Excelentíssimo Senhor Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO Relator da LUJ-5 para o biênio

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1 Excelentíssimo Senhor Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO Relator da LUJ-5 para o biênio O Ministério Público desta Corte, no desempenho de sua missão institucional de defender a ordem jurídica, o regime democrático e a guarda da Lei e de fiscalizar sua execução, vem, por meio do Procurador que esta subscreve, oferecer a presente REPRESENTAÇÃO, para expor os seguintes fatos e, ao final, requerer o que segue. Notícias veiculadas em jornais e revistas de grande circulação - anexadas à presente representação - dão conta de que o Tesouro Nacional tem atrasado o repasse, a instituições financeiras públicas e privadas, de verbas destinadas ao pagamento, entre outras, de despesas de responsabilidade do governo federal referentes a benefícios sociais e previdenciários, ao Bolsa Família, ao abono e seguro-desemprego, a subsídios de financiamento agrícolas etc. As instituições financeiras, no papel de agentes financeiros, efetuam o pagamentos de tais valores aos respectivos beneficiários mas não têm recebido, do Tesouro Nacional, no mesmo dia, o repasse dos referidos recursos. De acordo com uma das reportagens, a prática de atrasar referidos repasses teve início em 2012, mas intensificou-se no final de 2013 e no primeiro semestre do presente exercício financeiro. Ao que parece, o objetivo de colocar em prática referido procedimento seria "melhorar" o resultado primário do governo federal, tornando-o mais superavitário ou menos deficitário. Conforme uma das notícias, verbis: "para melhorar suas contas, governo retém recursos e obriga bancos públicos e privados a arcar com as despesas do INSS, Seguro-Desemprego e até do Bolsa Família. Sem a manobra, o resultado fiscal do primeiro semestre seria 57% menor". E de acordo com outra publicação, tratar-se-ia de "maquiagem das contas públicas para cumprir a meta de superávit fiscal". Referida situação toca em aspectos sensíveis das finanças públicas. O primeiro deles é que a antecipação de referidos pagamentos pelas instituições financeiras e a demora na entrega dos recursos pelo Tesouro configura a concessão de financiamento pelos bancos à União, ou seja, a realização de uma operação de crédito de que trata o art. 29, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal: "Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: (...) III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;" Ocorre que a realização de operações de crédito depende da obediência a uma série de condicionantes impostas tanto pelo texto constitucional quanto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, como é o caso do art. 32: Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por

2 2 eles controladas, direta ou indiretamente. 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições: I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. Note-se que, mais especificamente, as antecipações citadas acima enquadram-se em tipo especial de operação de crédito, qual seja: as operações de antecipação de receitas orçamentárias. Para a realização de tais operações, além das condições listadas acima, ainda é preciso atentar para o que estabelece o art. 38 da própria LRF: "Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício; II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano; III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir; IV - estará proibida: a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada; b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal." Além das regras de responsabilidade fiscal listadas acima, ressalte-se que, no caso específico das instituições públicas federais, existe expressa vedação na Lei de Responsabilidade Fiscal quanto à concessão de financiamentos ao respectivo ente controlador: "Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo." O segundo aspecto refere-se, especificamente, ao cálculo do resultado fiscal e sua possível maquiagem. De acordo com a metodologia estabelecida pelo Banco Central do Brasil para a apuração do resultado primário, referida sistemática de antecipação de pagamentos e atraso no repasse de recursos não deveria, ao contrário do que informam quase todas as reportagens em anexo, estar proporcionando "melhora" no resultado primário. Explica-se. No caso em que o Tesouro Nacional, sem qualquer tipo de antecipação das instituições financeiras, efetua o pagamento dos valores com benefícios previdenciários, Bolsa Família, entre outros, tal operação é considerada, pelo Banco Central do Brasil (órgão responsável pelo cálculo do

3 3 resultado primário da União), uma despesa primária. O valor de referida despesa é captada pelo Bacen por intermédio da redução do valor da Conta Única, ou seja, como o Banco Central calcula o resultado primário a partir da variação dos estoques de ativos financeiros e obrigações, a queda do saldo da Conta Única proporcionado pelo pagamento de referidos dispêndios é registrada como um déficit para a União. No caso em que o pagamento dos referidos dispêndios é efetuado pelas instituições financeiras e não pelo Tesouro, o reflexo sobre o resultado primário é, ou deveria ser, o mesmo. Nessa situação, em vez de o Banco Central captar a despesa primária pela queda no saldo de um ativo financeiro (Conta Única), a despesa primária seria captada pelo aumento do saldo de uma obrigação (passivo do Tesouro) junto ao sistema financeiro. Tal aumento de obrigações geraria, de acordo com a metodologia utilizada pelo Banco Central, um déficit de igual monta e em igual momento àquele que se observa quando o pagamento é efetuado diretamente pelo Tesouro. Ou seja, não importa se a despesa foi paga pelo Tesouro diretamente ou de forma antecipada pelas instituições financeiras, a operação deveria gerar um déficit, seja pela redução do saldo de ativos financeiros, na primeira hipótese, seja pelo aumento de um passivo, na segunda hipótese. Desse modo, se o atraso no repasse dos recursos aos bancos está sendo utilizado para melhorar o cenários do resultado primário, é porque, ao que parece, o Banco Central do Brasil, por intermédio de seu Departamento Econômico, não está, no momento em que apura o resultado fiscal do setor público, registrando os passivos ou registrando, adequadamente, as variações no saldo das obrigações do Tesouro junto aos bancos, surgidas em razão da realização das respectivas antecipações de valores (operações de crédito). Tal possibilidade de "erro na apuração" é reforçada quando vem a público, por intermédio do próprio Banco Central do Brasil, nota de esclarecimento de , na qual se informa a respeito de eventual erro cometido por uma determinada instituição financeira na contabilização de R$ bilhões em ativos e passivos junto ao Tesouro Nacional: Em razão de incorreções de conteúdo em reportagens e em editorial publicados recentemente pelo jornal O Estado de S. Paulo, acerca dos resultados fiscais divulgados pelo Banco Central do Brasil relativos ao mês de maio de 201, cabe esclarecer: 1. A apuração dos indicadores fiscais pelo Banco Central (pela ótica do financiamento) segue padrões internacionalmente consagrados e tem como fonte básica de informação os dados contábeis das instituições financeiras. O processo envolve, além de coleta automatizada desses dados, subsequente análise crítica e validação das informações, uma das fases indispensáveis à correta compilação e consequente confiabilidade das estatísticas. Assim, é de todo impertinente e tecnicamente incorreta qualquer referência ou especulação sobre resultado parcial apurado pelo Banco Central. 2. Logo, só existe um único resultado de apuração dos indicadores fiscais pelo Banco Central: aquele apurado e divulgado ao final de todo o processo. 3. No caso específico, ainda na fase preliminar de apuração, o que não pode e nem deve ser confundido com o resultado final, a coleta automatizada detectou variação relevante em grupamento contábil referente a ativo financeiro do Governo Federal, comparativamente a meses anteriores. Em conformidade com o procedimento padrão,

4 procedeu-se à análise e validação dos dados quando se verificou que a origem da variação decorreu de mudança no procedimento contábil utilizado por uma instituição financeira. A referida mudança resultou na classificação deste ativo financeiro do Governo Federal em outro grupamento contábil, não abrangido na coleta automatizada para a apuração fiscal, mas devidamente identificado na fase de validação analítica dos dados.. A partir da avaliação realizada, certificou-se que os valores constituíam ativo financeiro de titularidade do Governo Federal, sendo efetuados os registros cabíveis nas estatísticas fiscais. Assim, foram realizados, do ponto de vista da metodologia de apuração fiscal, todos os procedimentos adequados, em conformidade com os padrões internacionais, visando refletir corretamente os resultados fiscais do período. 5. Ao basear-se em informações incompletas, as reportagens cometeram várias incorreções, induzindo o leitor a conclusões distorcidas, quando na realidade o Banco Central prestou todos os esclarecimentos sobre o tema, inclusive o fazendo pessoalmente em duas ocasiões para atender a pedidos do jornal. Além disso, o Banco Central sempre esteve à disposição para sanar dúvidas. Por fim, cumpre informar que, especificamente sobre a mudança na classificação contábil pela instituição financeira, o assunto está sob análise da área de supervisão. Contudo, os desdobramentos de tais práticas, além de suposto erro contábil, podem ser mais danosos do que se supõe. Notícia do Jornal Valor Econômico de , dá uma visão ampla de todo o quadro do que se propõe apurar (grifamos). A questão é saber se houve crime fiscal Por Ribamar Oliveira Agora é oficial. A Caixa Econômica Federal vem utilizando recursos próprios para pagar o seguro-desemprego, o abono salarial e os benefícios do Bolsa Família, entre outros, pois o Tesouro Nacional não repassa o dinheiro em quantidade suficiente e de forma tempestiva. A Caixa fez isso, em vários meses de 2012, 2013 e 201, ou seja, durante boa parte do governo da presidente Dilma Rousseff. Mas nos últimos meses o volume de recursos utilizados atingiu montante bilionário. Neste momento, a grande discussão que existe dentro do governo, entre os procuradores da República, os técnicos do Tribunal de Contas da União (TCU), os economistas do mercado e da academia é se essas operações podem ser caracterizadas como empréstimos da Caixa ao Tesouro Nacional. A resposta a essa questão tem numerosas implicações, inclusive de natureza penal. A artigo 36 da Lei Complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, proíbe expressamente que um banco estatal faça empréstimo para o seu controlador. A mesma proibição consta da lei do colarinho branco (Lei 7.92/1986). A Lei /2000 define as punições para crimes contra as finanças públicas. Se as operações feitas pela Caixa forem caracterizadas como operações de crédito, teria ocorrido, em tese, um crime fiscal e do colarinho branco. Se, ao contrário, elas não

5 5 forem consideradas como empréstimo, a Caixa poderá continuar a pagar os benefícios dos programas sociais, mesmo que em montantes elevados, dando assim uma folga ao Tesouro. O problema é que essa interpretação favorável abrirá um precedente extremamente perigoso, pois os governos estaduais e as prefeituras vão querer utilizar o mesmo expediente para pagar os seus benefícios sociais. A "batata quente", como se dizia antigamente, está nas mãos da Advocacia-Geral da União (AGU), a quem foi solicitada uma solução para a controvérsia. No ofício nº 18/201, encaminhado à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da AGU, o diretor jurídico da Caixa, Jailton Zanon da Silveira, solicita que sejam regularizados os repasses do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome "necessários e suficientes" ao pagamento do benefício do Bolsa Família, bem como "o devido ressarcimento dos custos já suportados diretamente pela Caixa". O Valor teve acesso ao ofício que requer ainda "seja examinada a cláusula contratual relativa à faculdade da Caixa de realizar os pagamentos dos benefícios sociais com recursos próprios, de modo a que, nos termos da Lei 73/93, seja a sua interpretação fixada e unificada no âmbito da administração pública federal". O texto lembra que a AGU possui a atribuição de fixar a interpretação do ordenamento jurídico no âmbito da administração federal, além de dirimir controvérsias. Toda a argumentação utilizada no ofício indica que a área jurídica da Caixa busca uma sustentação da AGU para a interpretação que adotou de que o uso de recursos próprios para pagar benefícios sociais não fere a legislação. O parecer jurídico 0093/201 que acompanha o ofício conclui que o uso de recursos próprios pela Caixa para pagar os benefícios tem amparo contratual, legal e constitucional. O contrato que a Caixa assinou com o Ministério do Desenvolvimento Social diz que na eventual insuficiência de recursos para o pagamento de benefícios das ações de transferência de renda, se a contratada assegurar por seus meios o pagamento dos benefícios, fica assegurada à contratada remuneração diária sobre o saldo negativo registrado na conta de suprimento com base na taxa extramercado do Banco Central (Dedip). Essa é a base contratual para a conduta da Caixa, de acordo com o ofício, que lembra ainda que o banco estatal não é obrigado a disponibilizar os recursos. A Caixa decidiu usar os recursos próprios, porque a não interrupção dos pagamentos dos benefícios "está em conformidade com os fundamentos e objetivos da República, em especial com aqueles relacionados à cidadania, à dignidade da pessoa humana e à erradicação da pobreza". Além disso, como os pagamentos realizados pela Caixa com recursos próprios são "imediatamente compensados nos meses subsequentes", o parecer conclui que "tais pagamentos não se revelam como operação de crédito à União, mas sim como simples fluxo de caixa, em exercício regular de um direito da Caixa". O problema é que os dados apresentados pelo parecer aparentemente contradizem essa interpretação, pois mostram o aumento continuado dos saldos negativos na conta de

6 6 suprimento, tendo chegado ao valor de R$ 658,5 milhões no dia 25 de junho deste ano. Ou seja, não se trataria de eventuais fluxos negativos, imprevistos, que realmente podem acontecer nesses casos, em pequeno valor. Por entender que "a suspensão dos pagamentos dos benefícios tem como consequência certa a ocorrência de séria perturbação nacional, com graves reflexos para a população beneficiária, para a normalidade institucional da nação e para a imagem da própria Caixa", o parecer diz que o banco estatal continuará usando recursos próprios para pagar os benefícios "enquanto a frequência de atrasos nos repasses for suportável". O economista José Roberto Afonso ajudou a elaborar o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ele lembrou, em conversa com o Valor, que o artigo 36 foi colocado na lei para evitar que os governadores continuassem sacando a descoberto em seus bancos estaduais, que estavam, quase todos, em situação falimentar. "Na época, não passava pela cabeça de ninguém que esse tipo de prática pudesse acontecer entre o Tesouro e os bancos federais", afirmou. Afonso acha necessário que não pairem dúvidas jurídicas sobre os pagamentos de benefícios sociais feitos pela Caixa. Para ele, do ponto de vista econômico, houve uma operação de antecipação de receita (ARO) para o Tesouro. O economista Mansueto Almeida acha que a frequência com que está ocorrendo o pagamento de benefícios sociais pela Caixa com recursos próprios caracteriza um "atraso programado" nos repasses do Tesouro ao banco estatal. Ele chama a atenção para o saldo a descoberto da Caixa e afirma que o governo não pode alegar insuficiência de recurso diante da montanha de dinheiro da conta única do Tesouro no BC. II Em face do exposto, o Ministério Público oferece a presente REPRESENTAÇÃO e requer: a) conhecer o feito como Representação, uma vez atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237 c/c art. 235, caput do RI/TCU; b) realização de inspeção no Banco Central do Brasil e no Tesouro Nacional, órgãos integrantes da clientela da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), podendo se estender a outros órgãos ou entidades, se for o caso, com o objetivo de: (i) identificar a natureza, os montantes, as datas e demais dados relativos a cada uma das antecipações e repasses realizados desde o ano de 2012 entre o Tesouro Nacional e as instituições financeiras correlacionadas, (ii) acaso confirmadas as operações de crédito, seja promovida a identificação e a audiência dos responsáveis para sua adequada responsabilização; (iii) verificar se o Departamento Econômico do Banco Central do Brasil capta, apura e registra, quando do cálculo do resultado fiscal e do endividamento do setor público, os passivos gerados para o Tesouro Nacional em razão da antecipação de valores realizada pelas instituições financeiras. Em caso contrário, seja promovida a

7 7 identificação e a audiência dos responsáveis para sua adequada responsabilização; (iv) verificar como o Banco Central do Brasil, especificamente por intermédio de seus departamentos de supervisão bancária, acompanha, orienta e normatiza o registro de tais operações no balanço das instituições financeiras; e determinar as medidas corretivas necessárias. Por fim, requer este representante do Ministério Público a oportunidade de oficiar nos autos após a instrução promovida pela unidade técnica competente. Brasília, 21 de agosto de 201. Júlio Marcelo de Oliveira Procurador