DOCUMENTO DE TRABALHO

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1 PARLAMENTO EUROPEU Comissão das Liberdades e dos Direitos dos Cidadãos, da Justiça e dos Assuntos Internos 4 de Fevereiro de 2003 DOCUMENTO DE TRABALHO sobre as convenções da Organização das Nações Unidas em matéria de estupefacientes Comissão das Liberdades e dos Direitos dos Cidadãos, da Justiça e dos Assuntos Internos Relatora: Kathalijne Maria Buitenweg DT\ doc PE

2 Introdução Em 16 e 17 de Abril de 2003, o Conselho Económico e Social da Organização das Nações Unidas irá reunir-se em Viena, a nível ministerial. Outra reunião já se encontra agendada para Estas reuniões coincidem com as duas datas-alvo estabelecidas para a obtenção dos objectivos acordados aquando da Assembleia Geral em O ano de 2003 foi estabelecido como data-alvo para a implementação de estratégias, novas ou reforçadas, de redução da procura de estupefacientes assim como de programas elaborados em estreita cooperação com as autoridades sanitárias, de previdência social e de aplicação da lei. Marca igualmente o prazo para transpor para a legislação e para os programas nacionais o plano de acção adoptado aquando da Assembleia Geral de 1998 contra o fabrico ilícito, o tráfico e o abuso de estimulantes do tipo das anfetaminas e dos seus precursores. Além disso, os Estados que ainda o não fizeram, são convidados a adoptar até fins de 2003 uma legislação e programas nacionais em matéria de branqueamento de capitais, conformes com as pertinentes disposições da Convenção das Nações Unidas de 1988 contra o tráfico ilícito de narcóticos e de substâncias psicotrópicas, assim como com as medidas tomadas aquando da sessão de 1998 de luta contra o branqueamento de capitais. A segunda data-alvo é Nessa data, os Estados pretendem eliminar, ou pelo menos reduzir de forma significativa, o fabrico ilegal, a comercialização e o tráfico de substâncias que figuram nas Convenções. Por conseguinte, a Conferência de Abril de 2003 pode ser considerada como um momento importante para reafirmar as políticas actuais ou para exprimir e propor modificações e reservas. A União Europeia estará representada por uma delegação oficial composta, conforme se espera, por membros das três Instituições. É neste quadro que o Parlamento Europeu decidiu emitir o seu parecer sobre alguns aspectos a debater em Viena. Três Convenções das Nações Unidas Ao nível internacional, a política em matéria de estupefacientes é regida por três Convenções da Organização das Nações Unidas: a Convenção única sobre os estupefacientes de 1961, a Convenção sobre substâncias psicotrópicas de 1971 e a Convenção de Viena contra o tráfico ilícito de narcóticos e de substâncias psicotrópicas de A Convenção única sobre estupefacientes de 1961 apenas autoriza a posse, utilização, comercialização, distribuição, importação, exportação, fabrico e produção de estupefacientes exclusivamente para fins médicos e científicos. Para o efeito, as Partes desta Convenção estabeleceram princípios orientadores cuja implementação é confiada a órgãos de controlo internacional. O texto prevê essencialmente duas formas complementares de intervenção e de controlo: a primeira, de natureza preventiva, incide sobre o mercado legal, científico e médico; a segunda, de natureza repressiva, diz respeito ao tráfico ilícito, ao abuso de estupefacientes e à toxicodependência. PE /6 DT\ doc

3 O controlo do mercado legal baseia-se num conjunto de medidas preventivas nacionais e internacionais, aplicáveis às substâncias qualificadas como estupefacientes (art. 2º e 3º). Estas medidas obrigam os Estados a fornecer aos órgãos de controlo a Comissão de Estupefacientes do Conselho Económico e Social da Organização das Nações Unidas e o Conselho Internacional de Controlo de Estupefacientes (art. 5º a 18º) as estimativas quanto às necessidades nacionais em matéria de estupefacientes (art. 19º), à produção de estatísticas (art. 20º) e a relatórios periódicos destinados a informar sobre a situação que impera nos respectivos países. Nos termos da Convenção única de 1961, o Controlo do tráfico ilegal deveria começar pelo controlo ao nível da cultura. A produção ilícita da papoila de ópio, das folhas de coca e de canabis constitui a principal fonte do tráfico de estupefacientes. Incapaz de intervir na fonte, a legislação internacional acalenta a esperança de desencorajar este tráfico por meio de medidas repressivas visando dissuadir os traficantes. A Convenção Única estabelece para este efeito as seguintes três disposições: uma recomendação aos Estados tendente a punir adequadamente as infracções graves em matéria de tráfico de estupefacientes (art. 36º), uma medida prevendo a confiscação das substâncias apreendidas (art. 37º) e medidas de assistência e cooperação penal internacional, designadamente em matéria de extradição (art. 35º). Esta cooperação foi reforçada pela Convenção de Viena de 1988 contra o tráfico ilícito de narcóticos e de substâncias psicotrópicas. Com efeito, o texto reforça a severidade das anteriores disposições em matéria de extradição (art. 6º), assim como a assistência judicial mútua internacional (art. 7º), os procedimentos repressivos (art. 8º) e as disposições respeitantes à cultura ilícita (art. 14º), ao mesmo tempo que estabelece um procedimento específico de detecção dos traficantes através do controlo de fornecimentos (art. 11º), e avança argumentos em favor da criação de novos delitos internacionais, como o incitamento. A Convenção de 1971, que em muito se assemelha à Convenção Única, estabelece um controlo internacional manifestamente menos rigoroso em relação às chamadas substâncias "psicotrópicas" que são geralmente produzidas pela indústria farmacêutica. Por conseguinte, a semelhança na redacção de ambos os textos permite transpor, mutatis mutandis, as alterações propostas à Convenção Única para a Convenção de A Convenção de 1988 é muito controversa. Reforça as anteriores Convenções, às quais serve de complemento. As Convenções de 1961 e 1971 visam limitar o consumo de narcóticos e de substâncias psicotrópicas para fins médicos e/ou científicos. Convidam as Partes a criar "delitos puníveis" a fim de controlar a utilização de certos estupefacientes, impondo controlos ao fabrico, produção, cultura, importação, aquisição ou posse. A Convenção de 1988 vai mais longe. Convida as Partes a estabelecerem infracções contra o que ela estabelece como delitos penais nos termos do direito nacional, incluindo a posse, a aquisição e a cultura de substâncias ilícitas para uso pessoal. Aquando de debates a nível local, regional, nacional e europeu, incidentes sobre a eficácia e as consequências das políticas em vigor em matéria de toxicodependência, é frequente considerar as Convenções das Nações Unidas como obstáculos à mudança. No entanto, estas Convenções são redigidas e ratificadas pelos Estados-Membros, estando estes Estados-Membros habilitados a propor modificações e/ou a rejeitar as Convenções. Na próxima Conferência deverão ser debatidos os seguintes dois pontos importantes: uma iniciativa relativa à avaliação da eficácia das três Convenções das Nações Unidas e aos métodos escolhidos para lutar contra os problemas da toxicodependência; e DT\ doc 3/6 PE

4 a conveniência em modificar a Convenção Única de 1961 sobre os estupefacientes a fim de racionalizar a classificação das substâncias que aí figuram. AVALIAÇÃO Haverá provavelmente consenso à escala mundial quanto à premência em reduzir os danos causados pelos estupefacientes. No entanto, é intenso o debate quanto à eficácia dos métodos escolhidos, essencialmente medidas tendentes a reduzir o fornecimento ilícito e a procura de estupefacientes. Poderia propor-se a convocação de uma Conferência das Nações Unidas em 2004 destinada a avaliar o impacto das Convenções das Nações Unidas sobre os estupefacientes e, se adequado, a retirar um ensinamento para o futuro. Esta avaliação deverá proporcionar uma compreensão precisa sobre a eficácia das Convenções das Nações Unidas no que diz nomeadamente respeito: - à redução tanto da propagação como da procura de estupefacientes ilícitos; - às suas consequências sociais e sanitárias, nomeadamente na óptica de uma estratégia de redução das consequências nocivas; e - à criminalidade ligada à toxicodependência, à pequena delinquência e às redes do crime organizado, assim como ao respectivo impacto sobre o conjunto da sociedade, incluindo o processo de tomada de decisões, a economia e as finanças. MODIFICAR AS CONVENÇÕES DA ONU A coexistência da Convenção Única e da Convenção de 1971 geraram alguns efeitos ilógicos, designadamente o facto de uma planta (canabis) contendo no máximo 3% de um elemento principal ser sujeita a um tratamento mais severo que a substância pura que contém 100% desse elemento (tetrahidrocanabinol ou THC). Para pôr ordem nisto, é necessário reclassificar certas substâncias. A reclassificação de certas substâncias da Convenção Única e a sua eventual reclassificação na Convenção de Viena só concorrem para modificar as disposições em matéria de consumo, e não as disposições em matéria de proibição da cultura (arts. 26º e 28º da Convenção Única). A proibição da cultura de plantas não pode ser abolida através de uma simples reclassificação. A abolição deste controlo só poderá ser efectuado mediante uma modificação do Tratado. Esta restrição, própria das plantas cultivadas sujeitas a controlo internacional, faz diminuir de algum modo o interesse da técnica de reclassificação no caso dos estupefacientes de cultura natural. Nos termos do artigo 47º da Convenção Única, as Partes Contratantes podem solicitar modificações à Convenção através do procedimento de alteração. O artigo relativo à reclassificação (art. 3º) reveste-se do máximo interesse para melhorar a Convenção a curto prazo. 1. Técnica da reclassificação no artigo 3º. PE /6 DT\ doc

5 A técnica de reclassificação no artigo 3º da Convenção Única é interessante uma vez que permite modificar tanto a lista das substâncias classificadas como o regime que as acompanha. Além disso, pode ser utilizada a qualquer momento, por iniciativa de qualquer Parte contratante, e apresenta a vantagem de incidir sobre um dos aspectos mais controversos do controlo internacional: a classificação dos estupefacientes nos quadros da Convenção Única. Convém lembrar que a Convenção classifica mais de uma centena de substâncias segundo quatro quadros distintos: - Quadro I: inclui opiáceos, tanto naturais (ópio) como semi-sintéticos (morfina, heroína), derivados da coca (cocaína) e canabis (haxixe), bem como inúmeras substâncias sintéticas (petidina, metadona,...), - Quadro II: inclui substâncias utilizadas para fins médicos e que requerem um controlo menos rigoroso, já que o risco de abuso é menor. Inclui um opiáceo natural (codeína) e substâncias sintéticas (propiram, dextropropoxifeno). - Quadro III: inclui as isenções. Exclui uma série de preparações farmacêuticas a partir de substâncias que não envolvam abuso nem efeitos nocivos. É esse o caso de certos pós e líquidos contendo uma baixa dosagem de ópio. - Quadro IV: inclui alguns estupefacientes do Quadro I considerados como apresentando propriedades especialmente perigosas e um valor terapêutico extremamente limitado. Inclui tanto opiáceos semi-sintéticos (heroína, desomorfina) como opiáceos sintéticos (Ketobemidona, etorfina), assim como canabis e a resina de canabis. Estes quadros comprovam que o critério principal para a classificação de uma substância consiste na sua utilização para fins medicinais. Com base no princípio por força do qual as únicas utilizações lícitas são as que se destinam a fins médicos ou científicos (art. 4º), as plantas ou substâncias que não visam estes objectivos são automaticamente consideradas como particularmente perigosas. É esse o caso do canabis e da resina de canabis, classificados, juntamente com a heroína, no grupo IV, pelo único motivo de que não apresentam valor terapêutico. Esta é no entanto uma razão em todo o caso discutível, já que o canabis é susceptível de apresentar inúmeras utilizações para fins médicos. Um dos principais desafios que suscita este sistema de classificação reside no diferente tratamento dos estupefacientes e das substâncias psicotrópicas. Historicamente, isto resulta da recusa (por praticamente um voto, durante os debates preparatórios da Convenção Única) em classificar os barbitúricos entre as substâncias sujeitas a controlo internacional. Esta recusa, com efeito, está em parte na origem da Convenção sobre substâncias psicotrópicas adoptada em Viena, em Esta Convenção foi reclamada pelos países em vias de desenvolvimento, que não compreendiam a diferença entre substâncias psicotrópicas naturais (ópio, coca, canabis) e substâncias psicotrópicas sintéticas da indústria farmacêutica (anfetaminas, barbitúricos, alucinógenos...). Assim, por exemplo, ainda que os barbitúricos, as anfetaminas e os alucinogéneos sintéticos (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) sejam claramente mais poderosos e dependentes do que o canabis ou a folha de coca, não estavam nessa época sujeitos a qualquer controlo internacional. A desigualdade da situação leva por isso as Nações Unidas a incluir as substâncias psicotrópicas dentro do âmbito de aplicação do controlo. DT\ doc 5/6 PE

6 As substâncias psicotrópicas são hoje classificadas pela Convenção de Viena (art. 1º) em quatro quadros distintos: - Quadro I: inclui estupefacientes perigosos que geram um sério risco para a saúde pública, e cujo valor terapêutico é duvidoso ou inexistente. Inclui alucinogéneos sintéticos (LSD 25, DMT) e o tetrahidrocanabinol (THC). - Quadro II: inclui estimulantes de tipo anfetamínico, de limitado valor terapêutico, assim como certos analgésicos, tais como fenciclidina, que não apresenta qualquer valor terapêutico para o homem. - Quadro III: inclui barbitúricos de efeito rápido ou moderado que foram objecto de abuso grave, pese embora o seu valor terapêutico. - Quadro IV: inclui hipnotizantes, tranquilizantes (benzodiazepina) e analgésicos que geram considerável dependência, mas que são principalmente utilizados para fins terapêuticos Esta classificação reitera o critério de valor terapêutico, mas, na verdade, baseia-se mais ou menos na inclusão ou não do produto num dos quatro grupos farmacológicos: alucinogéneos (Quadro I), anfetaminas (Quadro II), barbitúricos (Quadro III), tranquilizantes (Quadro IV). Forçoso é verificar que uma comparação entre a classificação dos estupefacientes narcóticos e das substâncias psicotrópicas não coincide minimamente com o perigo em termos sanitários e sociais colocado pelos produtos em causa. Substâncias que apenas geram uma dependência moderada surgem classificadas como substâncias narcóticas, ao passo que substâncias que criam elevada dependência se encontram classificadas entre as substâncias psicotrópicas. Torna-se por isso surpreendente verificar que, em termos de legislação internacional, a LSD, a mescalina, a psilocina e outros alucinogéneos sintéticos (DMT, STP...) não são considerados como estupefacientes, mas como substâncias psicotrópicas. Ainda há melhor, uma vez que a planta do canabis surge incluída entre os estupefacientes mais perigosos, ao passo que o respectivo elemento principal, tetrahidrocanabinol ou THC, apenas surge classificado como substância psicotrópica. Torna-se difícil explicar de que modo uma planta contendo um máximo de 3% de um elemento principal é objecto de um tratamento mais severo do que a substância 100% pura. Afigura-se por conseguinte útil tentar reorganizar estes quadros, procedendo a uma reclassificação de vários estupefacientes. Isto permite uma transferência de um quadro para outro, reclassificá-los como substância psicotrópica, ou suprimi-los pura e simplesmente da lista das substâncias sujeitas a controlo internacional. As regras que regem as propostas de modificação aos quadros da Convenção de 1961 estão previstas no artigo 3º que define as condições de modificação do âmbito de aplicação do controlo internacional. Os Estados Unidos já seguiram este rumo quando propuseram a reclassificação do dextropropoxifeno. Para além das técnicas atrás referidas (reclassificação e modificação), as Convenções contêm disposições em matéria de reserva (apenas possíveis no momento da assinatura, ratificação ou adesão) e de denúncia (accionável a qualquer momento). PE /6 DT\ doc