históricos do subdesenvolvimento brasileiro. Busca-se, além disso, reforçar as formulações de Furtado fartamente usadas e citadas recorrendo a comentadores (como Bielschowsky, que esmiuçou o pensamento furtadiano) e a outros (poucos) historiadores igualmente clássicos que realizaram empreitadas similares à de Celso Furtado. Em resumo, o capítulo discorre sobre as transformações da economia brasileira até o início propriamente dito do processo de industrialização no Brasil, a partir da década de 1930, que remetem, segundo Celso Furtado, a dois momentos de transição. O primeiro, objeto da quarta parte de Formação Econômica do Brasil, teria sido a transição para o trabalho assalariado, no século XIX. E o segundo seria o da transição para um sistema industrial no século XX, tratado na quinta e última parte da referida obra. Antes de tratá-los especificamente, discute-se, ainda que rapidamente, como se

11 11 deu a formação dos dois pólos dinâmicos que impulsionaram a economia colonial e que, segundo Furtado, contribuíram profundamente para a conformação da sociedade e da economia brasileira contemporânea. O Capítulo III é o de maior fôlego da tese. Tem por objetivo, a partir da identificação de algumas etapas em que, ao longo desse século, especificamente no período , de maneira inequívoca a economia brasileira logrou realizar saltos em seu processo de desenvolvimento, analisar a importância que pode ter havido para a explicação desses saltos no que diz respeito à elaboração de políticas e marcos legais (em alguns casos mesmo com novas constituições) que configurariam reformas estruturais ou institucionais. Os períodos a serem considerados são o primeiro e segundo governo Vargas, os anos JK e os governos militares, de Castelo Branco a Médici. No primeiro governo Vargas houve as Constituições de 1934 e de 1937, esta outorgada e inauguradora da ditadura do Estado Novo. No período militar, além de 17 atos institucionais, houve a Constituição de 1967, e ainda, em 1969, a promulgação da Emenda Constitucional nº. 1, incorporando dispositivos do AI-5 ao novo texto que se tomou conhecido como "a Constituição de 1969". O Capítulo IV discute a conformação do sistema tributário brasileiro, tal como estabelecido nas reformas de 1967 e de 1988, bem como sua evolução desde então. Dois elementos são destacados: a dimensão federativa e a questão da equidade. Procura-se ressaltar, adicionalmente, o fato de que, nessas duas reformas, o sistema tributário foi concebido não apenas como mecanismo de geração de receitas, mas principalmente como peça-chave na engrenagem da política pública. O quinto e último capítulo procura articular a discussão precedente, estabelecendo em bases claras em que constituiu, de fato, o processo de construção nacional levado a termo entre 1930 e 1980, e como e por que se deu sua interrupção.

12 12 Dois comentários finais. Primeiro, em relação ao método. A metodologia adotada consistiu no recurso à literatura pertinente parte dela, naturalmente -, mediante um cotejamento diversificado de textos e autores, buscando incluir aportes da história, da ciência política e da economia. Especificamente, pretendeu-se (no sentido mesmo de pretensão), baseado na antiga tradição ensaística da ciência social brasileira, discutir em profundidade os temas colocados, e a partir daí extrair as lições que possam contribuir à compreensão do processo de desenvolvimento em sua relação com as reformas institucionais. Segundo, em relação ao título. Robert Paul Wolff, Barrington Moore Jr. e Herbert Marcuse, em seu prefácio de Crítica da Tolerância Pura (Zahar: Rio de Janeiro, 1970), desculpam-se aos leitores pelo plágio que leviana, mas respeitosamente, faziam à fundamental obra de Kant. Mais que me desculpar pelo, portanto, duplo plágio, ofereço o título, e a própria tese, como uma homenagem (que provavelmente não está à sua altura; o que, pensando bem, é irrelevante) ao mestre Celso Furtado.

13 PT Para FPT 13 Capítulo I Instituições e desenvolvimento: em busca de uma abordagem multidisciplinar 1 Introdução: o desenvolvimento como tema Adotando-se uma posição razoavelmente livre em relação aos cânones da ciência econômica moderna em particular aos da corrente dominante em grande parte do ensino e pesquisa universitária no Brasil e no mundo, pode-se conjecturar que a história da humanidade é, ela própria, a história do desenvolvimento. A espécie humana, desde seus primórdios, ao constituir formas primitivas de comunicação e de domínio sobre a natureza, e a partir daí instituir os primeiros esboços de vida em sociedade, traduz o que pode ser apreendido como um processo natural (e permanente) de mudanças e inovações. Desenvolvimento é, portanto, antes de tudo, um processo humano. Não exatamente fruto da ação individual, mas sim resultante da associação e da interação coletiva de agrupamentos sociais. Neste sentido, parece correto associar o processo de desenvolvimento humano ao processo de evolução das sociedades em geral. TPF 1 Concebendo-se a idéia de desenvolvimento de um ponto de vista histórico, em termos intuitivos é possível esboçar a seguinte proposição. Nas primeiras civilizações, estaria relacionado às formas primitivas de escrita e de produção agrícola; na Grécia antiga, às primeiras formalizações das ciências naturais, à codificação e secularização da vida em sociedade (democracia, direito, cidadania), à produção artística; no Império Romano, ao aprimoramento ao extremo da ciência militar e à constituição de todo um aparato burocrático-administrativo e jurídico que tornou possível sua existência e hegemonia por longos séculos. É verdade que, assumindo que estes diferentes 1 uma digressão sintética sobre as origens e a evolução da técnica nas sociedades primitivas, ver Ferreira Lima (1961).

14 TP PT Numa PT Há 14 momentos podem ser tomados como um processo mais ou menos contínuo de desenvolvimento das sociedades, ao menos no Ocidente, tal processo sofre profunda 2 inflexão durante o medievo.tpf FPT No mínimo, pode-se afirmar que ele passa a se operar de maneira muito mais vagarosa. Pois que, tanto do ponto de vista das forças produtivas quanto das condições de vida das populações, os avanços e as inovações ocorridos passam a se dar em grau e velocidade incomparavelmente menores que em toda a 3 história precedentetpf FPT. O que por si, mesmo num tratamento informal como o ora apresentado e ainda no terreno das conjecturas, permite que se levante uma indagação. Parece plausível a hipótese de que, embora muitas vezes fatores exógenos possam exercer apreciável influência, em última instância processos de desenvolvimento estão associados, ou até subordinados, a determinadas forças de intervenção políticas, econômicas, sociais que por sua vez correspondem a uma espécie de ato de vontade explicitada. Dito de outra forma, apesar de que o processo de desenvolvimento possa parecer um moto contínuo da evolução da humanidade, ele na verdade não possuiria caráter algum de 2 perspectiva mais rigorosa, poder-se-ia talvez objetar que o desenvolvimento ocorre justamente nos pontos de descontinuidade dos processos de evolução das sociedades. Ainda assim, é possível contrarrestar o argumento de que são as contínuas transformações políticas, econômicas e sociais que produzem as condições endógenas para esses momentos de quebra de continuidade. Tomando-se o exemplo da Grécia Antiga, helenistas célebres como Jean-Pierre Vernant e F.M. Cornford demonstram como o desenvolvimento da Polis e da própria filosofia surge quase que repentinamente, entre fins do século VI e início do século V, como conseqüência de transformações, inclusive econômicas, ocorridas ao longo do século VI. Para estudos clássicos das origens do pensamento filosófico grego, além dos citados Vernant (1981) e Cornford (1981), referência obrigatória é Werner Jaeger, com seu monumental Paideia (México: Fondo de Cultura Económica, 1957). 3 um belo ensaio de Agnes Heller, em O Homem do Renascimento, sobre a concepção medieval de tempo e as mudanças que se operam no período renascentista. A autora mostra que a despeito da inflexão operada pelo medievo em relação à antiguidade, mantém-se comum uma concepção do tempo, e pois, da história, o que tem conseqüências sobre a filosofia e a ciência. Durante a Antiguidade e a Idade Média, os momentos históricos individuais ou pontos no tempo eram intervalos de tempo suficientemente grandes para excederem a vida de qualquer pessoa (e, muitas vezes, ultrapassavam até o tempo da vida de muitas gerações). Mas durante o renascimento esta relação foi invertida, e desde então esta inversão afectou toda a história européia (à parte certos casos excepcionais): os momentos históricos tornaram-se mais curtos do que a duração da vida humana (...) No domínio da ciência e da tecnologia, alguns pensadores do Renascimento aprenderam a olhar o presente a partir do ponto de vista do futuro. O futuro constituía algo que evoluía indefinidamente, transformando-se noutra coisa e aperfeiçoando-se; o presente, por comparação, era um início, um ponto de partida imperfeito. Ver Heller (1982), cap VI ( O tempo e o espaço: orientação para o passado ou orientação para o futuro ).

15 15 espontaneidade. Depende, portanto, da ação do homem. Mas não de um homem, de um indivíduo, e sim de agrupamentos de indivíduos vivendo em sociedade. E esta ação se deu historicamente de maneira muito mais eficaz conforme o grau de desenvolvimento das estruturas e instituições sociais e políticas em que se reuniram esses agrupamentos. Utilizando uma categoria moderna, poder-se-ia dizer, grosso modo, que onde houve Estado, forte e estruturado relativamente a seu contexto histórico, vicejou progresso técnico, aumento populacional e melhoria das condições de vida avaliada por exemplo em termos de infra-estrutura, transportes, comunicações. Numa palavra, desenvolvimento. Inversamente, quando não houve prevalência de um corpo dirigente unificado (e unificador) constituído para governar a sociedade, tal como se verificou na Europa feudal, o processo de desenvolvimento foi, conforme assinalado, severamente restringido. Corroborando o argumento, de fato é a partir do momento da constituição das sociedades modernas, isto é, dos Estados Nacionais na Europa Ocidental, que o processo de desenvolvimento ganha vertiginosos impulso e aceleração. Esse é, aliás, um dos supostos básicos de Karl Polanyi, em A Grande Transformação. As origens do que denomina uma economia de mercado, cuja efetiva vigência só teria tido lugar na sociedade de mercado do século XIX, não estariam na evolução das trocas locais ( atos individuais de permuta ou troca não levam, como regra, ao estabelecimento de mercados em sociedades onde predominam outros princípios de comportamento econômico ), mesmo quando e onde estas desempenharam papel significativo (porque a instituição do mercado local sempre foi cercada por uma série de salvaguardas destinadas a proteger a organização econômica vigente na sociedade da interferência por parte das práticas de mercado ). Por outro lado, não residiriam, para o autor, na expansão do comércio de longa distância (igualmente regulado por normas não

16 PT Ver 16 econômicas e separado dos mercados locais não apenas em relação à sua função, mas também à sua organização ). Para Polanyi, o pai do comércio interno dos tempos modernos, ou seja, do mercado nacional como padrão de uma economia de mercado, é 4 o deus ex machina da intervenção estatal TPF FPT. De todo modo, a idéia de desenvolvimento passa a ser, crescente e preponderantemente, relacionada à esfera da economia. Produção, geração de excedentes, comércio, estes passam a ser os principais motores das potências européias Inglaterra, França, Portugal, Espanha, Holanda que se lançam aos oceanos para lançar as sementes do mundo tal como hoje se define. O regime capitalista de produção, em sua fase de acumulação primitiva, e em seguida as transformações profundas da Revolução Industrial, em escala sem precedentes na história pretérita, estabelecem o que conhecemos por desenvolvimento até os dias de hoje. Desenvolvimento passa a ser, como ainda essencialmente o é, desenvolvimento econômico. Desenvolvida portanto é a nação (ou a sociedade) capaz de acumular recursos e capital de tal forma que possa alavancar suas forças produtivas para, com isso, produzir mais e melhor, conquistar mais e maiores mercados e, por fim, gerar riqueza e prosperidade para sua população, num processo auto-realimentado e virtuoso. Retomando nossa perspectiva histórica, o paradigma do desenvolvimento ocidental é a Inglaterra, berço da Revolução Industrial, que mostra ao mundo o futuro a ele reservado: urbanização em escala sem precedentes na história da humanidade, redefinição dramática do espaço e do papel da agricultura, e permanentes revoluções nos campos das ciências, transportes, comunicações etc. Evidentemente, sempre com um objetivo comum: a acumulação de capital, que afinal de contas é o que move e torna possível todo esse processo. 4 Polanyi (1980), especialmente cap. 5.

17 17 Não caberia, no contexto desta brevíssima tentativa de conceituação, a pretensão de apresentar um resumo da história econômica moderna. De todo modo, ao longo do século XX, em que não se pode deixar de registrar a mudança de paradigma (para os Estados Unidos da América), as nações continuaram a se desenvolver tendo como eixo ainda e sempre a acumulação de capital mesmo, em certo sentido (talvez até mais de um), os países do então chamado bloco socialista. (A China atual, aliás, parece um exemplo emblemático a comprovar tal afirmação.) Importa mais, talvez, a mudança que passa a haver, nas principais sociedades ocidentais, em relação ao entendimento da noção geral de desenvolvimento, especialmente no após Segunda Guerra. Esta mudança se deu, em larga medida, pela percepção generalizada do caráter concentrador e excludente do processo de desenvolvimento baseado na acumulação de capital. Este, embora tivesse se mostrado incomparável do ponto de vista de geração de riqueza, mostrara-se também incapaz de distribuí-la de maneira minimamente equânime entre as populações. O fato mais evidente a ilustrar essa mudança é, sem dúvida, a constituição dos Estados de Bem-Estar Social nos países da Europa Ocidental. Tais nações teriam incorporado a suas sociedades a idéia de que não basta ter indústrias e tecnologias avançadas; para serem desenvolvidas, tais nações deveriam garantir da forma mais abrangente possível o acesso da totalidade de suas populações aos benefícios resultantes: habitação, saúde, educação e, principalmente, emprego e renda. Durante a maior parte da segunda metade do século passado (período batizado por Eric Hobsbawn como idade de ouro do capitalismo), este modelo de desenvolvimento prosperou, mas a partir de fins dos anos 80 começou a dar sinais de esgotamento, por uma série de fatores. Talvez o mais importante, pelo fato de haver ainda no mundo uma maioria esmagadora de populações (na África, na América Latina, na Ásia) vivendo em

18 18 condições absurdamente distantes dos padrões de vida dessas sociedades chamadas desenvolvidas. Dito de outra forma, na medida em que o padrão global de desenvolvimento permaneceu concentrador e excludente, isto tornou inviável a existência de ilhas de desenvolvimento econômico e social justo e equilibrado. A esta altura, convém introduzir um pouco de formalismo e rigor na conceituação de desenvolvimento. Tomando como referência um autor conhecido na literatura econômica brasileira contemporânea, Luiz Carlos Bresser-Pereira em Desenvolvimento e crise no Brasil abre sua exposição com a seguinte definição: O desenvolvimento é um processo de transformação econômica, política e social, através do qual o crescimento do padrão de vida da população tende a tornar-se automático e autônomo. Trata-se de um processo social global, em que as estruturas econômicas, políticas e sociais de um país sofrem contínuas e profundas transformações (Bresser-Pereira, 2003, p. 31). Ao considerar os termos de Bresser-Pereira, é importante assinalar que, embora partindo de uma definição aparentemente ampla, ele em seguida restringe sua abordagem, no sentido de que o desenvolvimento seria um processo historicamente situado, surgindo apenas quando o sistema econômico em que ele ocorre torna-se dominantemente capitalista ou socialista. Assim, Concebido dessa forma restritiva, segundo a qual não só as transformações devem ser ao mesmo tempo econômicas, políticas e sociais, como também o resultado mais direto deve levar ao aumento do padrão de vida da população e esse aumento deve ser automático, autônomo e necessário, ou seja, autosustentado, o conceito de desenvolvimento torna-se historicamente situado (Bresser-Pereira, 2003, p.32). É importante fixar a idéia de que, tomando-se a noção de desenvolvimento tal como acima formulada, a definição que emerge, a rigor, é estritamente a de desenvolvimento econômico. E assim, tal como argumentado anteriormente, de fato pode-se dizer que se trata de um conceito historicamente situado. Não por acaso, foi o

19 TP TP PT Apud PT Não PT A FPT O FPT sugere, 19 tema central da Economia clássica, como aliás o indicam o título e o conteúdo da obra pioneira de Adam Smith. Neste sentido, afirma Paul Baran: Ao se referirem às falácias da teoria mercantilista do comércio exterior ou à rigidez do sistema de corporações, ao discutirem as funções do Estado na vida econômica ou o papel desempenhado pela classe dos grandes proprietários agrícolas, os economistas clássicos não tinham dúvida em mostrar que o progresso econômico dependia da remoção das instituições políticas, sociais e econômicas obsoletas, da criação de condições de livre concorrência sob as quais a iniciativa privada teria as mais amplas oportunidades para se desenvolver sem obstáculos (Baran, 1972, pp ). O surgimento da escola clássica da Economia, e portanto dos primeiros esforços de teorização a respeito dos processos que engendram o progresso, o crescimento e o desenvolvimento econômico está fortemente relacionado ao surgimento e desenvolvimento do capitalismo e ao triunfo da burguesia moderna (idem, p. 51). Nas 5 palavras de Lionel RobbinsTPF FPT, os economistas clássicos constituíam a vanguarda intelectual do movimento em prol da libertação das energias e iniciativas espontâneas. O movimento livre-cambista teria assumido, nesse contexto, um verdadeiro sentido de cruzada. Indo adiante na análise efetuada por Paul Baran, é interessante assinalar sua observação de que, uma vez completamente estabelecidos o capitalismo e a ordem econômica e social burguesa, esta ordem teria sido aceita como a estação terminal da História, no sentido de que a teoria econômica neoclássica pouco esforço dedicou na discussão sobre o fenômeno da mudança econômica e social. Referindo-se aos economistas neoclássicos, Ajustamentos meramente marginais pareciam praticáveis e aconselháveis nada drástico, nada radical poderia esperar merecer a aprovação da Ciência 6 7 Econômica.TPF mote natura non facit saltumtpf claramente, que não Baran (1972). por acaso, a teoria da utilidade marginal (...) tornou-se o núcleo da Economia neoclássica. natureza não dá saltos.

20 PT Marx, FPT 20 se pretendia mudança, pois ele não é, com certeza, o mote do desenvolvimento econômico (Baran, 1972, p.52). Baran sugere, portanto, numa chave analítica diferente da discutida alguns parágrafos acima, que o desenvolvimento econômico necessariamente pressupõe profundas transformações nas estruturas econômica, social e política, e na organização dominante da produção, da distribuição e do consumo. O desenvolvimento econômico sempre foi impulsionado por classes e grupos interessados em uma nova ordem econômica e social, sempre encontrou a oposição e a obstrução dos interessados na preservação do status quo, dos que usufruem benefícios e hábitos de pensamento do complexo social existente, das instituições e costumes prevalecentes. O desenvolvimento econômico sempre foi marcado por choques mais ou menos violentos; efetuou-se por ondas, sofreu retrocessos e ganhou terreno novo nunca foi um processo suave e harmonioso se desdobrando, placidamente, ao longo do tempo e do espaço (Baran, 1972, p.52). A ciência econômica, que em suas origens teria constituído um esforço intelectual revolucionário, no sentido de estudar e propugnar os princípios norteadores do sistema econômico mais capaz de melhorar a situação das sociedades, nesta linha de argumentação teria, nas palavras de Paul Baran, se voltado contra seu passado, transformando-se em mera tentativa de explicar e justificar o status quo (Baran, 1972, p.54). A crítica de Marx em A miséria da Filosofia é particularmente feliz neste contexto: Os economistas nos explicam o processo de produção sob dadas condições: o que eles não explicam, porém, é como se produziram essas condições, isto é, os movimentos históricos que lhes dão origem. TPF 8 É interessante constatar, persistindo ainda na linha de argumentação de P. Baran, que o momento seguinte de inflexão na Ciência Econômica se deu na conjuntura dramática da crise da depressão e do desemprego dos anos 30 do século XX, com a publicação da Teoria Geral e a assim chamada Revolução Keynesiana. A análise 8 A miséria da Filosofia, apud Baran (1972).