CONCEITO DE DESPESA PÚBLICA Tudo bem, pessoal? Hoje trazemos uma abordagem sobre a Despesa Pública. Espero que gostem do texto. Convido-os, a propósito, a fazerem uma visita ao nosso site (www.alipiofilho.com.br), onde temos mais novidades para vocês. Um abraço a todos e bons estudos! 1 Despesas Públicas Dissemos, quando iniciamos nossos comentários sobre as Receitas Públicas, que o Orçamento Público possui duas faces. Uma destas faces é ocupada pelas Receitas do Governo, enquanto a outra é preenchida por suas Despesas. Assim, Receitas e Despesas Públicas correspondem a uma mesma realidade. São, em última análise, os dois lados de uma mesma moeda. Da mesma forma que as Receitas do Governo, também as Despesas governamentais podem se classificar em Despesas Próprias e Despesas com Transferências. Vejamos mais particularmente cada um destes conceitos. 1.1 Despesas Próprias No universo de nossas despesas pessoais, vislumbramos que uma parcela delas corresponde a compras de bens e serviços destinados a atender nossas necessidades. Assim ocorre quando, por exemplo, adquirimos um par de sapatos. Só o compramos pela necessidade de nos calçarmos melhor. O mesmo ocorrerá quando adquirimos uma camisa. Significa que tínhamos necessidade de melhorar nosso guarda-roupa. Quando vamos ao cinema, é sinal de que precisávamos de lazer, e assim por diante. Todavia, o que nos interessa quando analisamos cada uma das situações é a ocorrência de um benefício pessoal. Esta é a marca característica dessa parcela de nossos gastos. Assim, diante de uma despesa própria, há sempre uma contraprestação direta em bens ou serviços, realizada logo após incorrermos nos gastos. Considerando as situações exemplificadas, a contraprestação se realizou (1) no par de sapatos, (2) na camisa e (3) no filme que estava em cartaz, respectivamente. Concluindo, podemos afirmar que ao incorrer numa despesa própria incorro também num gasto pessoal, destinado a melhorar o meu padrão de vida e/ou incrementar o meu bem estar pessoal. www.editoraferreira.com.br - 1 - Alipio Reis Firmo Fillho
1.2 Despesas com Transferências A mesma afirmação não podemos fazer, todavia, quando realizamos Despesas com Transferências. Isto porque, ao realizarmos esta modalidade de despesa, não desfrutamos de nenhuma contraprestação direta em bens e serviços. É o que ocorre, por exemplo, quando pagamos um sorvete para uma outra pessoa. Realizamos a despesa, mas não desfrutaremos do sorvete adquirido. Não somos nós que iremos consumi-lo, mas um terceiro, a nós vinculado por laços de família ou apenas porque faz parte de nosso círculo de amizades. Com efeito, esta modalidade de despesa destina-se a atender necessidades de uma pessoa, e não minhas. O mesmo ocorre quando compramos uma bala e a damos a um irmão pequeno; quando ajudamos a custear o colégio do irmão mais novo; quando colaboramos na gasolina do automóvel do papai; quando compramos um livro para ajudar na faculdade de um primo que ainda não trabalha, e assim sucessivamente. Em todas estas situações, realizamos a despesa, mas não usufruímos do correspondente benefício. É bem verdade que em nosso dia-a-dia não costumamos ouvir o termo Despesas com Transferências. Aqui o fazemos simplesmente para introduzir o leitor no vocabulário técnico adotado na Disciplina Orçamento Público, objeto de nossos estudos. Nesta, sim, o termo é amplamente utilizado. Além disso, preferimos adotar a nomenclatura a fim de oferecer ao leitor a possibilidade de entender uma coisa: de todo o universo das despesas pessoais, uma boa parcela talvez a maior fatia será classificada como Despesas Próprias, e o restante talvez uma minoria como Despesas com Transferências. 1.3 Despesas Correntes e de Capital Ao lado da classificação comentada nos tópicos precedentes 1, a Despesa Pública poderá assumir as modalidades de Despesas Correntes e Despesas de Capital. É a Lei nº 4.320/64 2 que nos remete a essa classificação. Muito embora seus dispositivos não definam explicitamente o que vem a ser uma Despesa Corrente ou uma Despesa de Capital, podemos nos socorrer dos conceitos referidos quando comentamos as Receitas Correntes e de Capital. O raciocínio é similar. Desta feita, serão consideradas como Despesas Correntes todas aquelas despesas do governo que se realizam de forma contínua, uma vez que estão ligadas à sua manutenção. São permanentes, pois, tais modalidades de despesas governamentais. Daí o seu nome: Despesas Correntes. Caso venham a faltar, certamente decorrerão prejuízos no curto, médio e longo prazos, seja para o próprio ente governamental e/ou para a coletividade em geral: para o ente 1 Vide tópicos 3.1 e 3.2. 2 Art. 12, caput. www.editoraferreira.com.br - 2 - Alipio Reis Firmo Fillho
governamental, pois se ressentirá de uma contraprestação direta em bens e serviços, necessários ao seu regular funcionamento; para a coletividade, visto que esta não poderá usufruir, total ou parcialmente, de um serviço público prestado ou colocado à sua disposição, para sua utilização, efetiva ou em potencial. Em última análise, podemos dizer que as Despesas Correntes compreendem o universo dos gastos do governo imprescindíveis à sua sobrevivência e/ou à prestação dos serviços públicos. Diga-se de passagem, as aqui chamadas despesas correntes também estão presentes em nosso dia-a-dia. Assim, da mesma forma que não podemos sobreviver sem que realizemos determinadas despesas necessárias à nossa subsistência pessoal, tais como alimentação, vestuário e calçados, também o Estado, enquanto ente governamental, também não sobreviverá (ou sobreviverá muito precariamente durante um certo período de tempo) sem que incorra em despesas correntes. No exemplo dado, as despesas com alimentação, vestuário e calçados correspondem às nossas despesas pessoais correntes. E quais são as despesas correntes estatais tão necessárias à sua sobrevivência? Há inúmeras delas. Na verdade, seu universo é muito amplo. Conforme veremos no próximo tópico, coube à Portaria Interministerial nº 163/2001 discriminar o rol destas despesas em um de seus Anexos. Por ora, podemos citar as despesas governamentais com a folha de pagamento do funcionalismo público. Constitui-se numa despesa corrente, pois se realiza de forma contínua. Vincula-se à manutenção do próprio Estado, uma vez que, sem realizá-la, ele não sobreviverá ou sobreviverá muito precariamente. A coletividade, por sua vez, na sua falta, será prejudicada, pois não poderá contar com a prestação do serviço público correspondente. Outros bons exemplos de Despesas Correntes são as despesas governamentais com água, luz, telefone, vigilância e conservação. São, pois, despesas essenciais. É evidente, por outro lado, que nem toda Despesa Corrente reveste-se dessa essencialidade. Ainda que em menor escala, há despesas enquadradas nessa modalidade que não são tão imprescindíveis. É o caso, por exemplo, das despesas com a assinatura de jornais, revistas e periódicos. Ainda que a falta da assinatura de um jornal local provoque uma menor qualidade no acesso à informação 3, por certo esse empecilho não repercutirá na mesma magnitude no dia-a-dia da repartição pública interessada e/ou na prestação dos serviços públicos. 3 Especialmente quando o ente considerado não possui acesso a outros meios de comunicação, a exemplo dos pequenos municípios situados em locais distantes e de difícil acesso, como na Amazônia ou no sertão nordestino. www.editoraferreira.com.br - 3 - Alipio Reis Firmo Fillho
Em síntese, podemos afirmar que dentre o rol das Despesas Correntes governamentais existem aquelas que se revestem de um caráter mais essencial, como as despesas com a folha do funcionalismo público e com o consumo de água, luz, telefone e dos serviços de vigilância e conservação; e também despesas não tão essenciais, como as com a assinatura de jornais, revistas e periódicos. Vale assinalar que, ao afirmarmos que determinadas despesas não são tão essenciais quanto outras, estamos visualizando-as diante do contexto governamental como um todo, e não de forma setorizada. Assim, a assinatura de um periódico científico poderá ser considerada, no contexto governamental global, como uma despesa não essencial uma vez que, no mesmo contexto, há certamente despesas mais imprescindíveis. Esta mesma despesa, contudo, se considerada no âmbito de um órgão ou entidade governamental ligada à pesquisa 4, por certo incorporará um grau de essencialidade consideravelmente superior, uma vez que sua falta poderá trazer conseqüências nocivas ao avanço das pesquisas nas respectivas áreas de atuação. Quanto às despesas de capitais, assumem elas um papel singular no rol das despesas públicas. Sua característica principal é a descontinuidade. Tais despesas têm uma data para se iniciarem e serem concluídas, diversamente do que ocorre com as despesas correntes, cuja conclusão é fato, em regra, impossível de se cogitar 5. Desta feita, o bom senso não nos permite assimilar a idéia de uma dada instituição pública deixar de gerar despesas com energia elétrica (despesa corrente), a menos que esta instituição seja extinta. Entretanto, é perfeitamente plausível a idéia de que o término da construção de uma escola (despesa de capital) esteja previsto para ocorrer em uma data no futuro. Assim, concluída a escola, realizada também estará a despesa de capital correspondente. É nesse sentido que deverá ocorrer a descontinuidade antes assinalada. Outra característica das despesas de capital é que através delas o Poder Público expande os serviços públicos prestados, ao contrário das despesas correntes, por intermédio das quais o Estado mantém os serviços anteriormente criados. Vamos a duas exemplificações. Ao construir um hospital o Poder Público está disponibilizando, em última análise, mais leitos hospitalares à população em geral. Amplia-se, portanto, o rol de pessoas atendidas pelos serviços hospitalares. O mesmo ocorrerá quando a Administração Pública resolve construir uma nova rodovia: mais quilometragens são postas à disposição dos transportadores. Em decorrência, mais rapidamente circularão as riquezas no País, com possibilidade até de redução nos preços dos produtos, já que os custos poderão ser menores. Por último, convém ressaltar o aspecto econômico a envolver as despesas correntes e de capital. 4 Ex: Fundação Oswaldo Cruz, ligada ao Governo Federal; e Instituto Butantã, vinculado ao Governo do Estado de São Paulo. 5 O termo impossível de se cogitar deverá ser tomado no sentido de improbabilidade. www.editoraferreira.com.br - 4 - Alipio Reis Firmo Fillho
É que a classificação das despesas públicas em correntes e de capital decorre de uma necessidade econômica que ajuda a mensurar a demanda governamental no universo da demanda agregada do País. Explicamos. O governo se apresenta como um gigantesco consumidor de bens e serviços, o que acaba por impulsionar toda a economia. Uma elevação no consumo do governo representa um estímulo para que o setor produtivo (empresas) oferte mais bens e serviços. Mas, para produzirem mais, as empresas necessitarão ampliar o seu quadro de produção, o que passa pela contratação de mais mão-de-obra. Será ampliado, portanto, o nível de renda na economia, uma vez que mais pessoas estarão empregadas. Este fato acarretará, ainda, a redução nas taxas de desemprego no País, fato que contribuirá para uma significativa melhora do padrão sócio-econômico da população. Enfim, muitos são os benefícios que poderão ser contabilizados a partir da elevação do consumo governamental. O inverso, contudo, também é verdadeiro 6, com significativas conseqüências negativas para toda a economia. Ora, a divisão dos gastos públicos em despesas correntes e de capital presta-se especialmente a mensurar estas conseqüências de índole econômica advindas da atuação do governo. Isto porque, de um lado, as despesas correntes nos darão uma idéia do tamanho do consumo governamental, enquanto as despesas de capital podem nos fornecer subsídios valiosos quanto à magnitude da poupança pública. Desta feita, quanto maior for o consumo governamental, mais estará estimulada uma economia a produzir; quanto menor o consumo do aparelho estatal, menores também serão os níveis de produção, de emprego e renda. Contudo, é preciso que esclareçamos um aspecto nesse particular. Ao falarmos em poupança do governo não queremos emprestar ao termo o mesmo significado que é aplicado à poupança privada. Em outras palavras, poupança pública não é necessariamente sinônimo de economia de recursos, como ocorre com o nosso salário do qual retemos uma parte e a depositamos numa instituição bancária para utilizarmos depois. A poupança do governo, ao contrário, presta-se ao consumo. Justificamos. Primeiramente, é preciso ficar claro que a chamada poupança governamental corresponde à diferença positiva entre suas receitas correntes e o rol dos dispêndios correntes. Esta diferença positiva é chamada de superávit corrente e será aplicada em despesas de capital. Se, todavia, a diferença for negativa, significará que a poupança governamental é negativa. Pois bem, na hipótese de haver superávit corrente o excesso de recursos não será guardado pelo governo como ocorre, repetimos, com as nossas economias. Ao contrário. O 6 Uma redução nos níveis de consumo do governo pode trazer conseqüências danosas à economia, como a queda nos níveis de renda e o desemprego em maior escala. www.editoraferreira.com.br - 5 - Alipio Reis Firmo Fillho
valor será aplicado, isto é, gasto com a aquisição de bens de capital (despesas de capital) sob a forma de construções de rodovias, aeroportos, hospitais, infraestrutura urbana, escolas, pontes, redes de esgoto etc. A finalidade será gerar mais bem estar social além, conforme dissemos, de contribuir para a expansão dos serviços públicos. Ademais, a aplicação de sua poupança em despesas de capital contribui sobremaneira para que o Produto Interno Bruto do País seja incrementado. Assim, o governo se assemelha a uma grande entidade empresarial, produtora de bens e serviços, que se esmera por alcançar altos índices de produção. Esta, em síntese, é a ótica proporcionada pela classificação dos gastos governamentais em dispêndios correntes e de capital. www.editoraferreira.com.br - 6 - Alipio Reis Firmo Fillho