GRUPO I - CLASSE V - Plenário TC 006.076/2013-0 Natureza: Relatório de Levantamento Interessado: Tribunal de Contas da União Unidade: Caixa Econômica Federal - Caixa Sumário: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO. AUDITORIA NA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. CONHECIMENTO DA ESTRUTURA E GESTÃO DA CAIXA NA OPERACIONALIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONVÊNIOS, CONTRATOS DE REPASSE, FINANCIAMENTO COM RECURSOS FEDERAIS E DEMAIS AÇÕES ENVOLVENDO O ORÇAMENTO DA UNIÃO, A UTILIZAÇÃO DE RECURSOS FEDERAIS OU DE FUNDOS PÚBLICOS. AVALIAÇÃO DA VIABILIDADE DA REALIZAÇÃO DE AÇÃO DE CONTROLE. IDENTIFICAÇÃO DE RISCOS. MATERIALIDADE DOS VALORES TRANSFERIDOS PELA CAIXA, A TÍTULO DE CONTRATO DE REPASSE. AUTORIZAÇÃO DE AUDITORIA COM O OBJETIVO DE TESTAR OS CONTROLES E ANALISAR A CONFORMIDADE DOS PROCESSOS REFERENTES AOS CONTRATOS DE REPASSE DA CAIXA. ARQUIVAMENTO. RELATÓRIO Adoto como relatório as partes essenciais da peça que consolidou o levantamento de auditoria, realizado pela equipe de auditores da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional - SecexFazenda (peça 8), cujas conclusões e propostas foram corroboradas pelo corpo dirigente dessa unidade técnica (peças 9 e 10): INTRODUÇÃO 1. O presente Levantamento - decorrente da deliberação constante do despacho de 20/2/2013 do Ministro José Múcio Monteiro, no âmbito do TC 002.937/2013-1, peça 3 - foi realizado com o objetivo de conhecer a atuação da Caixa na interveniência de convênios, contratos de repasse, financiamento com recursos federais e demais ações envolvendo o orçamento da União, a utilização de recursos federais ou de fundos públicos, com vistas a avaliar a viabilidade da realização de futuras fiscalizações. 2. Cumpre salientar que este trabalho encontra-se em consonância com os seguintes objetivos do Plano Estratégico do TCU 2011-2015: (i) atuar de forma seletiva e sistêmica em áreas de risco e relevância e (ii) intensificar ações que promovam a melhoria da gestão de riscos e controles internos da Administração Pública. 3. A realização de estudo preliminar dos principais normativos, de publicações e dos trabalhos prévios desta Corte de Contas acerca de convênios, contratos de repasse e financiamentos com recursos federais permitiu identificar a pertinência de maior profundidade no levantamento específico sobre os contratos de repasse, haja vista tratar-se de objeto em relação ao qual foi constatado elevado grau de interveniência da Caixa Econômica Federal, unidade jurisdicionada desta secretaria, cujos controles internos sobre a matéria não foram objeto de avaliação recente por parte desta Corte, especialmente após a implementação do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv). 1
4. Os financiamentos com recursos federais operacionalizados pela Caixa deixaram de ser priorizados no escopo dos presentes trabalhos, em razão do acompanhamento que vem sendo efetuado por esta unidade técnica, desde o exercício de 2010, sobre os financiamentos concedidos com recursos do FGTS para obras de mobilidade urbana destinadas à Copa do Mundo de 2014, consoante consubstanciado no TC 010.765/2010-9, trabalho que tem propiciado conhecimento dos controles aplicáveis aos procedimentos de contratação e liberação de recursos por parte da Caixa. 5. No que se refere aos convênios, constatou-se que a atuação da Caixa circunscreve-se fundamentalmente a de agente bancário, motivo pelo qual também foi afastada a necessidade de aprofundamento sobre os controles internos de tal objeto. 6. Com relação aos trabalhos desenvolvidos por este Tribunal afetos aos contratos de repasse, podem ser destacados: a) TC 015.568/2005-1: relatório consolidado de auditorias realizadas na modalidade Fiscalização de Orientação Centralizada, com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação de recursos federais repassados pela União ou entidades da Administração Indireta a organizações não governamentais, por meio de convênios, contratos de repasse e instrumentos similares. Em que pese a amostra selecionada para o trabalho ter-se restringido a convênios, muitas das deliberações proferidas por meio do Acórdão 2.066/2006 Plenário/TCU têm impacto sobre os contratos de repasse, em especial, a que determinou a implementação de sistema de informática em plataforma web que permitisse o acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos jurídicos utilizados para transferir recursos federais a outros órgãos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, posteriormente denominado Siconv; b) TC 031.356/2007-5: auditoria operacional realizada na Caixa com o objetivo de avaliar a efetividade de sua atuação na interveniência dos convênios e contratos de repasse, nos exercícios de 2003 a 2008, com vistas a inibir a ocorrência de irregularidades e alcançar os objetivos pactuados. Essa fiscalização foi apreciada por meio do Acórdão 393/2011 Plenário/TCU e o monitoramento das deliberações dela decorrentes foi apreciado por meio do Acórdão 632/2013, que as considerou cumpridas. c) TC 034.910/2011-5: auditoria operacional no Siconv, apreciada por meio do Acórdão 2.465/2012 Plenário/TCU, que contempla deliberações correlacionadas à ausência de representatividade de instituições mandatárias da União na comissão gestora do Siconv; à deficiência na segregação de funções no sistema; à ausência de matriz que aponte incompatibilidade de execução entre os vários perfis de acesso disponíveis no sistema; dentre outros aspectos. 7. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria 280/2010, alterada pela Portaria TCU 168/2011) e com observância às diretrizes dos Padrões de Levantamento (Portaria-Segecex 15/2011), com as adaptações necessárias ao escopo desta fiscalização, tendo em vista que este levantamento não tem a finalidade de conhecer o funcionamento de órgão/entidade, mas de processo específico operacionalizado por unidade da Caixa. 8. A avaliação dos controles internos adotados pela Caixa para o desbloqueio de recursos e para a prestação de contas final referentes a contratos de repasse foi efetuada da seguinte forma: i) elaboração e validação dos mapas do processo correspondentes, identificando riscos, controles e agentes; e ii) elaboração das Matrizes de Riscos e Controles. 9. Para a elaboração dos mapas de processo, instrumentalizada por meio do programa Bizagi, foram realizadas entrevistas com funcionários da Superintendência Nacional de Produtos de Repasse (Surep/Caixa) e da Gerência de Filial de Desenvolvimento Urbano e Rural em Brasília (Gidur/BR), bem como análises documentais e observações. 10. Na Gidur/BR, identificou-se que os contratos de repasse são tratados por duas coordenações distintas: i) Gidur/BR03, que cuida dos contratos relacionados com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); ii) Gidur/BR10, que cuida dos demais contratos de repasse. 2
11. Diante disso, foram elaborados quatro mapas de processo, ratificados pelas referidas coordenações da Gidur/BR: i) desbloqueio de recursos de contratos de repasse não PAC; ii) prestação de contas final de contratos de repasse não PAC; iii) desbloqueio de recursos de contratos de repasse PAC; iv) prestação de contas final de contratos de repasse PAC. 12. (...). 13. As matrizes de riscos e controles, por sua vez, foram elaboradas em consonância com as especificações constantes dos Padrões de Levantamento do TCU e com o material desenvolvido para o curso Avaliação de Controles Internos, de autoria dos auditores federais de controle externo Antonio Alves de Carvalho Neto e Bruno Medeiros Papariello. As duas matrizes, uma para os contratos de repasse PAC e outra para os contratos de repasse não PAC, constam do Anexo II do presente relatório. VISÃO GERAL 12. A compreensão do conceito de contrato de repasse reside no entendimento de sua distinção em relação ao conceito de convênio, conforme pode se depreender das definições a seguir transcritas, constantes do Decreto 6.170, de 25/7/2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União efetuadas por meio de tais instrumentos: a) convênio: acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação; b) contrato de repasse: instrumento administrativo por meio do qual a transferência de recursos se processa por intermédio de instituição ou agente público federal, atuando como mandatária da União. 13. Conforme pode depreender-se de tais definições, a distinção entre ambos instrumentos de transferência se dá pela existência, no caso dos contratos de repasse, de intermediação na operacionalização para a transferência de recursos. 14. Consoante disciplina a Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507, de 24/11/2011, que regulamenta a matéria, o conceito de mandatária da União corresponde às instituições e às agências financeiras controladas pela União que celebram e operacionalizam, em nome da União, os instrumentos jurídicos de transferência de recursos aos convenentes. 15. Para repisar essa distinção, destaca-se o seguinte trecho do Manual de Obtenção de Recursos Federais para os Municípios, publicado pelo Instituto Brasileiro Legislativo: No convênio, os recursos são transferidos diretamente da União para o município. No contrato de repasse, a transferência voluntária é realizada por intermédio de instituições financeiras federais, que atuam como agentes da União. O contrato de repasse equiparase à figura do convênio, mas, no entanto, no contrato de repasse, as agências financeiras oficiais (principalmente a Caixa Econômica Federal) atuam como mandatárias da União para execução e fiscalização das transferências de recursos federais, a qualquer título, a estados, Distrito Federal ou municípios. 16. Essa delegação da operacionalização dos contratos de repasse a instituições financeiras oficiais, especialmente à Caixa, é disciplinada no art. 5º, parágrafo 1º, da portaria retromencionada, e é realizada mediante a celebração de contrato de prestação de serviços específico, que conterá as atribuições delegadas, as limitações do mandato e a forma de remuneração pelos serviços. 17. Os setores da Caixa envolvidos na operacionalização dos contratos de repasse são: a) Superintendência Nacional de Produtos de Repasses (Surep), que se divide em três gerências nacionais (GN): 3
a.1) GN de Desenvolvimento de Produtos de Repasses (Genoa): responsável pela contratação; a.2) GN de Liberação e Cobrança de Contratos de Repasses (Gecoe): responsável pela execução do objeto contratado; a.3) GN de Acompanhamento de Desempenho Técnico Operacional (Geato): responsável pelo acompanhamento técnico-operacional e monitoramento de resultados. b) Superintendência Nacional de Assistência Técnica e Desenvolvimento Sustentável (Sudes), que atua por meio das Gidurs, presentes em todo o país, na operacionalização dos contratos de repasse. 18. A Caixa possui sistemas informatizados para acompanhamento e controle dos contratos de repasse, a saber: a) Sistema de Acompanhamento de Programas e Fomento (SIAPF) utilizado para acompanhamento da contratação, da execução físico-financeira e da aprovação da prestação de contas dos contratos de repasse PAC e não PAC. Ressalte-se que esse sistema vem passando por constantes modificações, no sentido de contemplar as especificidades legais que envolvem os programas do Orçamento Geral da União (OGU). Em função dessas modificações, está sendo desenvolvido o Novo SIAPF. b) Novo SIAPF utilizado a partir de dezembro/2012 para o acompanhamento da contratação, da execução físico-financeira e da aprovação da prestação de contas dos contratos de repasse não PAC. c) PAC Pendências aplicativo utilizado nos contratos de repasse PAC, por meio do qual o Ministério, gestor do contrato, visualiza os valores que devem ser progressivamente disponibilizados na conta específica do contrato. d) Sistema Integrado de Segurança (SISGR) sistema utilizado como interface dos contratos de repasse PAC que têm como gestor o Ministério das Cidades (MCidades). e) AVCaixa sistema de avaliação de desempenho das unidades da Caixa, que permite uma visão geral da performance das unidades por meio de indicadores. 19. Além dos seus próprios sistemas, a Caixa utiliza também: a) Siconv utilizado na operacionalização dos contratos de repasse não PAC, a fim de atender o art. 13 do Decreto 6.170/2007, e o art. 3º da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507/2011; b) Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC) subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), é consultado para verificar o cumprimento, pelos entes públicos, das exigências estabelecidas pela Constituição Federal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e demais normas aplicáveis; c) Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) consultado para verificar a aprovação da prestação de contas final dos contratos de repasse. 20. No que concerne à legislação aplicável a contratos de repasse, cumpre destacar: a) Decreto 6.170/2007 dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União, mediante convênios e contratos de repasse; b) Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507/2011 regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal; c) Lei 11.578/2007 dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos financeiros para a execução de ações do Programa de Aceleração do Crescimento; d) Normativos internos da Caixa: d.1) SA118 traz orientações referentes à solicitação, liberação, autorização de desbloqueio de recursos e prestação de contas, no âmbito do PAC, sob gestão do Ministério da Cultura (MinC); 4
d.2) SA105 traz orientações referentes à solicitação, liberação e autorização de desbloqueio de recursos, no âmbito do PAC, sob a gestão do MCidades; d.2) SA122 estabelece orientações referentes à solicitação, liberação, autorização de desbloqueio de recursos e prestação de contas, no âmbito dos contratos de repasse regidos pela Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507/2011; d.3) SA013 refere-se à prestação de contas dos recursos repassados pela União, no âmbito dos programas do OGU. 21. Conforme já mencionado, os processos objeto do presente levantamento referem-se a: i) Desbloqueio de recursos de contratos de repasse não PAC; ii) Prestação de contas final de contratos de repasse não PAC; iii) Desbloqueio de recursos de contratos de repasse PAC; iv) Prestação de contas final de contratos de repasse PAC. Os fluxogramas correspondentes constam do Anexo I, deste relatório. PRINCIPAIS RISCOS E POSSÍVEIS AÇÕES DE CONTROLE 22. Os riscos identificados constam das matrizes de risco elaboradas (...). 23. A primeira matriz diz respeito aos contratos de repasse não PAC e engloba tanto o desbloqueio de recursos quanto a prestação de contas final, sendo esta última uma atividade típica de controle. A segunda, corresponde aos contratos de repasse PAC, também englobando o desbloqueio de recursos e a prestação de contas final. 24. Dentre os riscos identificados por meio das matrizes, que possuem natureza similar, destacam-se: a) erro na verificação da documentação apresentada pelo proponente em diversas etapas do processo, como, por exemplo, a afeta ao processo licitatório e à comprovação da execução do objeto pactuado; b) erro em análises técnicas, especialmente as correlacionadas à área de engenharia, que envolvem aspectos inerentes ao planejamento e à execução do objeto; c) inexecução da atividade pelo responsável por atividades integrantes do processo, tal como a análise técnica de engenharia; d) análises técnicas pró-forma ou com viés político. 25. Esses riscos apresentam, no entendimento da equipe, nível alto, consoante metodologia de avaliação de controles internos adotada por esta Corte. Ademais, nem todos esses riscos possuem controles associados, a exemplo da possibilidade de erro na verificação da documentação apresentada. 26. Além do nível dos riscos, deve ser considerada, ainda, a materialidade dos valores transferidos pela Caixa a título de contrato de repasse, conforme apresentado na tabela abaixo: Período: 1º/1/2010 a 31/12/2012 Valor de Repasse Valores Desembolsados Contratos PAC R$ 20.345.842.281,30 R$ 1.450.887.251,55 Contratos não PAC R$ 10.941.364.325,19 R$ 3.485.408.176,01 TOTAL R$ 31.287.206.606,49 R$ 4.936.295.427,56 Fonte: Caixa Econômica Federal (peça 4). 27. Portanto, entende-se pertinente a realização de trabalho destinado a testar os controles identificados e ressaltar aqueles pontos em que há necessidade de implementação ou melhoria nos controles, oportunidade em que deverá ser analisada, também, a conformidade dos contratos de repasse. 28. No desenvolvimento dos trabalhos, serão utilizados os testes de controle: i) teste de desenho, para avaliar a adequação do controle; ii) teste de efetividade operacional, para avaliar o funcionamento eficaz do controle. CONCLUSÃO 5
29. O presente levantamento teve por fim conhecer a atuação da Caixa como mandatária da União nos contratos de repasse, nas fases de desbloqueio de recursos e de prestação de contas final, com vistas a avaliar a viabilidade da realização de futuras fiscalizações. 30. Diante disso, foram elaborados os mapas de processos e as matrizes de risco correspondentes (...). Dentre os riscos identificados, destacam-se: i) erro na verificação da documentação apresentada; ii) erro em análises técnicas; iii) inexecução da atividade pelo responsável; iv) análise pró-forma ou com viés político. 31. Considerando o nível dos riscos identificados e a materialidade dos valores transferidos pela Caixa a título de contrato de repasse, propõe-se a realização de fiscalização com o objetivo de testar os controles identificados e analisar a conformidade dos processos de desbloqueio de recursos e de prestação de contas final dos contratos de repasse. (itens 24 a 28) 32. Com a realização dessa fiscalização espera-se contribuir para o aperfeiçoamento dos controles adotados pela Caixa em sua atuação como mandatária da União na operacionalização dos contratos de repasse. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 33. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) a realização de fiscalização com o objetivo de testar os controles identificados e analisar a conformidade dos processos de desbloqueio de recursos e de prestação de contas final dos contratos de repasse, nos termos do art. 230 do Regimento Interno/TCU (itens 24 e 28); b) arquivar os presentes autos, conforme previsto no art. 169, V, do Regimento Interno do TCU. É o relatório. 6
VOTO Cuidam os autos de relatório de levantamento, realizado pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional - SecexFazenda, na Caixa Econômica Federal, com o propósito de conhecer a estrutura e gestão da Caixa: na operacionalização e fiscalização de convênios, contratos de repasse, financiamento com verbas da União e demais ações envolvendo o orçamento federal; na utilização de recursos federais ou de fundos públicos. Tal ação de conhecimento teve por objetivo avaliar a viabilidade da realização de fiscalização nestas áreas. 2. Inicialmente, ressalto que o levantamento coaduna-se com o Plano Estratégico do TCU 2011-2015, no que se refere às seguintes diretrizes: atuar de forma seletiva e sistêmica em áreas de risco e relevância; e intensificar ações que promovam a melhoria da gestão de riscos e controles internos da Administração Pública. 3. A Caixa, como agência financeira oficial, atua como mandatária da União para execução e fiscalização das transferências de recursos federais, a qualquer título, a estados, Distrito Federal ou municípios. 4. Conforme consignado no trabalho da equipe de auditoria da unidade técnica, parcialmente transcrito no relatório precedente, o levantamento identificou os seguintes riscos na atuação da entidade: a) erro na verificação da documentação apresentada pelo proponente em diversas etapas do processo, como, por exemplo, a relativa ao procedimento licitatório e à comprovação da execução do objeto pactuado; b) erro em análises técnicas, especialmente as correlacionadas à área de engenharia, que envolvem aspectos inerentes ao planejamento e à execução do objeto; c) inexecução da atividade pelo responsável por procedimentos integrantes do processo, tal como a análise técnica de engenharia; d) análises técnicas pró-forma ou com viés político. 5. Tais eventos, nos termos da análise feita pelos auditores, mostraram níveis de probabilidade de ocorrência, que, em média, situam-se em 35%. Portanto, podem eles ser considerados como elementos justificadores de uma ação de controle do Tribunal. 6. Ademais, também foi constatada a materialidade dos valores desembolsados pela Caixa, a título de contrato de repasse, que, entre 2010 e 2012, somaram a cifra de R$ 4.936.295.427,56. Destarte, por tal critério uma fiscalização desta Corte está devidamente legitimada. 7. Assim sendo, acolhendo a proposta da SecexFazenda, entendo ser pertinente a realização de auditoria na Caixa com a finalidade de testar os controles identificados e ressaltar aqueles pontos em que há necessidade de melhoria da sua atuação como mandatária da União nos contratos de repasse, bem como para verificar a conformidade desses instrumentos. Por todo o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de agosto de 2013. JOSÉ MÚCIO MONTEIRO Relator 1 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50380806.
ACÓRDÃO Nº 2076/2013 TCU Plenário 1. Processo nº TC 006.076/2013-0 2. Grupo I - Classe V - Assunto: Relatório de Levantamento 3. Interessado: Tribunal de Contas da União 4. Unidade: Caixa Econômica Federal - Caixa 5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro 6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional - SecexFazenda 8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão: Vistos, relatados e discutidos estes autos que tratam de relatório de levantamento, realizado na Caixa Econômica Federal com o propósito de conhecer a estrutura e gestão da entidade na operacionalização e fiscalização de convênios, contratos de repasse, financiamento com verbas da União e demais ações envolvendo o orçamento federal, e na utilização de recursos federais ou de fundos públicos, com vistas a avaliar a viabilidade da realização de fiscalização. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fundamento nos artigos 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992; 169, inciso V, e 230 do Regimento Interno, e ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. autorizar a realização de auditoria de conformidade na Caixa Econômica Federal, com o objetivo de testar os controles e analisar os processos de desbloqueio de recursos e de prestação de contas final dos contratos de repasse; 9.2. arquivar o processo. 10. Ata n 30/2013 Plenário. 11. Data da Sessão: 7/8/2013 Ordinária. 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2076-30/13-P. 13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes. 13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira. (Assinado Eletronicamente) AROLDO CEDRAZ na Presidência (Assinado Eletronicamente) JOSÉ MÚCIO MONTEIRO Relator Fui presente: (Assinado Eletronicamente) PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral 1 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50380813.