Paradoxos da Tributação Brasileira

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1 Paradoxos da Tributação Brasileira Painel Tratamento diferenciado e favorecido a micro e pequenas empresas: limites ao uso da substituição tributária e à cobrança de diferença de alíquota José Roberto R.Afonso Gramado, 29/06/2012

2 Paradoxos tributários Avaliações: Desempenho: arrecada tanto quanto avançados, como raro outro emergente... Funcionalidade: regressivo, anticompetitivo, oneroso, complexo, opaco... Reforma Tributária: Nunca concretizada: muitos projetos fracassados, resistência federativa??? Reforma tímida ou pouco: mudanças pontuais, evitando emendas??? Resultado: crescentes contradições e disfunções do sistema Perspectivas: Turbulências ou Crise? No mínimo, ampliar/acelerar/integrar mudanças. Até possível, se torne inevitável construir novo sistema. Regime Especial Microempresas: sucesso para contribuintes, ao mesmo tempo, má vontade e resistência para fiscos = experiência pode ser paradigma para reforma, em especial se for para construir novo sistema, mais racional e simplificado!!! 2

3 Carga crescente Carga pós-guerra: recordes sucessivos 3

4 Mudar sem reformar... Não se reformou o sistema? Federação sempre impede reformas? Só possível mudar pouco? x Uma avaliação singela: quanto mudou a Constituição de 1988 (24 anos) em seu capítulo do sistema tributário? arts.145 a 162 (sem ADCT) dos 20 artigos, 11 já forma modificados (2 são novos) alterados 72 disposições (excluído, inserido, nova redação), dos quais 38 envolvendo tributos estaduais e municipais = Constatação: nenhum projeto abrangente foi aprovado, mas dezenas de mudanças pontuais já realizadas. Maioria em prol de mais impostos, raro para menos (IVVC, SuperSimples, CPMF). Bases governista sempre majoritária e nunca foi derrotada por bancadas subnacionais. 4

5 SuperSimples... Iniciativa Das últimas e raras mudanças estruturais no sistema tributário Emenda pró contribuinte em meio a acordo regional (EC 2003) e projeto de lei geral da micro (esforço suprapartidário) Resistências: purismo tributário (cumulatividade) e das maquinas fazendárias Resultados (favoráveis): Adesão: migração muito acima das expectativas (alíquota superior com mas com menor carga compliance) Melhor desempenho: formalização e participação crescente na geração de empregos/contribuintes para previdência Desempenho excepcional e pouco comentado: expansão contínua, até no meio da crise = cresce a frente da arrecadação tributária (tradicional) e da carga tributária nacional forte descentralização = maior peso 5

6 SuperSimples Melhor desempenho comparativo na crise e posterior Arrecadação Federal jul/08 mar/12 Var% RFB ,2% ICMS/ISS ,0% SIMPLES ,6% Receita Previdenciária ,1% Total Receita com SIMPLES ,2% Receita Federal sem SIMPLES ,1% Simples/RFB sem Simples 12,8% 15,4% Arrecadação Federal pós-crise: Crescimento Real Acumulado Receita Federal sem SIMPLES SIMPLES 36,1% jul/08 - mar/12 63,6% 6

7 SuperSimples Desconcentração regional:amostra (2008) UF Municipios Faturado Recolhido População Fatura/PIB Simples/PIB Simples/Pcap Simples/ISS SP SAO PAULO ,57% 1,02% % RJ RIO DE JANEIRO ,70% 0,99% % MG BELO HORIZONTE ,98% 1,51% % BA IBICOARA ,70% 0,23% % GO PONTALINA ,14% 1,61% % RS TAPES ,90% 1,33% % 30% Faturamento Simples/PIB Municipal 1600% Simples/ISS por Municipio 25% 1400% 20% 1200% 1000% 15% 800% 10% 600% 400% 5% 200% 0% IBICOARA RIO DE JANEIRO SAO PAULO BELO HORIZONTE PONTALINA TAPES 0% RIO DE JANEIRO SAO PAULO BELO HORIZONTE IBICOARA TAPES PONTALINA 7

8 Dificuldades... Substituição tributária ICMS / Lei Kandir: crucial para solucionar ações judiciais; uso crescente estadual como resposta ao esvaziamento do imposto: guerra fiscal e base decrescente x opção pela comodidade (também controle de fronteira) Resultados: cumulatividade, distorce preços e competitividade Efeitos colaterais MP do Brasil Maior II: troca de salário por faturamento bruto para setores selecionados reduziu alíquota de grandes contribuintes abaixo das do SIMPLES Qual resposta? revisão emergencial e pontual: negociação com fazendas estaduais/federal para diferenciar aplicação da substituição tributária (ICMS), uso de novas Tis (enf) e redução de alíquotas para previdência de setores desonerados 8

9 ICMS Substituto Dependência S.Paulo SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA DO ICMS ARRECADADA EM SÃO PAULO: INCLUSIVE PARA OUTROS ESTADOS EM 2010 Operações Interestaduais (Saídas) de Contribuintes Paulistas R$ milhões ICMS ST em SP ST em SP % Brasil ST em SP % Brasil STemSP/ICMSdaUF ACRE 31,1 0,2% 0,4% 5,4% ALAGOAS 55,7 0,3% 0,7% 2,7% AMAPA 20,8 0,1% 0,3% 4,3% AMAZONAS 115,5 0,7% 1,4% 2,1% BAHIA 421,8 2,4% 5,2% 3,5% CEARA 179,2 1,0% 2,2% 2,9% DISTRITO FEDERAL 199,8 1,1% 2,5% 4,3% ESPIRITO SANTO 218,8 1,3% 2,7% 3,1% GOIAS 283,7 1,6% 3,5% 3,5% MARANHAO 120,4 0,7% 1,5% 4,1% MATO GROSSO 297,0 1,7% 3,7% 5,6% MATO GROSSO DO SUL 320,9 1,8% 4,0% 6,9% MINAS GERAIS 2.125,3 12,2% 26,3% 7,8% PARA 208,2 1,2% 2,6% 4,0% PARAIBA 45,9 0,3% 0,6% 1,8% PARANA 679,1 3,9% 8,4% 4,9% PERNAMBUCO 200,6 1,2% 2,5% 2,4% PIAUI 61,9 0,4% 0,8% 3,2% RIO DE JANEIRO 848,0 4,9% 10,5% 3,7% RIO GRANDE DO NORTE 48,4 0,3% 0,6% 1,7% RIO GRANDE DO SUL 1.100,2 6,3% 13,6% 6,1% RONDONIA 80,0 0,5% 1,0% 3,7% RORAIMA 10,8 0,1% 0,1% 2,6% SANTA CATARINA 344,6 2,0% 4,3% 3,3% SERGIPE 32,4 0,2% 0,4% 1,8% TOCANTINS 37,7 0,2% 0,5% 3,4% TOTAL SEM SP 8.087,9 46,4% 100,0% 4,5% SAO PAULO 9.338,8 53,6% 10,1% BRASIL ,7 100,0% 6,4% REGIÕES NE/NO/CO+ES 2.990,7 37,0% 3,5% 9

10 ICMS Substituto Substituição em SP em % ICMS da UF (2010) SAO PAULO MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL BRASIL RIO GRANDE DO SUL MATO GROSSO ACRE PARANA TOTAL SEM SP DISTRITO FEDERAL AMAPA MARANHAO PARA RIO DE JANEIRO RONDONIA REGIÕES NE/NO/CO+ES BAHIA GOIAS TOCANTINS SANTA CATARINA PIAUI ESPIRITO SANTO CEARA ALAGOAS RORAIMA PERNAMBUCO AMAZONAS PARAIBA SERGIPE RIO GRANDE DO NORTE 5,6% 5,4% 4,9% 4,5% 4,3% 4,3% 4,1% 4,0% 3,7% 3,7% 3,5% 3,5% 3,5% 3,4% 3,3% 3,2% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4% 2,1% 1,8% 1,8% 1,7% 6,9% 6,4% 6,1% 0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% STemSP/ICMSdaUF 7,8% 10,1% 10

11 Encruzilhada... Carga tributária crescente e, o mais grave, de má qualidade cada vez mais contribuições e taxas (novas e revistas) no lugar de impostos (que concentram partilha e incentivos); recarga disfarçada via acúmulo de créditos (exportadores, investidores), substituição tributária e cobrança na fronteira; perdida noção de tributação sobre valor adicionado e crescente retorno à imposição cumulativa (desoneração salarial) multiplicação de regimes especiais e desconhecido regime normal!!! Conflitos federativos latentes: esvaziado ICMS (guerra fiscal, sem serviços) e base do FPE/FPM reações descoordenadas: propostas de redistribuir royalties já licitado; quebrar unanimidade do CONFAZ; critérios irracionais no rateio do FPE impostos diretos (IPTU, taxas) preteridos diante da cobrança fácil (ISS) Estados perdem espaço historicamente na federação, Municípios são mais dinâmicos, e reconcentração do poder e da arrecadação tributária na União Qual resposta? sem agenda estrutural: só STF muda forte (rateio FPE e guerra fiscal ICMS) ação minimalista: governo federal alterações pontuais e desconectadas 11

12 Federação Divisão federativa: estados perdem espaço!!! EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA CARGA TRIBUTÁRIA GLOBAL E SUA DIVISÃO FEDERATIVA: % DO PIB CARGA ARRECADAÇÃO RECEITA DISPONÍVEL ANO TOTAL UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS ,41 11,14 5,45 0,82 10,37 5,94 1, ,43 16,08 5,74 0,61 13,48 5,97 2, ,15 20,77 8,61 1,77 17,38 8,19 5, ,86 24,60 9,14 2,12 20,46 8,81 6, ,45 13,45 3,69 1,30 10,09 2,87 5,48 100% 73% 20% 7% 55% 16% 30% ,43 8,52 3,40 1,51 6,98 2,84 3,61 100% 63% 25% 11% 52% 21% 27% ,71 3,82 0,53 0,36 3,08 0,62 1,01 100% 81% 11% 8% 65% 13% 21% Carga Tributária: conceito abrangente. Arrecadação: direta. Receita disponível: computa repartições constitucionais. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA CARGA GLOBAL, ICMS E IPI: % DO PIB TOTAL ICM/ICMS IPI ICMS+IPI ICMS+IPI/TOT ICMS/TOT IPI/TOT ,29% 7,28% 4,41% 11,69% 50% 31% 19% > Novo sistema: ICMS+IPI arrecadam metade da carga nacional ,87% 7,32% 4,46% 11,78% 47% 29% 18% > ICM: alíquota uniforme e cobrado na origem; IPI: recorde histórico ,52% 4,87% 2,19% 7,06% 29% 20% 9% > ICM: carga mais baixa, incentivos federais, recessão ,43% 5,34% 2,17% 7,50% 33% 24% 10% > Reforma Constitucional; ICMS+IPI: um terço da carga nacional ,78% 7,24% 2,40% 9,63% 33% 25% 8% > ICMS: ampliação base - rápido salto ,78% 6,04% 2,44% 8,49% 33% 23% 9% > FPE/FPM: vigência alíquotas definitivas; IPI: melhor ano pós-constituinte ,75% 7,33% 2,22% 9,55% 32% 25% 7% > ICMS: maior carga histórica ( guerra fiscal tênue); único a superar ,33% 7,08% 1,45% 8,52% 26% 22% 4% > ICMS (2001 e 2011): 2ª melhor carga pós-constituinte ,18% 6,96% 0,85% 7,81% 23% 20% 2% > recessão econômica; IPI: pior carga histórica e nunca pesou tão pouco ,86% 7,08% 1,00% 8,08% 23% 20% 3% > ICMS: iguala 2001, mas ICMS+IPI tem mais baixo peso relativo histórico 12

13 Peculiaridades Carga 2011: curiosidades Arrecadação Tributária de ICMS por Setor Arrecadação Tributária de IPI, COFINS, PIS e PASEP por Setor ,1% 9,6% COMERCIO P/ ATACADO, EXCETO VEIC. AUTOMOTORES E MOTOCICLETAS 64,4% 10,9% 55,5% 11,8% 9,4% 7,8% FABRICACAO DE VEICULOS AUTOMOTORES, REBOQUES E CARROCERIAS ATIVIDADES DE SERVICOS FINANCEIROS Combustível Energia Elétrica Comunicação Demais Setores 6,7% 4,6% 4,2% FABRICACAO DE COQUE, DE DERIV. DO PETROLEO E BIOCOMBUSTIVEIS ELETRICIDADE, GAS E OUTRAS UTILIDADES Impostos Comparados: IPVA x IPTU % do PIB COMERCIO VAREJISTA 0,58 DEMAIS SETORES 0,42 IPVA IPTU Arrecadação em 2010: do total de 5,2 mil municípios IPTU > IPVA em 5% (como SPaulo, Rio, Guarujá) IPVA > IPTU em 95% (inclusive Curitiba, BHorizonte, Manaus, Ribeirão Preto, Uberlândia, Campinas, Caxias do Sul, Belém, Fortaleza, São Luiz, entre outras) 13

14 SuperSimples é saída para SistemaSuperComplexo Premente racionalização tributária Consolidar tributos e integrar administrações fazendárias Manter e expandir cobertura, diferenciando alíquotas Hipótese de municipalização do regime para substituir ISS municipal (incorporado ao IVA) IVA Nacional no lugar do SuperComplexo, sistema vigente Proposta Senado Federal replicar o Modelo SIMPLES para a tributação indireta corrente = não dá mais para reformar; necessário novo sistema Contribuinte sujeito a única legislação nacional, única alíquota e única guia de recolhimento Fiscalização integrada entre fiscos (cadastro nacional e ação local) Divisão da receita na rede bancária (casos bem sucedidos do SIMPLES, IPVA, FUNDEB) 14 14

15 Crise = Oportunidade Mudar aos poucos não é mudar pouco visão estratégica deveria primeiro a pactuar princípios para mudanças estruturais que organizassem novo sistema tributário e federativo simular efeitos e, depois, elaborar e apreciar alterações de projetos legislativos seriam os passos seguintes mudanças sempre passarão por atos diferentes em momentos distintos mas que deveriam seguir um fio condutor para guardarem consistência entre si Melhores condições para reformar transparência fiscal ampliaram e facilitaram o acesso às estatísticas, mais detalhadas, especialmente sobre finanças estaduais e municipais para equalizar situação das finanças locais é possível complementar ou até mesmo substituir parâmetros correlatos (por ex., renda, população, índices de desenvolvimento ) por fiscais (por ex., arrecadação própria, gasto setorial ) 15 15

16 José Roberto Afonso é economista do BNDES, a serviço do Senado da República (assessor técnico). Opiniões de exclusiva responsabilidade do painelista. Kleber Castro, Eliza Gurgel e Marcia Monteiro deram apoio para a elaboração desta análise. Mais trabalhos sobre o tema no site do autor : 16