Seminário Contributo do QREN para a consolidação das redes de Equipamentos Coletivos

Transcrição

1 Seminário Contributo do QREN para a consolidação das redes de Equipamentos Coletivos As Conclusões e Recomendações da Avaliação dos Investimentos em Equipamentos de Proximidade António Oliveira das Neves, IESE/Quaternaire Instituto Abel Salazar 18 de Junho, 2013

2 ROTEIRO A. Âmbito, Objetivos e Metodologia da Avaliação B. Principais Resultados da Avaliação C. Recomendações

3 A. Âmbito, Objetivos e Metodologia da Avaliação Infraestruturas ou equipamentos móveis onde têm lugar atividades de serviços sociais, saúde, educação, cultura e desporto, tendo como principais beneficiários diretos as populações locais. A Avaliação não contemplou equipamentos com uma área de influência mais alargada (regional, nacional ou internacional), que tendem fundamentalmente a servir públicos não residentes. A Avaliação incidiu sobre um total de 1596 projetos a que correspondeu um investimento total elegível aprovado de

4 Distribuição do Investimento (CTE), por setor Universo do Estudo: 1596 projetos Desporto 6% Saúde 2% Apoio PO Regionais e Temáticos social 11% Desporto 6,8% Saúde 3,6% Apoio social 6,4% PO Regionais Cultura 5% Cultura 9,1% Educação 76% Educação 74,1% 2

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6 A taxa de realização financeira em Julho de 2012 era de 64%. O setor educativo apresentava a situação mais favorável (72%). Na situação oposta, encontrava-se o setor social (16%). Os equipamentos em funcionamento representavam 46% dos projetos apoiados. No setor da educação esta percentagem ascendia a 67% e, no setor social, era apenas 9%. Os equipamentos foram promovidos principalmente por entidade da Administração Local, designadamente Municípios, que absorveram 72% dos projetos, 54,8% do CTE e 55% do FC. Destacam-se ainda as entidades do terceiro setor, principalmente pelo nº de projetos (19% dos projetos aprovados, 10% do CTE e 6% do FC) e as Empresas Públicas (Parque Escolar) que, embora com um reduzido número de projetos (6%) absorveram 1/3 do investimento (33% do CTE e 35% do FC). 4

7 Objetivos da Avaliação - Critérios-chave agregadores das Questões de Avaliação Aferir a pertinência, eficiência, eficácia e sustentabilidade dos investimentos em equipamentos de proximidade apoiados pelo QREN nas regiões do Continente, bem como o contributo destes investimentos no esforço de combate à crise económica e na dinamização económica local. 1. Pertinência 2. Eficiência e Eficácia 3. Sustentabilidade 4. Contributo para a minimização dos efeitos da crise económica e para a dinamização económica local 5

8 Metodologia da Avaliação - Componentes Metodológicas Desk Research, que envolveu a análise aprofundada de 168 projetos; Entrevistas semi-diretivas: Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais, entidades setoriais e outras detentoras de informação relevante para a Avaliação; Multi-inquérito por Questionário a responsáveis pela Gestão dos Equipamentos de Proximidade concluídos (on-line), com uma taxa de resposta de 55,6% face ao universo de projetos da Avaliação; Inquérito por Questionário aos utilizadores dos Equipamentos de Proximidade; Estudos de caso com incidência em 20 projetos repartidos pelas diversas áreas setoriais. 6

9 Metodologia da Avaliação - Componentes Metodológicas A abordagem metodológica valorizou o princípio da participação, destacando-se como principais momentos de envolvimento dos Stakeholders no processo avaliativo, os seguintes: Sessão de imersão metodológica, realizada na fase inicial dos trabalhos; Steering Group - Stakeholders Café reunião de trabalho com particular incidência no processo de seleção dos Estudos de Caso; e Workshop Final dedicado à discussão das Conclusões e Recomendações Preliminares. 7

10 B. Principais Resultados da Avaliação - Pertinência dos Equipamentos apoiados - Visão global A Avaliação da pertinência dos investimentos apoiados (tipologias, valências e incidência territorial) foi condicionada, pelas seguintes condições: Fragilidade e, em certos setores, ausência de diagnósticos territoriais atualizados de suporte à fundamentação dos projetos, quer no que respeita à caraterização das próprias redes e serviços prestados, quer relativamente às variáveis de contexto mais relevantes para a fundamentação dos projetos. Insuficiente enquadramento efetivo em instrumentos de planeamento territorial e sectorial, formalizados e que traduzam opções fundamentadas e consertadas, garantia da pertinência e racionalidade dos investimentos nos territórios que servem. Com a exceção dos equipamentos educativos, onde o investimento foi orientado por racionais de diagnóstico e planeamento setorial e territorial, esta situação dificultou a identificação clara da relação entre os investimentos e as necessidades objetivas dos territórios de influência dos mesmos, principalmente nas áreas setoriais com maiores fragilidades a este nível. 8

11 B. Principais Resultados da Avaliação - Pertinência dos Equipamentos apoiados - Visão global O investimento destes equipamentos respondeu a lógicas e necessidades diferenciadas: Construção de novos equipamentos, respondendo a necessidades locais de expansão das redes e de acréscimo da capacidade instalada com vista a níveis de cobertura satisfatórios, principalmente no caso dos equipamentos sociais, desportivos e de educação pré-escolar; e Qualificação física e funcional dos equipamentos existentes, lógica predominante nos equipamentos educativos com ensino secundário, de saúde e, em grande medida, culturais, casos em que o reforço da cobertura não constituiu a principal preocupação na orientação do investimento. O acréscimo dos níveis de cobertura territorial e de acesso aos serviços prestados e mais qualificados, bem como uma distribuição globalmente equilibrada pelo território nacional (com concentração do investimento nas Regiões de Convergência, em territórios com menores níveis de atendimento e sem marginalizar parcelas significativas do território) sugerem um contributo significativo para a coesão territorial. 9

12 B. Principais Resultados da Avaliação - Eficiência e Eficácia dos Equipamentos apoiados - Visão global Lógica de concentração territorial e de valências com resultados positivos ao nível da otimização de recursos, no caso dos equipamentos educativos e desportivos (taxas de ocupação, organização territorial e mobilidade). Principais contributos (mais fortes) generalização e melhoria das condições de acesso aos serviços prestados, dando resposta aos objetivos propostos, que enquadraram os investimentos: ampliação das redes e acréscimo da capacidade instalada; qualificação e melhoria da funcionalidade de instalações sem condições adequadas, bem como dos serviços prestados; diversificação da oferta nos respetivos territórios de influência, já que os novos equipamentos permitiram criar novos serviços/valências antes não existentes; incremento da oferta a custos reduzidos e acessíveis a todos os estratos a população; incremento das condições de acesso para a população com deficiência; e criação de unidades móveis nos territórios mais periféricos, permitindo uma maior aproximação à população com maiores dificuldades de acesso. 10

13 B. Principais Resultados da Avaliação - Eficiência e Eficácia dos Equipamentos apoiados - Visão global Impactos visíveis/observados: Incremento da procura (p.e., acréscimo do nº de utilizadores/nº de praticantes /nº de eventos); Níveis de satisfação dos utilizadores, comprovados pelos resultados dos inquéritos aplicados nos equipamentos, no âmbito dos estudos de caso; Ajustamento da capacidade instalada à procura ; e Abertura à comunidade dos equipamentos e valências criados e maior abrangência de públicos (educação, desporto e cultura). 11

14 B. Principais Resultados da Avaliação - Eficiência e Eficácia dos Equipamentos apoiados - Visão global O contributo dos equipamentos para a qualificação urbana, bem como para a melhoria das condições de vida, constituem contributos (potenciais) do investimento para a atratividade dos territórios; o efeito surge condicionado pela natureza dos investimentos (equipamentos dirigidos à esfera pública e com menor efeito no setor produtivo). Evidências do impacto destes equipamentos na estruturação dos territórios à escala urbana/local, designadamente na criação/reforço de centralidades e consolidação de áreas funcionais. Os principais obstáculos na execução dos projetos respeitam às dificuldades e restrições financeiras das entidades promotoras, agravadas pelo duplo processo de crise económica e das finanças públicas em simultâneo com a concentração no tempo e a intensidade do investimento público precisamente como instrumento de combate a essa crise. Funcionamento e manutenção dos equipamentos apoiados fortemente dependente de fundos públicos. 12

15 B. Principais Resultados da Avaliação - Sustentabilidade Financeira dos Equipamentos apoiados - Visão global Fundos públicos constituem a garantia da sustentabilidade financeira destes equipamentos, segundo uma perspetiva tradicional do financiamento público como sustentáculo natural destes projetos. Reduzida importância atribuída no processo de análise e seleção à sustentabilidade financeira dos projetos, ocorrendo um tratamento tendencialmente formal desta matéria e um reduzido aprofundamento das estimativas de custos e do planeamento financeiro a curto e médio prazo pelos promotores. Num contexto prolongado de redução orçamental pública, existem riscos de funcionamento e manutenção de equipamentos que questionam a dependência de fundos públicos, enquanto garantia de sustentabilidade dos investimentos; as situações mais críticas são os equipamentos sociais com projetos sem garantia de funcionamento após a fase de construção. Insuficiente evidência de análise prévia de procura social e de identificação de parcerias efetivas, na fase de programação do investimento, que garantam a otimização da ocupação / utilização plena dos vários espaços funcionais criados. 13

16 B. Principais Resultados da Avaliação - Sustentabilidade Ambiental dos Equipamentos apoiados - Visão global Reduzida importância atribuída à sustentabilidade ambiental dos equipamentos apoiados, com secundarização ou mesmo ausência nos critérios de seleção (caso da saúde), bem como pela fragilidade da informação solicitada aos promotores e da metodologia de análise, que não permite avaliar o potencial impacto das soluções apresentadas em sede de candidatura, em matéria de desempenho ambiental dos equipamentos. Adoção de soluções, principalmente tecnológicas, visando a instalação de sistemas de produção de energia a partir de fontes alternativas e redução dos custos e da intensidade energética, com utilização de materiais que permitem melhorar o comportamento térmico. Insuficiente avaliação, nos equipamentos em funcionamento, do impacto efetivo (e previsível) das soluções adotadas visando a melhoria do seu desempenho ambiental, justificada pela inexistência/fragilidade de mecanismos de monitorização, de referenciais comparativos objetivos e também pelo curto prazo de funcionamento de muitos equipamentos. 14

17 B. Principais Resultados da Avaliação - Contributo para a minimização dos efeitos da crise económica e para a dinamização económica local Os investimentos em equipamentos de proximidade apoiados determinam um significativo contributo para a minimização dos efeitos da crise económica, essencialmente por via dos efeitos diretos, indiretos e induzidos gerados no PIB, emprego, remunerações e receitas tributárias As evidências sistematizadas pela Avaliação permitem concluir que os efeitos globais de natureza anti-cícilica gerados pelo programa de investimentos em equipamentos de proximidade são mais consistentes do que os contributos para a dinamização económica local, o que não significa que estes sejam inexistentes. A Avaliação encontrou fragilidades evidentes nos dados de criação de emprego durante o período de realização dos projetos, não existindo mecanismos de controlo da qualidade da informação prestada em sede de candidatura, sendo por isso mais relevante nessa fase a variável investimento como elemento de aferição de efeitos diretos e indiretos. 15

18 C. Recomendações As Recomendações encontram-se organizadas em torno de dimensões críticas e aspetos de natureza estratégica, programática ou operacional, que condicionaram a intervenção dos PO do QREN em matéria de serviços de proximidade e influenciaram os seus resultados efetivos ou potenciais, tanto no sentido negativo como positivo (boas práticas). Os domínios de Recomendações estão organizados em quatro secções que correspondem a matérias em que, conforme destacado pela Avaliação, ocorreram avanços para práticas qualificadas de programação estratégica, adoção de dispositivos de monitorização e de garantias de sustentabilidade, mas que importa estabelecer como critérios de base. Paralelamente, trata-se de matérias que se encontram em linha com orientações da RCM nº 33/2013, antecipando propostas de operacionalização das mesmas: i. Demonstração da pertinência das intervenções; ii. iii. iv. Sustentabilidade institucional e financeira dos investimentos; Sustentabilidade ambiental; Criação de mecanismos efetivos de monitorização de resultados e impactos. 16

19 C. Recomendações - Dimensão Crítica - Demonstração de pertinência (tipologia e territorial) dos investimentos Fundamentação estratégica territorial e setorial dos investimentos Rec. 1 - Estabelecer diretrizes e metas nacionais sobre cobertura e acesso das populações a serviços de proximidade e sua modulação espacial regional e sub-regional, com decisão política acerca das prioridades para intervenção dos fundos estruturais. Rec. 2 - Estabelecer o requisito da fundamentação em instrumentos de planeamento setorial e territorial, baseados em diagnósticos objetivos e atualizados, no âmbito do financiamento de equipamentos e serviços de proximidade. Rec. 3 - Adotar modelos regulamentares específicos e de definição de tipologias de projetos para PO suficientemente abertos e transversais, que permitam apoiar projetos mais flexíveis e integradores. Modelo de intervenção em equipamentos / serviços de proximidade Rec. 1 - Planear na ótica do serviço e da sua procura e não do equipamento e da oferta. Rec. 2 - Orientar o investimento nos equipamentos educativos no sentido da otimização dos equipamentos já existentes, designadamente em termos de valências e serviços partilhados. Rec. 3 - Melhorar a acessibilidade da população mais isolada aos serviços de saúde, sociais e culturais nos territórios de baixa densidade. 17

20 C. Recomendações - Dimensão Crítica - Sustentabilidade Financeira Custos operacionais e condições de sustentabilidade financeira dos investimentos Rec. 1 Atribuir maior relevância à avaliação dos modelos e condições de financiamento dos custos operacionais dos equipamentos apoiados, por contraponto aos seus benefícios potenciais (receitas e benefícios sociais), através da definição de processos e critérios que identifiquem condições de sustentabilidade realistas. Modelo de gestão Rec. 1 Garantir a adoção de modelos de exploração dos equipamentos focados na gestão eficiente dos serviços, do controlo financeiro e do estímulo a parcerias e abertura à sociedade. Controlo de custos de construção e exploração Rec. 1 Criar mecanismos que permitam controlar os custos de investimento inicial e de manutenção e funcionamento dos projetos. 18

21 C. Recomendações - Dimensão Crítica - Sustentabilidade Ambiental Sustentabilidade ambiental, designadamente energética Rec. 1 Atribuir maior relevância à avaliação das condições de sustentabilidade ambiental dos projetos, no respetivo processo de seleção Rec. 2 Garantir condições de monitorização do desempenho ambiental e energético dos equipamentos 19

22 C. Recomendações - Dimensão Crítica - Monitorização de resultados e impactos Informação de contexto e de acompanhamento dos Programas Operacionais Rec. 1 Incorporar nos sistemas de informação dos PO campos de informação e indicadores na ótica do acesso aos serviços, compatíveis com a informação de contexto disponível e diretamente relacionáveis com as metas e objetivos dos PO. Rec. 2 Introduzir, no quadro de referência da situação de partida e das metas a atingir (intermédias e finais) para a intervenção do PO, aos diversos níveis territoriais pertinentes, um corpo de indicadores quantificados para a prestação de serviços de proximidade. Monitorização de projetos e seus impactos Rec. 1 Apresentação explícita pelo promotor, em sede de candidatura, do contributo do projeto para os objetivos e metas do PO e de um plano de monitorização destes contributos (efeitos, impactos) num período após a entrada em funcionamento 20