A Oferta de Ensino Infantil no Município de Guarulhos e a Discussão Sobre a Periferia da Região Metropolitana de São Paulo

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1 A Oferta de Ensino Infantil no Município de Guarulhos e a Discussão Sobre a Periferia da Região Metropolitana de São Paulo Sandra Gomes CEBRAP Sandra Bittar CEBRAP Palavras-chave: ensino infantil, Guarulhos, periferia, área de influência. Introdução O acesso aos serviços públicos na região metropolitana de São Paulo (RMSP) apresenta padrões de oferta muito diferenciados no espaço urbano. Não se trata de uma novidade ou de um padrão exclusivo do sudeste brasileiro. As áreas de mais recente ocupação e/ou áreas de periferia ainda tem apresentado uma oferta de serviços menos adequada que as áreas mais consolidadas e/ou mais ricas. Isto parece ser conseqüência direta do crescimento (ainda) horizontal da periferia da RMSP nos Municípios do entorno da cidade de São Paulo (Torres & Oliveira, 2001). Por outro lado, não podemos deixar de notar um avanço nos indicadores de cobertura de serviços nas áreas mais periféricas da região metropolitana de São Paulo e mesmo de outras, como no Rio e Janeiro, como bem demonstraram Marques (2000), Marques & Bichir (2001) e Torres & Marques (2001). Como também argumentam estes autores a questão do acesso aos serviços mudou muito nas três ultimas décadas. Se nos anos 70 a periferia era caracterizada como áreas com ausência de serviços, a expansão destes serviços ainda nos anos 80 não permite mais a classificação de áreas de periferia como o local onde inexistem serviços públicos. Isto nos indica a complexidade da dinâmica de crescimento das áreas urbanas e metropolitanas recentes que apresentam grande variação intraurbanas com relação a oferta de serviços. Portanto, a demanda ou a as necessidades das diferentes periferias se distinguem bastante umas das outras (Torres & Cida, 2001). Temos áreas de recente ocupação desprovidas de Trabalho apresentado no XIII Encontro da Associação Brasileira de Estudos Populacionais, realizado em Ouro Preto, Minas Gerais, Brasil de 4 a 8 de novembro de 2002.

2 serviços públicos como também áreas mais consolidadas mas ainda assim na periferia da RMSP com uma oferta de serviços de qualidade muito inferior a de áreas mais ricas (Marques, 2000). Um bom exemplo da expansão do acesso das camadas mais pobres aos serviços públicos nos últimos anos está na oferta de ensino fundamental no país. A tendência de universalização do Ensino Fundamental contribuiu, como demonstram os dados do Censo de 2000 e da INEP, para elevar as médias de escolaridade da população brasileira, alcançando de modo significativo e praticamente universalizando a oferta para a população de 7 a 14 anos de idade. Ainda que estes dados não revelem as características qualitativas do sistema de ensino podemos afirmar que a política federal atingiu seus objetivos de criar estímulos institucionais que descentralizassem e universalizasse a oferta de ensino fundamental em todas as áreas do país. Nesse sentido, trata-se de uma intervenção política que aumentou o acesso a um serviço público que não era universal. Este artigo tenta discutir a oferta de ensino infantil (Pré-escola) numa cidade de grande porte da RMSP como forma de discutir a importância do uso de Sistemas de Informações Geográficas (SIG) para a implementação de políticas públicas que procurem atender às populações excluídas socialmente mas que leve em consideração as diferentes realidades intra-urbanas mesmo nas áreas mais periféricas. A informação que decorre do uso de dados agregados é, obviamente, extremamente importante para as decisões de políticas públicas mas neste artigo tentamos destacar que o conhecimento da distribuição espacial da oferta de serviços públicos pode ajudar no processo de identificação de áreas que demandam investimento público de forma mais objetiva, sem a necessidade de intermediação direta de agentes políticos locais, associações de bairro ou qualquer outra forma de organização da população local que, em estando mais organizada, pode se fazer ouvir o que já exclui uma parte considerável da população. Desta forma, o uso do SIG pode instrumentalizar políticas que objetivem implementar critérios mais objetivos para os investimentos públicos. Os resultados aqui apresentados foram feitos a partir de estudos realizados para a Prefeitura de Guarulhos que tinha interesse em localizar as áreas em que haveria uma demanda potencial para a construção de novos equipamentos escolares de Pré-escola. A distribuição espacial da oferta de escolas no município permitiu distinguir áreas com 2

3 padrões muito distintos. Assim, o estudo pode identificar que a oferta de pré-escolas para a população de baixa renda ou da população em áreas de mais recente ocupação era bem menor comparativamente às áreas mais consolidadas e/ou próximas ao centro do Município. Mas o estudo também pode verificar que existem áreas de baixa renda com uma boa oferta de vagas. De qualquer forma, o padrão encontrado deve-se ao fato de que, contrário da oferta de ensino fundamental de 1ª a 4ª série, as políticas envolvendo a oferta de ensino infantil não recebem estímulos para um atendimento universal. Assim, a distribuição espacial das pré-escolas nos pareceu ser um bom indicador de como um tipo específico de serviço público era oferecido nas diferentes partes do Município. Como a oferta de ensino fundamental no município não só está universalizada como também chega às regiões mais periféricas de Guarulhos, a questão deste nível de ensino pode agora se deslocar para análises mais qualitativas da oferta do serviço 1. No caso do Ensino Fundamental, portanto, a questão do acesso à educação não mais se coloca em termos da presença ou não de equipamentos educacionais no conjunto do município, mas se desloca para a análise da heterogeneidade do atendimento realizado pelo Estado nas diferentes regiões da cidade. Assim, a opção de analisar a Educação Infantil, neste artigo, deu-se exatamente por se tratar de um nível de ensino ainda em expansão na maioria dos municípios brasileiros e que, ao mesmo tempo, não conta com uma política de incentivo por parte do governo federal - ao contrário do Ensino Fundamental, ancorado pelo FUNDEF. Não sendo obrigatória a universalização da oferta de educação infantil este tipo de serviço fica sujeito às escolhas políticas dos gestores municipais. Nesse sentido, os diferenciais de acesso - representados aqui pela tentativa de se estimar uma taxa de cobertura para a educação infantil - voltam a se destacar como um indicador importante da diferença do atendimento educacional para os diversos grupos que habitam a cidade, e recolocam a dimensão espacial deste atendimento. 1 Por exemplo, estudos de similares no âmbito do Centro de Estudos da Metrópole, feitos a partir da aplicação de geoprocessamento realizados para o município de São Paulo no nível de ensino fundamental revelou diferenciais importantes relativos à qualidade de serviços educacionais nas regiões mais periféricas. Indicadores como alunos por classe, distância às escolas e desempenho dos alunos da rede estadual no SARESP tendem a apresentar uma distribuição espacial cumulativa e coincidente com distritos de baixa renda que em geral são os que apresentam também as maiores concentrações de população infantil e em distritos com presença significativa de setores subnormais (favelas) 3

4 Existem outros fatores que nos levam a acreditar que a expansão da oferta deste tipo de serviço melhoraria a qualidade de vida dos cidadãos além dos critérios de justiça social. A pré-escola cumpre funções importantíssimas no sentido de permitir às crianças um acesso a um ambiente de contato social, moldando comportamentos e regras de sociabilidade além dos benefícios que a antecipação da iniciação à vida escolar pode trazer. Crianças na pré-escola pode significar também, para muitas famílias, um aumento do rendimento da família uma vez que especialmente as mães estão liberadas para trabalhar. Este texto está dividido em três partes como se segue. Na primeira parte introduzimos a metodologia adotada para a análise da oferta de ensino infantil em Guarulhos em termos espaciais. Aqui serão discutidas o uso do sistema de informações geográficas, a adoção da técnica área de influência para a caracterização da taxa de cobertura de ensino infantil e as fontes utilizadas para este fim. Na segunda parte, apresentamos os resultados substantivos da pesquisa que demonstram um padrão de ocupação típico da RMSP no sentido centro-periferia. Estas áreas concentram uma alta proporção de crianças e os menores rendimentos dos responsáveis pelo domicílio. Por fim, apresentamos as principais conclusões a que chegamos. Metodologia utilizada para a criação das Áreas de Influência Cabe primeiramente aqui destacar as duas fontes de dados principais que foram utilizadas ao longo desta pesquisa. Tratam-se do Censo de 2000 do IBGE e dos dados fornecidos pela Secretaria de Educação do Município de Guarulhos para o ano de As variáveis do Censo utilizadas aqui são as que se referem a população de crianças no Município e de renda do responsável pelo domicílio. Os dados da Secretaria de Educação referem-se ao número de alunos nas escolas municipais de ensino infantil, pré-escolas. A espacialização das escolas se deu pela técnica de endereçamento baseado na cartografia que tínhamos disponível para os logradouros do município de Guarulhos. Desta forma, as escolas tornaram-se pontos na cartografia do município. Por outro lado, nos utilizamos da menor escala de análise possível para os dados do Censo de 2000 que 4

5 são os setores censitários. O cruzamento destas duas bases de dados nos permitiu identificar as áreas com alta concentração de crianças entre 4 e 6 anos de idade e a localização das pré-escolas. No entanto, a possibilidade de se tentar estimar uma taxa de cobertura de ensino infantil nas diferentes áreas do município apresentava limites claros. A estimativa de uma taxa de cobertura só poderia ser feita se delimitássemos áreas com população e número de alunos. A divisão administrativa na escala de bairros do Município não apresentava resultados satisfatórios já que agregava áreas com uma heterogeneidade muito grande e os resultados médios não identificavam os atributos daquelas áreas com clareza. Assim, com o intuito de testar uma forma de divisão do espaço urbano que obedecesse a critérios objetivos, nos utilizamos da técnica de criação das áreas de influência de forma experimental. A área de influência (também conhecida como Thiessen Polygons ou Voronoi Diagram) nada mais é do que a criação de áreas a partir de pontos na cartografia (no caso desta pesquisa as pré-escolas) de forma que qualquer ponto dentro da área criada (ou do polígono criado) é mais próxima à escola dentro daquele polígono do que qualquer outra escola no mapa. Ou seja, uma vez criada estas áreas, isto quer dizer que qualquer criança que more dentro daquela área/polígono está mais próxima à escola dentro daquela área do que qualquer outra do município. Em termos técnicos, a criação de áreas de influência é construída de forma a conectar a série de pontos no mapa com linhas retas e daí criando linhas perpendiculares exatamente no meio das linhas retas anteriormente criadas até que as perpendiculares se intersectem umas com as outras. As linhas retas são então excluídas e assim criam-se áreas irregulares de polígonos que contém o ponto original. Com a técnica de overlay pudemos atribuir as informações disponíveis no Censo de 2000 por setor censitário às áreas de influência. Assim, por exemplo, a área de influência número 1 apresenta uma população total que é a soma da população nos setores censitários que estão contidos na área de influência 1. O município de Guarulhos foi dividido em 77 áreas de influência. A técnica de criação de áreas de influência nos pareceu muito indicada no caso da oferta de ensino infantil já que assim pudemos estimar o número de crianças que 5

6 residem próximas a cada escola. Com a estimação da população em cada área de influência, pudemos criar uma taxa de cobertura (número de alunos matriculados na escola da mesma área de influência /número de crianças na área de influência). Como se espera que as crianças entre 4 e 6 anos irão preferencialmente às escolas mais próximas a de sua residência, o uso de áreas de influência parece ser adequado para o tipo de investigação a que nos propomos. Obviamente, esta técnica não representa um espelho da realidade e apresenta limitações quando na interpretação dos resultados. Uma das limitações a que esta técnica está sujeita refere-se justamente a distribuição do número de pessoas dentro de cada área de influência. Vejamos um exemplo de como se estima a população para uma determinada área de influência. Suponhamos que uma certa área de influência 1 (AI-1) coincida com três setores censitários do IBGE, sendo que um deles também está na área de influência 2 (AI-2). A distribuição da população para AI-1 será proporcional ao tamanho da área do setor censitário que está contido em AI-1. Ou seja, se 70% da área daquele setor censitário estiver em AI-1, a população a ser atribuída a AI-1 será de 70% e a de AI-2 de 30%. Obviamente isto traz problemas de estimativas para algumas áreas. Por exemplo, algumas áreas pequenas podem ter uma população subestimada (o que aumentaria, artificialmente, a taxa de cobertura de ensino infantil nestas áreas) ao passo que áreas maiores podem ter uma população sobreestimada. Assim, como se verá mais à frente, os resultados apresentados por área de influência devem sempre levar em consideração os resultados das áreas circunvizinhas. Cabe também destacar que não dispúnhamos dos resultados do IBGE para os setores censitários rurais ao norte do município. Preferimos manter as áreas de influência nos mapas mas estas serão desconsideradas na análise uma vez que não foi possível de se estimar a taxa de cobertura nesta parte do município com precisão. Assim, quando nos referimos a parte Norte do município, estamos excluindo os setores rurais. Ainda que com todas as limitações existentes, o uso de áreas de influência para se estimar a taxa de cobertura no ensino infantil do município de Guarulhos mostrou resultados muito satisfatórios. Desse modo, foi possível calcular a taxa de cobertura de 6

7 modo desagregado espacialmente apresentando as diferentes taxas de cobertura relativas ao atendimento de cada equipamento municipal que oferecia educação infantil no ano de Por fim, é preciso notar que editamos a área do aeroporto internacional de forma que ele não se constituísse em uma área de influência. Neste artigo, trabalhamos com a faixa etária de 2 a 4 anos de idade no ano de 2000, que representam as crianças entre 4 e 6 anos em A oferta de ensino infantil no Município de Guarulhos e a periferia Em termos de distribuição espacial, devemos primeiramente apresentar ao leitor as áreas que consideramos como periféricas. A distribuição espacial da renda média do responsável pelo domicílio em 2000 associada às taxas de crescimento populacional entre 1996 e 2000 permitiu identificar um centro (a Oeste do aeroporto) com perda de população e com rendimento médio mais alto. As partes Norte, Leste e Sudeste (com exceção do entorno do aeroporto) apresentam taxas de crescimento positivas e acima da média do município e concentram os menores rendimentos médios do Município. Como descrito em Marques et alii. (2002), a taxa de crescimento média do Município foi de 2,58% ao ano entre 1996 e Mas ao passo que o Oeste e centro do Município apresentaram taxas de crescimento negativas (ou a cifra máxima 2,5% de crescimento ao ano), a parte Norte apresentou um crescimento médio acima de 5%aa, a parte Leste um crescimento entre 2,5 e 5%aa e o Sudeste entre 2 e 5% aa. A distribuição espacial da renda média do responsável pelo domicílio apresenta um padrão claro de distribuição espacial correlacionado às taxas de crescimento medidas por Marques et alii (2002), sendo que ao Norte, Leste e Sudeste do Município a proporção de responsáveis pelo domicílio com rendimento abaixo de 2 salários mínimos é bem maior que a parte Oeste e central, com exceção do entorno ao aeroporto internacional. Estes dados podem ser observados a partir do Mapa 1 em anexo. Assim, o que nos permitiu classificar as partes Norte, Leste e Sudeste do Município como periféricas é a combinação entre maiores taxas de crescimento populacional entre 1996 e 2000 e maior concentração de responsáveis pelo domicílio com baixo 7

8 rendimento. Adicione-se a isto a alta concentração de crianças entre 4 e 6 anos de idade, tanto em números absolutos como em proporção a da população do setor censitário, como pode ser visto no Mapa 3, que discutiremos mais à frente. Esta classificação a partir daqueles atributos parece ser razoável e poderia ser testada para outros Municípios da RMSP: áreas com uma população jovem, expansão crescente e recente e menores rendimentos. Tendo qualificado espacialmente as áreas que entendemos como de periferia, passamos a discutir a taxa de cobertura de ensino infantil no Município. Em 2002, o sistema municipal de ensino infantil oferecia cerca de vagas nas pré-escolas ao passo que a população estimada para o ano de 2002 era de aproximadamente crianças entre 4 e 6 anos de idade 2. Isto significa dizer que o Município apresentava uma taxa de cobertura média de 30% da população-alvo. Este dado exclui as crianças da mesma faixa etária que frequentavam escolas particulares, dados que não tínhamos disponíveis para o ano de 2002 mas que em 2001, de acordo com o Censo Escolar de 2001 (INEP), era de alunos. Assim, se assumirmos que o número de alunos em pré-escola particulares será aproximadamente o mesmo para o ano de 2002 a taxa de cobertura média subiria para 40% da população-alvo. O Mapa 2, em anexo, nos mostra o resultado da Taxa de Cobertura nas diferentes partes do município, ou seja, nas áreas de influência que criamos e explicadas na seção anterior deste artigo. Chama a atenção neste mapa a heterogeneidade do padrão de oferta de serviços. Os menores índices de cobertura estão na região Leste e Sudeste do município. No entanto, a região Norte do aeroporto (excetuando o extremo Norte que são áreas rurais) apresentou uma distribuição muito melhor comparativamente as áreas Leste e Sudeste. A parte Oeste do Município (incluindo o centro de Guarulhos) apresenta as maiores taxas de cobertura do Município. Podemos afirmar isto uma vez que nossos dados não incluem as crianças matriculadas em escolas privadas. Sendo a parte Oeste do Município a que concentra os responsáveis pelo domicílio com maior rendimento, 2 Não adotamos aqui técnicas demográficas de correção do tamanho populacional para o ano de 2002 porque a mortalidade é muito baixa na faixa etária aqui tratada, segundo a tábua de vida no Brasil (IBGE), sendo inferior a 1 a 1000 em várias destas idades. Tal mortalidade tende a ser mais do que contrabaleanceada pela migração para Guarulhos. 8

9 podemos esperar que a taxa de cobertura real desta parte do município é de fato muito maior do que a descrita no Mapa uma vez que as crianças podem freqüentar a escola privada. Ainda que a estimativa de taxa de cobertura não inclua a oferta de vagas nas escolas privadas, podemos ver que existe uma clara correlação entre rendimento do responsável pelo domicílio e taxa de cobertura em termo gerais. O gráfico 1 cruza os dados sobre taxa de cobertura com os da proporção de responsáveis pelo domicílio com rendimento inferior a 2 SM por área de influência. Cobertura Pré-escola Gráfico 1 Proporção de Responsáveis pelo Domicílio com rendimento menor de 2 Salários Mínimos e Taxa de Cobertura de Pré-escola por Área de Influência Município de Guarulhos, ,00 95,00 90,00 85,00 80,00 75,00 70,00 65,00 60,00 55,00 50,00 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 5, , , , , , , ,0000 % de Responsáveis com menos de 2 SM Como se pode notar no Gráfico 1, ainda que não possamos dizer que necessariamente quanto mais pobre, menor a oferta de vagas no ensino infantil, fica claro que, no geral, esta correlação existe. De fato, as áreas com maior proporção de responsáveis com ganhos abaixo de 2 SM (acima de 25%) são as únicas em que a taxa de cobertura atinge valores abaixo de 15%. Isto quer dizer que ainda existem áreas em que a oferta de vagas é zero ou muito incipiente e estas se localizam nas áreas com responsáveis pelo domicílio com menor rendimento mensal que, por sua vez, se concentram nas áreas mais periféricas do Município. 9

10 De fato, é a região sudeste a que apresenta a menor cobertura do Município. Como podemos ver a partir do Mapa 3, em anexo, o Sudeste do município não só concentra altas proporções de crianças entre 4 e 6 anos de idade como também a menor oferta de vagas na Pré-escola. Conclusões A periferia ainda tem uma menor oferta de vagas de ensino infantil e uma demanda crescente dada a grande concentração de crianças entre 4 e 6 anos de idade nestas áreas e as altas taxas de crescimento populacional. Mas como tentamos discutir, as áreas periféricas de Guarulhos não são idênticas com relação à oferta deste tipo de serviço público. O Sudeste do município era o que apresentava as menores taxas de cobertura ainda que não possamos afirmar que o Norte e Leste do Município apresentassem taxas de cobertura semelhantes ao do centro-oeste do município. A distribuição espacial dos equipamentos e os estudos realizados para a identificação das áreas com demanda para a abertura de novas vagas na pré-escola serviram como insumos para a decisão da Prefeitura de Guarulhos em construir novos equipamentos. Atualmente já estão licitadas a construção de escolas de ensino infantil que pretendem dobrar a oferta de vagas na pré-escola, de aproximadamente vagas em 2002 para até o final de As novas escolas serão construídas na parte Leste e Sudeste (mais algumas no Norte) onde existe uma demanda real por novas vagas. Isto também sugere que o Estado pode interferir na realidade de modo a criar melhores condições de vida para populações de periferia e com critérios objetivos. Estas populações que são jovens, estão distantes do centro (tanto de Guarulhos como de São Paulo), em áreas com menor oferta de serviços públicos (e normalmente de emprego), estão num círculo maligno da pobreza (Mingione, 2001) e de falta de capital social (Briggs, 2001) onde políticas públicas podem (e devem) intervir de forma a melhorar a condição de vida de seus habitantes e de suas futuras gerações. Não existe uma ausência do Estado nestas áreas assim como as periferias foram descritas nos anos 70 mas ainda é claro um padrão muito diferenciado de oferta de serviços públicos ainda que este não seja homogêneo entre as periferias. Isto implica em diferenciais de intervenção de 10

11 investimentos nas diferentes áreas da cidade uma vez que não se pode assumir que todas necessitam de um mesmo tipo padrão de intervenção. Bibliografia citada Briggs, Xavier (2001) Ties that bind, bridge and constrain: social capital and segregation in Amercan metropolis. Paper International Seminar on Segregation and the City. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy. Marques, Eduardo & Bichir, Renata M. (2001) Estado e Espaço Urbano: revistando criticamente as explicações correntes sobre as políticas estatais urbanas. Revista de Sociologia e Política, nº 16 - Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal do Paraná Marques, Eduardo (2000). Estado e Rede Sociais na política de saneamento do Rio de Janeiro, mimeo. Marques, Eduardo et alli (2002). Relatório de atividade para a Secretaria de Educação do município de Guarulhos. São Paulo: Cebrap/Centro de Estudos da Metrópole. Savich, H.V. (1998) Post-industrial cities: politics and planning in New York, Paris and London. Princeton: Princeton University Press. Torres, Haroldo da Gama e Marques, E Reflexões sobre a hiperperiferia: novas e velhas faces da pobreza no entorno metropolitano. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n.4 Torres, Haroldo & Oliveira, Maria Aparecida (2001). Quatro imagens da periferia paulistana. Espaço e Debates, vol

12 ANEXOS Mapa 1 Proporção de Responsáveis pelo Domicílio com rendimento mensal menor que 2 Salários Mínimos por Área de Influência Guarulhos, Censo de 2000 (IBGE) LEGENDA Áreas de Influência Chefes com renda até 2 SM (em %) 0 a a a a 33 mais de 33 12

13 Mapa 2 Taxa de Cobertura de Ensino Infantil (Pré-escola) por Área de Influência Guarulhos, 2002 LEGENDA Áreas de Influência Taxa de Cobertura (em %) 0 a a a 50 mais de 50 Aeroporto 13

14 Mapa 3 Proporção de Crianças entre 4 e 6 anos de idade (em 2002), Número de alunos de pré-escola e número estimado de crianças por Área de Influência Município de Guarulhos, Censo de 2000 LEGENDA Áreas de Influência % de Crianças até 15 15a 17,50 17,5 a a 22,50 22,50 a 25 mais de 25 Crianças de 4 a 6 anos e alunos de EI Alunos de Educação Infantil Crianças de 4 a 6 anos (2002) 14