Aula 03: Crise da dívida externa, inflação e planos de estabilização na década de 1980. Sumário Página Esperança e frustração: a nova república e o debate a respeito das causas da inflação 2 O Plano Cruzado 3 O Plano Bresser 6 O Plano Verão 7 Restrição Cambial e Crescimento Econômico 8 O Desequilíbrio do Setor Público 9 Exercícios Propostos 12 Pessoal, Na aula de hoje, conversaremos sobre o que aconteceu na segunda metade dos anos 1980, período de início da redemocratização. Depois daqui, vamos conversar um pouco mais sobre o que aconteceu nos anos 1990. Ao trabalho? www.estrategiaconcursos.com.br Página 1
Esperança e frustração: a nova república e o debate a respeito das causas da inflação no Brasil (1985 1989) É com a herança de déficit público crescente e de problemas de restrição de crédito internacional que se inicia o processo de redemocratização brasileira. O período entre os anos de 1985 e 1989 é marcado por um conjunto de experiências malsucedidas de estabilização da inflação que, embora não tenham logrado sucesso duradouro no combate ao aumento generalizado dos níveis de preços, conseguem gerar momentos de rápido crescimento. Do lado político, a nova república passa por dificuldades no processo de redemocratização uma vez que o sentimento social já originado com o movimento de diretas já associava a democracia não apenas a volta das liberdades civis e políticas, mas também ao fim da inflação, ao retorno do crescimento econômico e a redistribuição da renda. Além disso, o falecimento do presidente eleito pelo colegiado, Tancredo Neves, e o surgimento de uma coalizão partidária heterogênea enfraquecem o governo de José Sarney que busca, nas ruas, a legitimidade não validada no Congresso. A fim de resolver dois problemas simultaneamente (redução da inflação e reconhecimento da liderança política), Sarney institui o plano cruzado. Um plano heterodoxo (plano que tem a atuação direta do poder político na esfera econômica) que buscava desindexar a economia, marcado pelo congelamento de preços. Esse plano surge como a união de duas propostas distintas: a reforma monetária e o choque heterodoxo. Os economistas ligados à proposta do Choque Heterodoxo pregavam que a inflação não estava associada ao aquecimento da demanda (aquilo que nós já vimos na parte de política fiscal, inflação e crescimento). Segundo essa análise, através de estudos econométricos, concluía-se que a causa principal da inflação era a própria inflação no período anterior (componente inercial). Dessa forma, a proposta política desses economistas (personificados na pessoa de Francisco Lopes) era a promoção da desindexação da economia através do congelamento de preços. Essa proposta foi implementada também durante os planos subseqüentes Bresser e Verão. No que diz respeito à proposta da reforma monetária, essa partia do mesmo princípio do Choque Heterodoxo. A diferença entre essas duas propostas é a introdução de uma moeda indexada que circularia paralelamente à nacional (essa proposta foi, posteriormente conhecida como proposta Larida, em homenagem aos economistas Pérsio Árida e André Lara). www.estrategiaconcursos.com.br Página 2
Embora tenha sido a proposta aceita, a reforma monetária e o choque heterodoxo não foram as únicas propostas entregues ao governo.além dessas e da proposta Larida, uma proposta chamada de Pacto Social merece destaque por ser a proposta queridinha das bancas. Para entender o que essa proposta pontuava pense que os economistas dessa linha defendiam que os preços dos bens subiam pela ambição de empresários e trabalhadores. De um lado, os trabalhadores queriam maiores aumentos, salários mais altos e maior poder de compra, mas isso acabava refletindo em um aumento de custos para o empresário. Como esse também não queria sair perdendo, aumentava os preços, o que impactava na inflação, que levava a um aumento nos salários, alimentando a espiral inflacionária. Assim, segundo os economistas do pacto social, para que a inflação cessasse, era necessário que empregados e empregadores se unissem e através de um acordo resolvesse o conflito distribuitivo das riquezas da economia. Com os trabalhadores se comprometendo em não pedir mais aumentos, os empresários também se comprometeriam em não aumentar os preços dos bens. Dessa forma, estaria finalizado o processo de inflação. Vamos ver um exercício sobre essa proposta? Exercício 01 (BNDES, Profissional Básico: Economia, 2008) Em 1984 a inflação no Brasil atingiu percentuais acima de 200% a. a.. Alguns economistas defendiam o ponto de vista de que tal situação era causada pelo chamado conflito distributivo. Segundo os proponentes desse diagnóstico, (A) o conflito distributivo ocorria, fundamentalmente, entre o setor público e o setor privado, o primeiro, aumentando os impostos e o segundo, aumentando os preços. (B) o conflito poderia ser resolvido através de um Pacto Social, obtido com uma plena redemocratização do país e a formação de um governo de coalisão. (C) o controle rigoroso do deficit orçamentário do setor público levaria à resolução do conflito distributivo. (D) os grupos sociais causadores do conflito deveriam ser contidos e excluídos do processo de redemocratização que estava ocorrendo. www.estrategiaconcursos.com.br Página 3
(E) apenas a dolarização da economia poderia resolver o conflito, pois os preços e os custos em dólar ficariam estáveis com a taxa de câmbio estável. E, aqui, fica BEM CLARA a presença do pacto social nas questões. Vale aqui, para resolver, um bizu: viu pacto social no enunciado da questão, vá procurar conflito distributivo entre as alternativas. Lembre ainda que esse conflito acontece entre os empresários e empregados. Dessa forma, não tem como errar! Mas a questão acima não deixa assim, tão claro, não é mesmo! Foi de propósito isso! Como a hora de errar é agora, a letra correta é a alternativa (B). Esse pacto só poderia ser obtido através da formação de um governo de coalisão. As demais alternativas são incorretas. A letra (A) é falsa por afirmar que o conflito se dava entre o setor público e o setor privado. A letra (C) fala de um rigoroso controle do déficit orçamentário, o que veremos mais a frente, não foi verdade! A letra (D) afirma que os grupos deveriam ser excluidos do processo de redemocratização. (como excluir trabalhadores e empresários desse processo?!) Finalmente,a letra (E) afirma que apenas a dolarização pode resolver o conflito, o que nós também já vimos, não pode ser verdadeiro. GABARITO: (B) O Plano Cruzado (1986) Na sua constituição, o plano cruzado pregava que a inflação no Brasil possuía forte caráter inercial. Em economias indexadas, a tendência inflacionária é dada pela própria inflação no período anterior, podendo ainda ser agravada por choques de oferta ou demanda. Desta forma, o plano cruzado, instituído em 28 de fevereiro de 1986, possuía as seguintes metas que deveriam ser cumpridas a fim de controlar o processo inflacionário existente no Brasil: 1. Reforma monetária e congelamento de preços: essa medida pregava o estabelecimento da nova moeda www.estrategiaconcursos.com.br Página 4
denominada de cruzado para passar uma imagem de moeda forte. Além disso, houve a promoção de intervenções nos contratos, associado ao congelamento dos preços e taxa de câmbio. 2. Desindexação da economia: as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTNs) foram substituídas pelas Obrigações do Tesouro Nacional (OTNs) com valores congelados por um ano. Houve ainda a proibição da indexação dos contratos com prazo inferior a um ano. 3. Índices de preço e poupança: o IPCA substituído pelo IPC para evitar contaminação da inflação de fevereiro. A Poupança passa a ter com rendimentos trimestrais para evitar a ilusão monetária. 4. Política salarial: os salários seriam dados pelo valor médio dos últimos seis meses e dissídios anuais com correção inferior a 100%. Foi concedido, ainda, um abono de 8% sobre os salários e de 16% sobre o salário mínimo. Nessa situação, os salários seriam revistos sempre que a inflação acumulada ultrapassasse 20%. Nessas circunstâncias, seria acionado o gatilho salarial que daria até 20% de aumento nos salários. Caso a inflação acumulada superasse esse valor, o gatilho garantiria o reajuste dos 20%. O percentual restante seria dado quando do acionamento do próximo gatilho. Inicialmente o plano cruzado obteve sucesso, a inflação nos meses posteriores foi praticamente nula, e houve crescimento do emprego e dos salários. Mas, enquanto isso, a situação fiscal piorava, houve redução das receitas, devido aos menores ganhos com senhoriagem (quando que o governo aufere quando emite moeda para pagar suas dívidas) e ao congelamento de algumas tarifas, além de aumento de gastos (principalmente com pessoal). Associado a esses fatores, a política monetária acomodatícia, a expansão do crédito e o temor de que a estabilização fosse passageira resultaram na expansão da demanda e na escassez de muitos produtos. Nesse momento, o governo notou que havia feito uma expansão exagerada na oferta de moeda, passando a discutir a viabilidade do descongelamento (total ou parcial) dos preços. Então, é lançado o Cruzadinho, um pacote fiscal para desaquecer o consumo e financiar investimentos em infra-estrutura e metas sociais. Os aumentos de preços gerados por esses pacotes foram www.estrategiaconcursos.com.br Página 5
expurgados do cálculo da inflação, para evitar o gatilho salarial, causando o descontentamento da população. Além disso, o plano não foi bem sucedido no desaquecimento da demanda ou no financiamento da demanda. No fim de 1986, foi lançado o Cruzado II com o objetivo de aumentar a arrecadação. Na verdade, o plano foi a válvula de escape para o abandono do congelamento de preços. Os preços aumentaram, o gatilho salarial foi acionado, e, em fevereiro de 1987, o plano Cruzado teve fim. Com a piora da situação externa, foi decretada a moratória (ou o calote) da dívida externa. De acordo com os próprios formuladores do plano Cruzado, vários erros foram cometidos na elaboração e execução do plano, pode-se destacar o diagnóstico de que a inflação era puramente inercial (desconsiderando a demanda), as políticas fiscal e monetária frouxas, e o congelamento de preços demasiadamente longo e inadequado com relação aos preços relativos. O Plano Bresser (1987) O plano Bresser promoveu um choque deflacionário procurando evitar os erros cometidos durante o plano Cruzado. A inflação foi diagnosticada como de demanda e inercial, e o plano tinha elementos heterodoxos e ortodoxos. As principais medidas foram: 1. Juros reais positivos para contrair o consumo. 2. Aumento de tarifas mais corte nos gastos e subsídios para reduzir o déficit público. 3. Congelamento de preços e salários (por três meses), mas não da taxa de juros para evitar a deterioração das contas externas. O plano Bresser teve sucesso inicial (inflação reduzida nos dois primeiros meses), mas o temor de novos congelamentos motivou a remuneração prévia de muitos preços, e a flexibilização anunciada do congelamento contribuiu para que aumentos fossem repassados a outros preços, desequilibrando os preços relativos. Somado a isso, os acordos salariais com categorias do funcionalismo minaram a redução do déficit público. Todos esses fatores contribuíram para o crescimento da inflação. www.estrategiaconcursos.com.br Página 6
O Plano Verão (1989) Plano Verão (1989) A insatisfação com os resultados obtidos pelos planos anteriores motivou a radicalização das propostas de indexação, sendo anunciado o plano Verão. O plano foi novamente classificado por híbrido, pois apresentava elementos ortodoxos (redução de despesas, reforma administrativa, limitações a emissão de títulos pelo governo e restrição ao crédito) e heterodoxos (congelamento de preços e salários, desta vez, por tempo indeterminado). Uma das medidas do plano Verão foi a mudança da moeda, para o Cruzado Novo, com paridade de 1:1 com o dólar. Como 1989 foi ano eleitoral, o ajuste fiscal não ocorreu. Além disso, os juros foram incapazes de conter o consumo, pois a população estava preocupada com a explosão dos preços ao fim do congelamento. Ainda, o período foi marcado pela insatisfação crescente dos trabalhadores, que reivindicavam reposições salariais. O resultado de todos esses fatores foi o crescimento da inflação já no segundo mês. www.estrategiaconcursos.com.br Página 7
Restrição Cambial e crescimento econômico Os anos de 1980 foram caracterizados pela alternância de ciclos breves de recessão e expansão e por uma taxa de crescimento próxima ao aumento da população. Nesse período, foi marcado também pela contínua transferência de recursos reais para o exterior via obtenção de superávits comerciais recorrentes. A obrigatoriedade de transferir recursos reais para o exterior para servir a dívida externa criou um constrangimento ao desenvolvimento nacional. Existem interpretações distintas sobre as razões para o fraco desempenho da economia brasileira durante a década de 1980. Para uma delas, a necessidade de gerar elevados superávits comerciais para fazer face ao serviço da dívida restringiu o crescimento econômico, pois a taxa de acumulação de capital teria que ficar abaixo da taxa de poupança interna para viabilizar a transferência de recursos. Todas as variáveis econômicas durante os anos de 1980 revelam uma grande variabilidade, com curta de duração dos ciclos econômicos. Evidências empíricas permitem associar a incompatibilidade entre a geração de superávits e o crescimento. No período recessivo, os investimentos e as importações caem, enquanto as exportações crescem. Mas, na retomada de crescimento interno a situação se inverte. Essa incompatibilidade possui maior expressão no fraco desempenho dos investimentos. A dissociação entre investimentos privados e públicos indicava o esfacelamento o padrão de crescimento que até então existia. Observa-se redução dos investimentos do setor www.estrategiaconcursos.com.br Página 8
produtivo estatal, insustentabilidade dos gastos públicos e baixo patamar de investimentos privados. A orientação exportadora atuou como elemento dinâmico da economia brasileira durante o período. Mas, assim como em períodos anteriores, a inserção das exportações foi fruto dos mecanismos do mercado interno, que promoveu a diversificação da pauta produtiva. Para um conjunto de setores produtivos, a inserção das exportações foi relevante como fator de explicação do crescimento. No entanto, os mercados adicionais originados pela nova inserção das exportações foram insuficientes para assegurar a elevação e sustentação da taxa de investimento. Desempenho medíocre dos investimentos se refletiu negativamente no comportamento das atividades produtivas. O Desequilíbrio do Setor Público Durante a década de 1980, o setor público intensifica sua ação para viabilizar a geração de superávits comerciais de modo a fazer face à dívida, o que implicou em ampliação da renúncia fiscal e do volume de subsídios. Paralelamente, o setor arca com o ônus crescente dos juros da dívida por ser o principal devedor em moeda estrangeira. A inflação crescente e a retomada do nível de atividade a partir do crescimento das exportações reduzem a carga tributária em função da renúncia fiscal. Mas, a reorientação do crescimento para as exportações aparece como fator mais relevante para o crescimento do déficit público. Isso ocorre porque os efeitos da inflação e da recessão podem ser revertidos pela estabilização e indexação dos impostos, mas o impacto da reorientação do crescimento necessita de uma reforma tributária. Entre 1980 e 1984, a redução do déficit público passou a exigir cortes de gastos para patamares baixíssimos, abaixo das necessidades mínimas para o crescimento econômico, comprometendo inclusive investimentos de empresas estatais de caráter estratégico. O período de 1982 a 1984 constitui o de maior crescimento do endividamento público durante a década, com expansão das dívidas interna e externa como proporção do PIB. A dívida externa cresce devido à maxidesvalorização cambial e à assunção pelo governo federal de parte da dívida externa de responsabilidade do setor privado. www.estrategiaconcursos.com.br Página 9
A combinação entre cortes de investimentos públicos com a manutenção de incentivos e subsídios e aumento da taxa de juros criou uma situação de desequilíbrio no financiamento público. Até 1984 esse desequilíbrio foi contornado pelo financiamento externo, o que não ocorre no período seguinte. Entre 1987 e 1989 a carga tributária bruta sofre queda continuada, tanto pela estagnação da economia, como pela reorientação do crescimento e aceleração inflacionária. A defasagem entre preços e tarifas públicas amplia-se durante 1984 e 1989, obrigando crescentes transferências do Tesouro Nacional às empresas, e cujas tentativas de mudança contribuíram para o crescimento da inflação. Dada a restrição financeira sobre o setor público nos anos de 1980 foram tentados dois padrões de ajustamento inconsistentes. Na primeira metade da década, a obtenção de um superávit primário insustentável, acompanhado da perda de receita e fundado no corte dos investimentos. Na segunda metade, a recuperação dos gastos ativos não contribuiu para amenizar as dificuldades de financiamento do setor público. Além disso, o Tesouro foi obrigado a arcar com o ônus crescente dos desequilíbrios das empresas estatais, que se torna um fator de constrangimento dos gastos públicos. Apesar dos elevados déficits públicos, a participação da dívida líquida no PIB se manteve perto de 50% durante o período, o estoque da dívida foi desvalorizado. Em parte, essa desvalorização se deve à defasagem entre a inflação que corrige o PIB e os indexadores que corrigem o valor da dívida. No caso da dívida externa, uma contribuição se deve a apreciação cambial como efeito do processo inflacionário. Essa estabilidade da dívida líquida do setor público indica que a questão a ser analisada é a composição da dívida interna (composição entre as formas de financiamento do déficit). Nesse sentido, observa-se o crescimento da participação da dívida mobiliária. O financiamento assume caráter de curtíssimo prazo, com taxas elevadas de juros como forma de recompensar os riscos de perda patrimonial. Para aplicadores, essa parcela da dívida pública possui liquidez imediata, de modo que a contrapartida da deterioração do financiamento público é a possibilidade de conversão dessa liquidez em poder de compra, gerando hiperinflação. Essa situação ocorreu em 1988 e 1989, apesar dos patamares elevados para a taxa de juros real. Assim, o processo de reorientação do crescimento e o déficit público decorrente se traduziram na mudança da forma de financiamento e ruptura com o investimento público, promovendo crise de www.estrategiaconcursos.com.br Página 10
desconfiança e fuga da riqueza para ativos reais e de risco, como a que se inicia em 1989. Exercício 02 (Petrobrás, Economista Junior, 2005) A crise da dívida externa foi o principal foco de preocupação da economia brasileira no início dos anos 80. Foram mecanismos de política econômica adotados no período: (A) controle programado da demanda agregada e maxidesvalorização cambial. (B) mudança do padrão monetário e estímulo à formalização de contratos em moeda estrangeira. (C) diminuição dos custos fixos de produção e aumento das exportações. (D) incentivo às importações de bens de capital para modernizar o parque industrial e elevação das exportações de bens duráveis. (E) assinatura de acordos comerciais regionais e expansão do comércio exterior brasileiro. Pessoal, *** Terminamos aqui a nossa aula 02, a menor aula do curso todo. Chegamos ao final do governo Sarney com uma inflação enorme. Caberá ao próximo presidente (Fernando Collor) resolver o nosso maior problema econômico. Será que ele vai conseguir?! É justamente isso que veremos na próxima aula! Fique atento aos próximos capítulos. Beijo beijo Amanda www.estrategiaconcursos.com.br Página 11
Exercícios Propostos Exercício 01 (BNDES, Profissional Básico: Economia, 2008) Em 1984 a inflação no Brasil atingiu percentuais acima de 200% a. a.. Alguns economistas defendiam o ponto de vista de que tal situação era causada pelo chamado conflito distributivo. Segundo os proponentes desse diagnóstico, (A) o conflito distributivo ocorria, fundamentalmente, entre o setor público e o setor privado, o primeiro, aumentando os impostos e o segundo, aumentando os preços. (B) o conflito poderia ser resolvido através de um Pacto Social, obtido com uma plena redemocratização do país e a formação de um governo de coalisão. (C) o controle rigoroso do deficit orçamentário do setor público levaria à resolução do conflito distributivo. (D) os grupos sociais causadores do conflito deveriam ser contidos e excluídos do processo de redemocratização que estava ocorrendo. (E) apenas a dolarização da economia poderia resolver o conflito, pois os preços e os custos em dólar ficariam estáveis com a taxa de câmbio estável. Exercício 02 (Petrobrás, Economista Junior, 2005) A crise da dívida externa foi o principal foco de preocupação da economia brasileira no início dos anos 80. Foram mecanismos de política econômica adotados no período: (A) controle programado da demanda agregada e maxidesvalorização cambial. (B) mudança do padrão monetário e estímulo à formalização de contratos em moeda estrangeira. (C) diminuição dos custos fixos de produção e aumento das exportações. www.estrategiaconcursos.com.br Página 12
(D) incentivo às importações de bens de capital para modernizar o parque industrial e elevação das exportações de bens duráveis. (E) assinatura de acordos comerciais regionais e expansão do comércio exterior brasileiro. Exercício 03 (Petrobrás, Economista Pleno, 2005) A política econômica do início da década de 80 do século passado centrou-se na tentativa de garantir condições de pagamentos das obrigações externas. Quais foram as principais medidas assumidas no período? (A) Contenção programada da demanda agregada, controle de importações e maxidesvalorização cambial. (B) Contenção programada da demanda agregada, congelamento de preços e salários e adoção de taxa de câmbio fixo. (C) Contenção programada da demanda agregada, controle de exportações e criação de uma caixa de conversão. (D) Controle de importações e elevação das exportações de petróleo e derivados, além de congelamento de preços. (E) Controle de importações, valorização cambial e expansão do nível de atividade econômica. Exercício 04 (IBGE, Análise Socioeconômica, 2010) Durante a década de 1980, alguns economistas defendiam o Pacto Social como a melhor maneira de controlar o processo inflacionário agudo que ocorria no Brasil. O diagnóstico era de que a inflação resultava essencialmente da (A) disputa entre os setores da sociedade por mais renda, o chamado conflito distributivo. (B) desvalorização cambial promovendo o aumento dos preços dos produtos e insumos importados. www.estrategiaconcursos.com.br Página 13
(C) expansão monetária excessiva que financiava o deficit do setor público. (D) subida do preço do petróleo no mercado internacional. (E) queda na receita fiscal do governo. GABARITO: 1. B 2. A 3. A 4. A www.estrategiaconcursos.com.br Página 14