Centro Universitário de Sete Lagoas UNIFEMM Unidade Acadêmica de Ensino de Ciências Gerenciais UEGE Curso de Ciências Econômicas 3º Ano Disciplina: Microeconomia RESENHA DO ARTIGO MODELOS DE FORMAÇÃO DE PREÇOS NA REGULAÇÃO DE MONOPÓLIOS, DE JOÃO LIZARDO R. H. DE ARAÚJO Danielle Figueiredo Rocha Deire Adelâne Xavier SETE LAGOAS 2009
1 ARAÚJO, João Lizardo R. H. Modelos de Formação de Preços na Regulação de Monopólios. Revista Econômica*, v3, n. 1, p. 35-66, jun. 2001. Disponível em: www.uff.br/revistaeconomica/v3n1/3-lizardo.pdf. Acesso: 14 nov. 2009 O autor, João Lizardo R. H. de Araújo, é professor titular e presidente do Instituto de Economia da UFRJ e também especialista em estudos de Grupo de Energia. Por meio do artigo, ele busca fornecer os conceitos básicos da teoria da formação de preços na regulação de monopólios e mercados, e sua aplicação às indústrias de infra-estrutura. A abordagem é orientada aos problemas práticos e reflete as contribuições dos conceitos neoclássicos e neo-institucionalistas ao avanço do conhecimento no campo da regulação de monopólios e mercados. A segunda seção discute a formação de preços na regulação tradicional, cobrindo o método de custo de serviço e incorporando contribuições da tarifação ao custo marginal. A terceira seção discute instituições e problemas da regulação. A quarta seção analisa a regulação por preço teto e outros esquemas alternativos de regulação com respeito à eficiência e qualidade de serviço. Nos últimos tempos, as indústrias de infra-estrutura conheceram uma verdadeira revolução quanto à sua estrutura. Antes, vistas como o exemplo de monopólios naturais eram reguladas pelo custo de serviço. Hoje, a estrutura dessas indústrias assumem formas bem distintas. Na maior parte delas, admite-se que alguns segmentos são potencialmente competitivos e a discussão centra-se em como promover do melhor modo possível essa concorrência. Mesmo nos segmentos que permanecem avaliados como sendo monopólios naturais, a maioria passou a ser regulada por esquemas ditos incentivados, particularmente pela regulação de preço teto. Visto que as indústrias de infra-estrutura são complementares à maior parte, senão todas, das demais atividades econômicas e que muitos de seus investimentos são específicos (por exemplo, uma usina de geração elétrica não pode ser convertida em outra coisa), as decisões tomadas erroneamente têm efeito duradouro: são irreversíveis e geram custos encalhados. Assim de dá a necessidade da regulação, somada também em função das falhas de mercado e do monopólio natural. Já que as falhas repassam informações imperfeitas, externalidades, especificidades e irreversibilidades. E o monopólio natural, pois um determinado bem ou serviço (não facilmente substituível) pode ser fornecido por uma única firma para um mercado a menor custo que duas ou mais. * A Revista Econômica é uma publicação semestral do programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal Fluminense, que publica artigos e resenhas em Economia, principalmente de autoria de pesquisadores de outras instituições.
2 A formação de preços é central para a tarefa da regulação, pois concentra as questões sobre o excedente e sua distribuição. Dentre as atribuições do regulador, destaca-se a fixação de regras tarifárias que conciliem o interesse dos consumidores e da firma regulada. Através dos trabalhos de economistas sobre questões regulatórias, a maior parte dos serviços regulatórios continuou a ser tarifada segundo as regras tradicionais, isto é, custo do serviço ou taxa de retorno fixa, porém essas regras tradicionais também tinham problemas, como por exemplo, no que se refere à eficiência alocativa. Conseqüentemente com as regras tradicionais, deu-se atenção aos fenômenos de captura do regulador e de assimetria informacional entre o regulador (que representa o interesse coletivo) e a firma regulada (que realiza o serviço). A tarifação pelo custo do serviço, também conhecida como regulação da taxa interna de retorno, é o regime tradicionalmente utilizado para a regulação tarifária dos setores de monopólio natural. Através desse critério, os preços devem remunerar os custos totais e conter uma margem que proporcione uma taxa de retorno atrativa ao investidor. Para evitar o excesso de lucro, o regulador deve determinar a taxa de retorno através de um processo de negociação com a prestadora do serviço. As autoridades devem adotar os princípios de razoabilidade para a remuneração dos acionistas e investidores, atratividade para os investimentos necessários e simplicidade para as administrações dos serviços. Do ponto de vista econômico, a taxa de retorno deve ser fixada em função do custo de oportunidade do capital, entretanto, a dificuldade de sua determinação tem levado o regulador a examinar as taxas de outras indústrias ou negócios similares, para definir a taxa de retorno adequada. A contribuição das tarifas ao custo marginal teoricamente dão ótimo social, se todos os demais produtos estão com preços ao custo marginal. Pode haver déficit (Monopólio forte MN forte) ou lucro (Monopólio fraco MN fraco). Existem então alternativas: (a) taxar todo mundo para subsidiar déficit (MN forte) ou enxugar lucros excessivos (MN fraco) para redistribuir; ou, (b) exigir da firma equilíbrio econômico financeiro. Sendo que a alternativa (b) é mais usada. A alternativa do Second Best, é, através da otimização do excedente, com a exigência de que a receita total seja igual ao custo total e neste caso se identifica à de preços pelo custo médio. Se a situação não se altera ao longo do tempo, não há incerteza e a depreciação é igual às despesas com reposição.
3 A maior diferença nesta situação de Second Best ocorre quando existem bens ou serviços múltiplos. Com isso, a solução de Second Best leva a preços para os diversos bens ou serviços que satisfazem as equações de Ramsey Boiteux que é formulada da seguinte maneira: Pi CMi = α CMi Eii Em que, i = 1, K, (K é um número de bens ou serviços fornecidos), Pi = preço do bem ou serviço i, Cmi = custo marginal no ponto de operação, α = constante de proporcionalidade e Eii = elasticidade preço de demanda do bem ou serviço. Uma observação dessa equação diz respeito ao fator (P CM)/CM conhecido como índice de Lerner, surge na análise de comportamento de monopólios, isto é, para um monopólio não-regulado e maximizando seu lucro, esta razão é igual a 1/Exi. Pela regra de Ramsey Boiteux as camadas mais penalizadas seriam as de baixa renda, já que em setores regularizados, exige-se acesso universal e que as demandas sejam inelásticas, em que os preços são superiores aos custos marginais, e também que a demanda inelástica se encontre nos serviços consumidos pelas camadas de baixa renda. Outro conceito adotado para formação de preço é o fato de que o regulador deve se preocupar com problemas relacionados com a demanda, isto é, tem períodos em que a demanda varia de modo cíclico ao longo do tempo implicando na existência de períodos nos quais a demanda é sistematicamente superior a outra, e estes períodos são chamados de ponta ou de pico, e isso é comum a muitas indústrias de infra-estrutura, mas o importante é que existem funções de demanda distintas segundo os períodos, e os períodos de ponta são os que podem chocar-se com restrições de capacidade da oferta e congestionar o sistema. A demanda de ponta é aquela que impõe investimentos na capacidade, enquanto a demanda fora de ponta pagaria apenas os custos operacionais. Outro aspecto importante, onde ocorrem desigualdades de rendas, no caso de países em desenvolvimento é a chamada tarifa social, isto é, permite a camadas sociais mais pobres que tenham acesso a bens e serviços básicos. Esta é uma alternativa quando se tem uma política que leva a déficits no caso de monopólios fortes ou insuficientes ou a excessos no caso de monopólios fracos. As formas de regulação são divididas em três: Comissão reguladora de empresas concessionárias (public utilities); Serviço feito por empresa pública (service public), regulado administrativamente por departamento do governo; e, outras formas, híbridas ou recentes.
4 As instituições regulatórias podem atuar a nível municipal, estadual e federal. Elas se caracterizam por comissões representativas do governo e da sociedade, e seu funcionamento está sujeito, ao mesmo tempo, aos procedimentos parlamentares e judiciais. Um exemplo dessa atuação são as audiências públicas com debates entre as partes e estes podem criar ou alterar regras e normas (quase leis) ou arbitrar conflitos. Na realidade, existem três personagens quando se refere, na prática, à regulação, que são: as empresas reguladas, o governo e o órgão regulador e esse último é designado para agir nos interesses da sociedade como órgão normativo e arbitrador de conflitos. Geralmente, existem problemas com relação aos técnicos que são funcionários dos reguladores se estes, por sua vez, já trabalharam ou poderão ser contratados no futuro pela empresa regulada e este contato estreito dá margem para uma possível desonestidade por parte dos funcionários do órgão regulador. Uma conseqüência possível da captura do regulador pelas firmas reguladas ou por outros grupos de interesse é a perda de credibilidade daquele como arbitrador de conflitos. Isto leva ao esvaziamento do órgão. O efeito Averch-Johnson ocorre quando uma empresa que maximiza lucros está sujeita a regulação por custo de serviço, isto é, sua taxa de retorno (taxa de desconto que iguala a zero o valor líquido presente de um investimento) sobre o investimento é fixa e portanto seus lucros são proporcionais à base de capital. Quando a taxa de retorno é superior à taxa de juros do mercado ela tenderá a visar tecnologias mais capital-intensivos do que seria socialmente ótima, para aumentar a base de capital. Porém quando o regulador aprova investimentos inúteis ou excessivos, dada sua tecnologia, neste caso, caracterizaria um caso de fraude ou rito moral. Contudo, pode ocorrer uma seleção adversa, isto é, forma de imperfeição do mercado resultante de informações assimétricas, como exemplo, podemos citar se uma companhia de seguro cobrar um único prêmio por não ser capaz de distinguir entre indivíduos de alto e de baixo risco, uma produção maior de endividados de alto risco fará seguro, tornando o negócio nãolucrativo para o segurador. Ocorrem casos em que a empresa é eficiente em termos técnicos e não é em termos sociais e isto pode ser um problema quando ocorrer escassez de capital para investimentos, por outro lado, o regulador pode argumentar que está merecendo melhorar o padrão de qualidade.
5 A regulação incentivada dividiu-se em: price-cap; padrão de comparação e regulação da qualidade. O mecanismo de regulação conhecido como price-cap constitui-se nas definições de um preço-teto para os preços médios da empresa, corrigido de acordo com a evolução de um índice de preço ao consumidor, menos o percentual equivalente a um fator X de produtividade, para um período prefixado de anos. Esse mecanismo pode envolver, também, um fator Y de repasse de custos para os consumidores, formando a seguinte equação: IPC x +y. O price-cap era visto como um método tarifário de regra simples e transparente que poderia proporcionar o menor grau de liberdade de gestão possível para as empresas em regime de monopólio natural, além de estimular ganhos de produtividade e sua transferência para os consumidores. Dessa forma, a adoção do price-cap contribuiria para reduzir o risco de captura das agências reguladoras (ao não expô-las a uma situação de assimetria de informações) e para incentivar a ação eficiente das empresas, uma vez que, com preços fixos, estas poderiam apropriar-se da redução de custos que viesse a ocorrer entre os períodos revisionais. A escolha de um indexador geral de preços justifica-se pela necessidade de se criar um índice, transparente para os consumidores, que não seja alvo de manipulação, tendo em vista os problemas de assimetria de informação. Outra maneira regulatória que visa reduzir preços e custos é a competição por padrões. Nela o regulador tem acesso aos balanços anuais das diversas concessionárias e fixa preços para o ano seguinte, baseado nas empresas mais eficientes. A idéia é diminuir o custo da assimetria de informação e o custo da regulação, já que as próprias empresas fornecem dados com os quais julgar as outras. Sob o nome de regulação da qualidade encontram-se esquemas que buscam garantir a qualidade dos bens ou serviços através de exigências ou de incentivos. Isto pode ser encontrado em associação com regulação do preço teto, para contrarrestar o viés potencial desta última contra a qualidade. Em suma, o autor debate os mecanismos de formação de preços e os incentivos existentes nos principais regimes de regulação de monopólios. Em que o regime de regulação por custo de serviço ou taxa de retorno, e suas variantes, é contraposto aos regimes de regulação incentivada, com ênfase nas questões de eficiência, assimetria de informação, investimentos e qualidade do serviço. À medida que mais experiência e análises ficam disponíveis, torna-se claro que não
6 existe um regime regulatório claramente superior a outro em todas aquelas dimensões. Reconhecendo os vícios da regulação por custo de serviço, sabe-se hoje que a chamada regulação incentivada também os tem, embora distintos. Assim, a escolha de um modelo de regulação para determinado contexto deveria pesar os prós e os contras de cada um, nesse contexto específico. Quanto para as indústrias de infra-estrutura continua o desafio de conciliar incentivos à eficiência econômica e a melhoria de padrões de qualidade. Dado que o monopólio é um agressivo sistema de valor, no qual o preço é um dos principais determinantes para a escolha dos produtos pelos compradores e detentor de papel fundamental na percepção da qualidade do produto pelos consumidores, para formar o preço nos produtos é preciso se ter coerência e ser conhecedor de métodos.