Auxílio estatal N 467/2008 Portugal Programa AWARE P "Advanced water asset rehabilitation in Portugal"

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1 COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, C(2009) 211 final Assunto: Auxílio estatal N 467/2008 Portugal Programa AWARE P "Advanced water asset rehabilitation in Portugal" Excelência: A Comissão tem a honra de informar o Governo português de que, após ter examinado as informações prestadas pelas autoridades portuguesas sobre a medida em epígrafe, decidiu não levantar objecções ao auxílio em causa. I. PROCEDIMENTO (1) Em 18 de Setembro de 2008, as autoridades portuguesas notificaram por via electrónica a medida acima referida. Em 29 de Outubro de 2008, teve lugar uma reunião com as autoridades portuguesas. Por cartas de 17 de Novembro e de 1 de Dezembro de 2008, Portugal transmitiu informações adicionais. II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO (2) Base jurídica: Protocolo n.º 38-A ao Acordo EEE 1 que estabelece um mecanismo financeiro através do qual os Estados da EFTA contribuem para a redução das disparidades económicas e sociais no EEE. (3) Orçamento: O custo total estimado do projecto é de euros. A subvenção do EEE não irá exceder o montante de euros (57,15% de intensidade de auxílio). (4) Duração: até 30 de Abril de (5) Descrição: O objectivo do projecto Aware-P consiste em desenvolver e aplicar uma ferramenta informática para a gestão do abastecimento de água e das infra-estruturas para 1 JO L 130 de , p. 3. Sua Excelência Dr. Luís AMADO Ministro dos Negócios Estrangeiros Largo do Rilvas P Lisboa Commission européenne, B-1049 Bruxelles Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: (0)

2 a drenagem das águas residuais, com o objectivo global de racionalizar as operações de manutenção e de reabilitação e de melhorar a gestão das infra-estruturas em geral. (6) Na Europa, muitas das redes de distribuição de água e de drenagem das águas residuais estão a atingir o termo da sua vida útil. As condutas mostram sinais de deterioração, o que provoca um aumento das taxas de ruptura, das fugas, uma diminuição da qualidade da água e um serviço de distribuição de água menos eficiente. Os serviços públicos de abastecimento de água têm de tomar decisões de investimento, a fim de manter níveis de serviço aceitáveis. Essas decisões devem ser bem fundamentadas e basear-se em critérios técnicos, funcionais e socioeconómicos. Uma das dificuldades reside no facto de as infraestruturas da água estarem enterradas no solo, não sendo fácil inspeccioná-las, o que torna difícil e caro tomar decisões sobre a manutenção e os trabalhos a realizar. O projecto AWARE-P destina-se a fornecer aos serviços públicos abastecimento de água ferramentas informáticas, concebidas para apoiar o seu processo de decisão neste domínio, de modo a melhorar a gestão da água e a qualidade do serviço prestado ao público em geral. (7) O projecto basear-se-á nos resultados dos projectos de investigação CARE-S e CARE-W, que receberam financiamentos da Comunidade no âmbito do 5.º Programa-Quadro de Investigação. Estes projectos levaram ao desenvolvimento de uma metodologia e de protótipos de software, concebidos para assistir os serviços públicos de abastecimento água no planeamento das intervenções de reabilitação. Todavia, é ainda necessário um maior desenvolvimento do software, a fim de transformar os protótipos em ferramentas profissionais e mais fáceis de utilizar, que possam ser aplicadas ao sector da água. (8) O projecto AWARE-P irá envolver as seguintes actividades: desenvolvimento de um produto de software profissional para a gestão das infra-estruturas; desenvolvimento de manuais de reabilitação, formação do pessoal dos serviços públicos de abastecimento de água e de drenagem das águas residuais em Portugal, implementação de estudos-piloto de demonstração, criação de uma plataforma de divulgação e de documentos científicos em linha. (9) Foi criada uma parceria técnica e científica entre instituições públicas de investigação, os principais serviços públicos de abastecimento de água portugueses e uma empresa de software. Os membros da parceria AWARE-P incluem o LNEC (Laboratório Nacional de Engenharia Civil português), o IRAR (Instituto Regulador de Águas e Resíduos português), o SINTEF (laboratório de engenharia civil norueguês), o IST (Instituto Superior Técnico) e a YDREAMS, uma empresa privada portuguesa de software. O LNEC e o SINTEF, como membros do consórcio CARE-W/CARE-S, serão responsáveis pelas componentes técnicas e científicas do projecto, com a assistência do IST (no que se refere à documentação de formação). O IRAR prestará uma colaboração durante a fase de desenvolvimento e promoverá a utilização dos manuais e aplicações produzidos em Portugal. A YDREAMS irá recodificar e produzir versões finais da aplicação informática. (10) Todos os participantes no projecto, incluindo a YDREAMS, serão chamados a cobrir uma parcela do total dos custos elegíveis do projecto, cujas percentagens irão variar entre um mínimo de 3,03 % e um máximo de 8,74%. 2

3 (11) Todos os serviços públicos de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais portugueses terão livre acesso aos resultados do projecto após a sua conclusão. Contudo, um certo número de serviços públicos seleccionados participará no processo desde o início. Este utilizadores finais desempenharão um papel de aconselhamento às entidades que irão desenvolver o projecto. Numa fase posterior, irão testar o software através do desenvolvimento de planos de reabilitação no âmbito de casos de estudo seleccionados. (12) Assim que as versões finais dos resultados do projecto estiverem disponíveis, o IRAR irá distribuí-las gratuitamente a todos os serviços públicos de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais portugueses. Paralelamente, as actividades de divulgação e os cursos de formação irão contribuir para uma sensibilização neste domínio e para divulgar o saber-fazer. O projecto irá gerar ganhos de eficiência a nível dos serviços públicos de abastecimento de água. (13) O projecto dirige-se principalmente aos serviços públicos de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais. Todavia, após a finalização do projecto, o consórcio tem por objectivo dar a oportunidade a outros países de utilizar o material desenvolvido. Este resultado será atingido através do fornecimento livre ("open source") do código da aplicação informática, bem como da versão executável. A interface do utilizador será em inglês. Os manuais do utilizador do software serão fornecidos em português e em inglês. O software AWARE será disponível gratuitamente no mercado mundial. O criador do software fornecerá uma garantia do produto aos outros parceiros por um período de 12 meses. (14) Beneficiários: A subvenção será concedida aos parceiros do projecto Aware-P para cobrir os custos do projecto. Contudo, tal como acima explicado, o projecto irá beneficiar os serviços públicos de abastecimento de água, que receberão gratuitamente os resultados concretos do projecto. Consequentemente, esses serviços públicos devem ser considerados os beneficiários finais do projecto. III. APRECIAÇÃO Aplicabilidade das regras relativas aos auxílios estatais (15) O projecto será financiado pelos Estados da EFTA ao abrigo do Protocolo n.º 38-A ao Acordo EEE 2 (Mecanismo financeiro do EEE). Em conformidade com os n. os 2 e 3 do artigo 4.º do Protocolo, as normas aplicáveis em matéria de auxílios estatais devem ser respeitadas e a Comissão das Comunidades Europeias examinará atentamente a compatibilidade dos projectos propostos com os objectivos da Comunidade. (16) O projecto diz respeito a Portugal. Consequentemente, as normas aplicáveis em matéria de auxílios estatais são as estabelecidas nos artigos 87.º a 89.º do Tratado CE. Presença de elementos de auxílio na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE (17) O n.º 1 do artigo 87.º do Tratado prevê que "são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios 2 Inserido pelo Acordo de alargamento do EEE de 2004 (JO L 130 de , p. 14). 3

4 concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções." (18) Para que uma medida seja considerada um auxílio estatal, deve preencher cumulativamente os critérios fixados no n.º 1 do artigo 87.º; isto é, devem ser concedidos pelo Estado ou ser provenientes de recursos estatais, devem conferir uma vantagem económica aos beneficiários, tal vantagem deve ser concedida selectivamente e a medida deve ameaçar falsear a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros. (19) No caso em apreço, a Comissão apreciou se a medida proposta constitui um auxílio estatal a) a favor dos participantes do projecto (os institutos de investigação, o IRAR, o IST, a YDREAMS e os serviços públicos de abastecimento de água participantes) e b) a favor destes serviços públicos, que irão receber gratuitamente os resultados do projecto. Inexistência de um auxílio estatal a favor dos participantes no projecto (20) O Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação 3 (a seguir designado, Enquadramento) estabelece directrizes sobre o carácter de auxílio estatal e a compatibilidade das medidas concebidas para financiar iniciativas no domínio da investigação e desenvolvimento. Deve observar-se que o projecto AWARE-P diz respeito ao desenvolvimento de um novo produto, mas não é abrangido por qualquer das categorias de investigação e desenvolvimento elegíveis para auxílios ao abrigo do Enquadramento 4, uma vez que os resultados do projecto consistem num produto directamente comercializável. Todavia, as orientações estabelecidas no Enquadramento são relevantes para o caso em apreço, na medida em que o Enquadramento codifica os critérios desenvolvidos pela Comissão e pelos tribunais da Comunidade, por forma a aplicar o teste previsto no n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE nas circunstâncias típicas em matéria de investigação e desenvolvimento (em que, por exemplo, os projectos devem realizados por institutos públicos de investigação e existe a necessidade de analisar a presença e a compatibilidade do auxílio a nível dos intermediários de investigação e dos beneficiários finais). Tais circunstâncias estão presentes no projecto AWARE-P. Assim, a Comissão baseou-se no Enquadramento para apreciar a presença de elementos de auxílio no caso em apreço. (21) Em conformidade com a Secção 3 do Enquadramento, o financiamento público das actividades de investigação, desenvolvimento e inovação realizadas por organismos de investigação só podem constituir um auxílio estatal se o organismo de investigação for considerado uma empresa na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE. Tal não depende do seu estatuto jurídico (de direito público ou privado) nem da sua natureza económica (isto é, com ou sem fins lucrativos). O elemento decisivo para a sua classificação como empresa é saber se o organismo de investigação público realiza uma actividade económica, isto é, uma actividade que consista em oferecer bens e serviços num determinado mercado. 3 JO C 323 de , p.1. 4 Investigação fundamental, investigação industrial e desenvolvimento experimental (em que os resultados da investigação não são destinados para uso comercial). 4

5 (22) No caso em exame, o desenvolvimento de um produto de software directamente comercializável no domínio da gestão da água constitui uma actividade económica. Consequentemente, as subvenções do EEE concedidas aos organismos de investigação envolvidas no projecto AWARE-P, incluindo os organismos integralmente pertencentes ao Estado (LNEC, IRAR e o SINTEF) é susceptível, potencialmente, de incluir auxílios estatais. (23) Contudo, de acordo com o ponto do Enquadramento, se o organismo de investigação puder comprovar que a totalidade do financiamento estatal recebido para a prestação de certos serviços foi transferido para o beneficiário final, e que o intermediário não beneficiou de qualquer vantagem, o organismo intermediário não pode ser o beneficiário de auxílios estatais. (24) A Comissão considera que isto mesmo se verifica no caso do projecto AWARE-P. As condições estabelecidas para a utilização dos resultados do projecto, em especial a exigência de distribuir tais resultados gratuitamente a serviços públicos de abastecimento de água portugueses e de disponibilizar livremente fora de Portugal o código-fonte e os manuais de funcionamento, garantem que os benefícios do projecto serão totalmente transmitidos aos beneficiários finais da medida, isto é, aos serviços públicos de abastecimento de água. Por outro lado, os parceiros não detêm a exclusividade dos direitos de propriedade intelectual, não beneficiando, por conseguinte, de uma vantagem económica directa da participação no projecto. A Comissão pode excluir igualmente a presença de um elemento indirecto de auxílio estatal a favor dos participantes, sob a forma de um acesso privilegiado aos resultados concretos de projecto ou da possibilidade de definir o âmbito do projecto: por um lado, os resultados do projecto serão colocados directamente à disposição de qualquer pessoa após a finalização dos ensaios e, por outro, o âmbito do projecto foi definido no interesse geral de todos os serviços públicos de abastecimento de água de modo a melhorar a sua eficiência e reduzir as fugas. (25) O mecanismo financeiro exclui igualmente a presença de um elemento de auxílio a favor da empresa de software YDREAMS, que actua na qualidade de mero prestador de serviços e recebe uma remuneração pela sua actividade de desenvolvimento da aplicação em condições de mercado. No que se refere à participação de serviços públicos de abastecimento de água seleccionados durante a execução do projecto, a Comissão observa que a contribuição destes serviços públicos consiste no aconselhamento dos participantes no projecto e no ensaio dos produtos. Tal participação não confere uma vantagem económica aos serviços públicos envolvidos. (26) Consequentemente, a Comissão conclui que o projecto AWARE-P não inclui elementos de auxílio estatal a favor dos organismos envolvidos na execução do projecto. Elementos de auxílio estatal a favor de serviços públicos de abastecimento de água (27) Quanto à presença de elementos de auxílio a favor dos serviços públicos de abastecimento de água, a Comissão observa que, em Portugal, embora a maioria destes serviços pertença ao sector público (municípios), a propriedade privada também é possível e estão presentes no mercado português empresas privadas (como a Veolia). Em termos gerais, é concebível que a utilização do software do AWARE-P determine uma poupança, em razão da racionalização dos processos de manutenção e de reabilitação. Essas poupanças podem beneficiar o proprietário das redes (o Estado) e/ou os serviços públicos de 5

6 abastecimento de água vinculados por contrato a realizar a manutenção das redes, em conformidade com as condições específicas do contrato de prestação de serviços. Assim, não se pode excluir a existência de uma vantagem económica a favor destes serviços, pelo menos a curto prazo (até o contrato de prestação de serviços ser renegociado). (28) Esta vantagem potencial é concedida mediante recursos públicos (é o mecanismo financeiro do EEE que o subvenciona). A vantagem é concedida de forma selectiva a empresas activas no sector da água. (29) Muito embora todos os serviços públicos de abastecimento de água da UE poderão ter acesso gratuito ao software do AWARE-P, a Comissão considera que o impacto sobre as trocas comerciais e as potenciais distorções da concorrência não podem ser totalmente excluídas. Em primeiro lugar, o sector da água está aberto à concorrência a nível da UE e os serviços de abastecimento de água prestados por empresas privadas como a Veolia já exercem as suas actividades em mais de um Estado-Membro. Aliás, os resultados do projecto AEARE-P não estarão disponíveis nas mesmas condições em Portugal e nos outros países. Em Portugal, a divulgação dos resultados será mais activa, com actividades de demonstração e cursos de formação fornecidos gratuitamente aos serviços públicos. (30) Por conseguinte, o projecto AWARW-P constitui um auxílio estatal na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE. Compatibilidade do auxílio (31) A Comissão observa, em primeiro lugar, que a medida proposta não está abrangida pelo âmbito das orientações ou enquadramentos existentes, que estabelecem critérios para a apreciação da compatibilidade das medidas de auxílio estatal com o mercado comum. Em especial, o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação não abrange este tipo de projectos pelas razões explicadas no ponto 20. (32) Consequentemente, a Comissão baseou a sua apreciação na interpretação directa do n.º 3, alínea c), do artigo 87.º do Tratado CE, que autoriza "auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum." (33) Mesmo que nalguns Estados-Membros a prestação de serviços de abastecimento de água tenha sido privatizada, um número significativo destes serviços na UE são de propriedade do Estado. Em geral, os municípios detêm participações nos serviços públicos de abastecimento de água e as infra-estruturas são em grande parte públicas. (34) Em Portugal, as infra-estruturas são públicas, ainda que os serviços de abastecimento e de tratamento de águas residuais possam ser prestados por entidades privadas. As autoridades públicas são, por conseguinte, os maiores investidores em infra-estruturas e têm interesse em assegurar que estas sejam bem geridas, a fim de garantir um serviço com uma qualidade aceitável (em especial, em termos de alta qualidade da água potável), bem como a segurança pública e a sustentabilidade ambiental (impedimento de fugas de águas poluídas, fugas de água ou escoamento de águas residuais não tratadas em superfícies aquáticas). (35) A falta de investimento nas infra-estruturas hídricas é um fenómeno comum. De acordo com as autoridades portuguesas, não existem actualmente incentivos para melhorar a rede 6

7 hídrica, que é um monopólio natural, uma vez que o seu funcionamento é considerado um dado adquirido e tem uma escassa visibilidade social e política. Aliás, a reabilitação implica investimentos significativos e é difícil tomar decisões fundamentadas sobre quanto, onde, quando e como reabilitar, visto que o abastecimento de água e as infraestruturas de águas residuais estão situadas na sua maior parte no subsolo. A adopção de tais decisões com base num programa informático que integre critérios científicos e técnicos sofisticados irá contribuir para uma melhor relação custos-eficácia das despesas públicas. (36) Em Portugal, a reabilitação da rede é particularmente urgente, dado que a qualidade dos serviços de abastecimento de água é bastante inferior à média na UE. As estatísticas fornecidas pelas autoridades portuguesas assinalam uma taxa de ruptura média das condutas de água cerca de 10 vezes superior à de outros países europeus (superior a 200 por 100 km por ano). Nos sistemas de águas residuais, as taxas médias de obstrução apresentam valores 8 vezes superiores aos de outros países (acima de 150 por 100 km por ano). (37) Pode assim considerar-se que o desenvolvimento e a divulgação de ferramentas para a gestão sustentável de infra-estruturas hídricas é um objectivo válido de uma política pública. A decisão de financiar a investigação preliminar neste domínio, no quadro dos projectos CARE-W e CARE-S, testemunha a importância que a UE atribui a uma gestão de recursos hídricos mais eficiente e sustentável do ponto de vista ambiental. Os resultados destes projectos, com base nos quais o Aware-P tenciona desenvolver o seu próprio projecto, recebeu uma avaliação favorável a nível da UE, tendo sido reconhecido o seu potencial em termos de aplicações práticas. (38) O principal benefício a longo prazo do projecto Aware-P assenta, por conseguinte, na melhoria da rede de abastecimento de água e de drenagem das águas residuais, com efeitos positivos esperados para a sociedade em geral. Contudo, tal como sublinhado no ponto 27, a utilização do software Aware-P pode, em certas circunstâncias, gerar ganhos a curto prazo a favor dos serviços públicos de abastecimento de água. Consequentemente, a Comissão apreciou se as consequentes distorções da concorrência seriam susceptíveis de afectar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. (39) Em primeiro lugar, deve observar-se que a existência e a dimensão de qualquer vantagem económica a favor dos serviços públicos de abastecimento de água dependerá dos termos dos contratos celebrados com o proprietário da infra-estrutura. Em especial, a natureza precisa das obrigações de reabilitação assumidas pelos serviços públicos e o método de cálculo da sua remuneração irá determinar se os ganhos de eficiência obtidos através do Aware-P serão repercutidos nos serviços públicos ou se manterão no proprietário das infra-estruturas. (40) Aliás, estes ganhos eventuais a favor dos serviços públicos portugueses não conduzirá a uma vantagem concorrencial significativa face aos serviços públicos de abastecimento de água que operam nos outros Estados-Membros, uma vez que todos os serviços públicos de água da UE terão acesso à fonte aberta do programa informático ("open-source") e aos manuais de funcionamento gratuitos, embora em condições ligeiramente diferentes das aplicadas em Portugal. Assim, as actuais distorções da concorrência provocadas pelo 7

8 auxílio serão mínimas e não irão afectar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. (41) Consequentemente, a Comissão chegou à conclusão de que o auxílio a favor dos serviços públicos de abastecimento de água portugueses pode ser considerado compatível com o mercado comum nos termos do n.º 3, alínea a), do artigo 87.º do Tratado CE. IV. CONCLUSÃO (42) Com base nas considerações acima expostas, a Comissão considera que a medida notificada por Portugal não constitui um auxílio estatal na acepção do n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE a favor das entidades que realizam o projecto. No que se refere aos serviços públicos de abastecimento de água de Portugal, a medida constitui um auxílio estatal compatível com o mercado comum, ao abrigo do n.º 3, alínea c), do artigo 87.º do Tratado CE. Caso a presente carta contenha elementos confidenciais que não devam ser publicados, a Comissão deve ser informada desse facto, no prazo de quinze dias úteis a contar da data de recepção da mesma. Se não receber um pedido fundamentado nesse sentido no prazo indicado, a Comissão presumirá que existe acordo quanto à divulgação a terceiros e à publicação do texto integral da carta, na língua que faz fé, no seguinte sítio Internet: O pedido deve ser enviado por carta registada ou fax para: Comissão Europeia Direcção-Geral da Concorrência Registo dos auxílios estatais B-1049 Bruxelas Fax: Queira Vossa Excelência aceitar os protestos da minha mais elevada consideração. Pela Comissão Neelie KROES Membro da Comissão 8