REGULAÇÃO DO SETOR DE RODOVIAS PERSPECTIVAS E DESAFIOS 9º CONGRESSO DE RODOVIAS E CONCESSÕES CBR&C JOISA DUTRA BRASILIA, 14 DE SETEMBRO DE 2015
ESTRUTURA DA APRESENTAÇÃO Princípios da regulação do setor de rodovias Por que regular? Mecanismos regulatórios A regulação setorial vigente Dimensões da Regulação Governança Regulatória Substância Regulatória Conclusões e Questões para Debate 2
FUTUROS INVESTIMENTOS - PIL II Planos de investimento em infraestrutura logística de 2015 R$ 66,1 bilhões em investimentos em rodovias Condições para garantir atratividade de investimentos privados Oferecer adequada rentabilidade ao projeto Desafios do cenário (macro)econômico e seus impactos sobre custo de capital das empresas Garantir estabilidade, previsibilidade e cumprimento das regras que sobre ele recairão. Uma adequada Regulação Econômica contribui para incentivar e viabilizar investimentos (privados) em setores de infraestrutura 3
A REGULAÇÃO SETORIAL VIGENTE Até meados de 1990 Programa de desestatização 1994 2015 A manutenção e a construção de novos empreendimentos rodoviários no Brasil eram atividades atribuídas aos governos nas esferas federal e estadual Programa Federal de Concessão de Rodovias (Procofe) em 1994 Programas estaduais, a exemplo dos estados do Rio Grande do Sul (1995), Paraná (1997) e São Paulo (1997). Dividido em três etapas ou rodadas Seleção dos concessionários através de competição (ou leilões de concessão) pela menor tarifa básica de pedágio Contratos com prazo fixo de 20 a 30 anos, com previsão de reajuste anual de pedágio e revisão tarifária para fins de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro 4
CONCESSÕES RODOVIÁRIAS FEDERAIS Etapa do Procofe Período Trechos Km Tarifa Média Deságio Médio Concedidos Ponderada (R$) (*) 1ª Etapa 1995-2002 6 1.316 24% 10,4 2ª Etapa 2003-2010 8 3.305 43% 3,8 3ª Etapa 2011-2014 7 5.350 51% 3,5 Classificação Gestão Pública Gestão Concedida km % Total km % Total Ótimo 2.879 3,6 7.099 37,4 29,3 Bom 20.421 25,7 6.962 36,7 74,1 Regular 33.483 42,1 4.125 21,8 Ruim 16.052 20,2 70,7 657 3,5 25,9 Péssimo 6.680 8,4 117 0,6 Total 79.515 100,0 100,0 18.960 100 100,0 5
PRINCÍPIOS DA REGULAÇÃO DO SETOR DE RODOVIAS POR QUE REGULAR? Potencial expressivo de expropriação ou comportamento oportunista, inclusive de parte do governo, que acarreta renegociações dos contratos que podem ser custosas Objetivo do regulador: Criar condições e incentivos para uma adequada prestação de serviços, isto é, Buscar equilíbrio entre os objetivos de curto prazo (preços, tarifas e qualidade adequados) Assegurar retorno para os investidores compatível com os riscos enfrentados. Alocação de riscos adequada, para incentivar eficiência, sem onerar indevidamente o Concessionário 6
DIMENSÕES DA REGULAÇÃO Substância Regulatória Conjunto das regras e normas impostas aos agentes regulados Sistema de Regulação Governança Regulatória Qualidade do Processo Decisório 7
PROGRAMA INSTITUIÇÕES DO SETOR INFRAESTRUTURA (PROIF) GOVERNANÇA REGULATÓRIA PROIF DESENHO E IMPLEMENTAÇÃO POLÍTICAS PÚBLICAS GOVERNANÇA E GESTÃO DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS 9
DESIGNAÇÃO DOS DIRIGENTES DE AGÊNCIAS REGULADORAS Nomes indicados Versus Aprovação ANS ANP ANEEL ANTAQ ANATEL ANVISA ANAC ANTT ANA 0 5 10 15 20 25 30 35 Total de mansagens enviadas Aprovados 10
DESIGNAÇÃO DOS DIRIGENTES DE AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS O CASO DA ANTT 30 ANTT 25 20 15 10 5 0 Aprovados Rejeitados Mensagens retiradas pelo presidente Total de mansagens enviadas 11
ÍNDICE AGREGADO PRÉ-CONDIÇÕES PARA UMA BOA GOVERNANÇA NAS DIRETORIAS IPGD (Índice Agregado de Profissionalização Diretorias) 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.54 0.48 0.446 0.43 0.418 0.385 0.372 0.361 0.296 0.2 0.1 0 ANEEL ANP ANAC ANA ANS ANTAQ ANATEL ANTT ANVISA Versão 1: Formação + Despolitização 12
GOVERNANÇA REGULATÓRIA Fragilidades de governança regulatórias apontadas pelo TCU Vacância dos cargos: Documento Aponta a ANTT como agência caracterizada como uma das mais atingidas pelo processo de vacância na diretoria Nomeação de dirigentes para a autarquia pelo Poder Executivo ao invés de submissão ao Poder Legislativo compromete sua autonomia Fonte: TCU, Acórdão n o. 240 de 2015 O aprofundamento das concessões estaduais recomenda uma avaliação do processo regulatório na esfera estadual. Nesse contexto, está em curso no Centro de Regulação da FGV uma análise dos principais desafios enfrentados pelas agências reguladoras estaduais 13
A REGULAÇÃO SETORIAL VIGENTE GOVERNANÇA REGULATÓRIA Principais órgãos envolvidos na regulação de rodovias federais no Brasil Principais órgãos Ministério dos Transportes CONIT DNIT ANTT EPL TCU Resumo de sua função Papel de formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais de transporte; Promove a integração das políticas de transporte; Órgão executor da infraestrutura federal (não-concessionada); Órgão regulador das concessões; Atua no planejamento estratégico pela realização de estudos; Órgão externo de fiscalização e controle. Arcabouço complexo, composto por órgãos federais e estaduais, com competências sobrepostas e sem marco legal claro sobre os termos e limites dessa delegação interfederativa Este quadro está em conflito com o princípio fundamental da governança regulatória, que é a clareza na atribuição de funções 14
DIMENSÕES DA REGULAÇÃO Substância Regulatória Conjunto das regras e normas impostas aos agentes regulados Sistema de Regulação Governança Regulatória Qualidade do Processo Decisório 15
A REGULAÇÃO SETORIAL VIGENTE SUBSTÂNCIA REGULATÓRIA Atribuição de contratos de concessão Leilões de concessão Variável de lance: proposta de (menor) tarifa do pedágio Vigência de prazo fixo, de 20 a 30 anos Plano de investimentos a ser pactuado junto à agência regulador, baseado em objetivos ou resultados Coleta e uso de informações pela Agência (i) acompanhamento das obras, (ii) monitoramento dos parâmetros de qualidade, e (iii) aspectos que atestem situação econômico-financeira Coleta e avaliação realizada regularmente para efeitos de fiscalização do contrato e para revisão tarifária periódica (quinquenal), Regulação do nível de preços (tarifas) Modelo de teto, que é estabelecido pelo lance no leilão de concessão, sujeito a reajuste e revisão Revisão ordinária anual e revisão extraordinária para a recomposição do equilíbrio decorrente de eventos pré-especificados que a concessionária não é responsável (previstos em contrato) Estrutura tarifária Relacionados com os desgastes físicos que cada categoria de veículo acarreta à rodovia: tipo de veículo, número de eixos e pela característica de rodagem Qualidade do serviço adequada Incorporados aos contratos mecanismos de penalidade na forma de desconto de reequilíbrio na tarifa 16
CONCLUSÕES A análise da experiência de vinte anos de concessões é fundamental para potencializar os efeitos dos processos futuros de atribuição. Em um ambiente em que coexistem a provisão pública e privada, a regulação é um instrumento fundamental para incentivar eficiência na prestação dos serviços Pesquisas reportadas pela Confederação Nacional dos Transportes evidenciam um nível de satisfação maior com a provisão privada de infraestrutura rodoviária relativamente à prestação por empresas públicas esses dados não autorizam descuido com o processo regulatório Avaliações realizadas recentemente pelo Tribunal de Contas da União e também estudos do Centro de Regulação e Infraestrutura da FGV CERI/FGV, atestam a necessidade de aperfeiçoar o processo decisório no âmbito da ANTT. No âmbito estadual os desafios não raro ganham contornos maiores e as experiências são mais heterogêneas. É importante também avançar na modelagem da concessão, o que pode ser alcançado por mecanismos que viabilizem um compartilhamento adequado dos riscos entre concessionário e poder público. 17
QUESTÕES PARA DEBATE (1/2) Autonomia Financeira A Agência enfrenta dificuldades em consequência de contingenciamento (expressivo) dos recursos da agência pela administração direta? Autonomia Decisória A Agência sofre intervenção política ou ingerência no processo de tomada de decisões da agência? Como essa interferência se manifesta? Transparência e Participação Qual é a percepção no âmbito da agência da capacidade de promover equilíbrio na participação de usuários e concessionários no processo decisório? Na sua visão da agência, segmentos da sociedade civil relevantes para o processo conseguem perceber seu papel e sua contribuição para uma adequada prestação dos serviços? 18
QUESTÕES PARA DEBATE (2/2) Tomada de Decisão e Recursos à Disposição do Regulador O quadro de servidores técnicos e concursados na agência é adequado para o exercício de suas competências? Qual é a efetiva capacidade do órgão regulador de dar cumprimento a suas decisões? A Agência enfrenta elevado nível de judicialização de suas decisões? São frequentes as renegociações de contratos? Com que frequência são elas iniciadas por pleito do concessionário? 19
Obrigada! Contato: Joisa.dutra@fgv.br 20