A POSSIBILIDADE DA INCLUSÃO DE DESPESAS ADMINISTRATIVAS DO CONVENENTE NO PLANO DE TRABALHO A SER APRESENTADO EM CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE

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1 A POSSIBILIDADE DA INCLUSÃO DE DESPESAS ADMINISTRATIVAS DO CONVENENTE NO PLANO DE TRABALHO A SER APRESENTADO EM CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE Elaborado em: 22/09/2010 Autora: Walleska Vila Nova Maranhão Advogada Especialista em Direito Administrativo Sócia do Escritório Vilanova Maranhão Advogados Até bem pouco tempo a inclusão de taxas de administração e despesas administrativas nos Planos de Trabalho dos convênios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos era vedada em todas as esferas: Federal, Estadual e Municipal. Tal vedação justificava se, sob o argumento de que os convênios são instrumentos de repasses de recursos públicos onde os entes envolvidos, convenente e concedente, têm objetivos comuns e por este motivo despendem esforços financeiros ou laborais na consecução destes objetos. Portanto, não haveria que se falar em cobrança de taxa de administração ou de custeio de despesas administrativas para a execução de atividades previstas em convênio, onde a entidade privada convenente é pessoa diretamente interessada. Vale esclarecer, de logo, que taxa de administração e despesa administrativa são institutos absolutamente distintos. Para uma melhor compreensão do presente estudo, contudo, sem pretender esgotar o tema, vale dizer que Taxa de Administração possui natureza remuneratória e permanece vedada na legislação atual. De outro modo, as despesas administrativas são aquelas despesas que surgem da própria execução do convênio, configurando se um ônus que a convenente passa a ter em função das demandas oriundas do pacto firmado. Levando se em consideração os conceitos acima, no âmbito Federal, foi editada a Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008, que passou a permitir a utilização de recursos do convênio ou do contrato de repasse firmados com entidades privadas sem fins lucrativos exclusivamente para o custeio de despesas administrativas: Art. 39. (...) Parágrafo único. Observado o limite de 5% do valor do objeto, os recursos do convênio ou contrato de repasse poderão custear despesas administrativas das entidades privadas sem fins lucrativos, obedecidas as seguintes exigências: I estar expressamente previsto no plano de trabalho; 1

2 II estar diretamente relacionadas ao objeto do convênio ou contrato de repasse; e III não sejam custeadas com recursos de outros convênios ou contratos de repasse. Inicialmente foi estabelecido pela citada Portaria Interministerial nº 127/2008 que o custeio dessas despesas administrativas estava limitado a 5% do valor dos recursos repassados para realização do objeto do convênio, desde que tais despesas estivessem expressamente previstas no plano de trabalho e diretamente relacionadas ao objeto do convênio ou contrato de repasse. Além disso, as ditas despesas administrativas não poderiam ser custeadas com recursos de outros convênios ou contratos de repasse. Posteriormente, com o advento da Portaria n 342, de 05 de novembro de 2008, foram trazidas alterações à Portaria Interministerial nº 127/2008, que passou à seguinte redação: Art. 39. O convênio ou contrato de repasse deverá ser executado em estrita observância às cláusulas avençadas e às normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado: (...) Parágrafo único. Os convênios ou contratos de repasse celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, poderão acolher despesas administrativas até o limite de quinze por cento do valor do objeto, desde que expressamente autorizadas e demonstradas no respectivo instrumento e no plano de trabalho (alterado pela Port. n 342, de 05/11/2008) Sendo assim, o limite permitido para a inclusão de despesas administrativas foi ampliado de 5% para 15% do valor do objeto do convênio, desde que detalhadas no Plano de Trabalho e autorizadas no instrumento do convênio ou contrato de repasse. Na esteira dos dispositivos acima transcritos, o Ministério do Desenvolvimento Agrário também editou uma Orientação Normativa ON nº 01 MDA, de 16 de novembro de 2009, que por seu caráter detalhista e didático vale aqui transcrever: SUBSEÇÃO V DAS DESPESAS ADMINISTRATIVAS Art. 14. Os convênios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, poderão acolher despesas administrativas até o limite de quinze por cento do valor do objeto, desde que expressamente autorizadas. Art. 15. Considera se como despesa administrativa as despesas não finalísticas que decorrem da celebração do convênio, configurando se como um ônus que a convenente passa a ter em função das demandas oriundas do pacto firmado. Art. 16. As despesas administrativas, para poderem ser custeadas com recursos do convênio deverão observar os seguintes requisitos: I estar vinculadas diretamente à execução do objeto do convênio; II ter caráter temporário; 2

3 III estar expressamente detalhadas no plano de trabalho e no instrumento de convênio; IV não ser custeadas com recursos originários de outras fontes, inclusive convênios e contratos de repasse; V não se configurarem taxa de administração; VI estar restritas aos itens e condições abaixo elencados: a) despesas cartoriais; b) despesas de postagem (correios); c) fotocópias; d) serviços de contabilidade, limitados já, no máximo, duas horas semanais e que o prestador de serviço esteja devidamente registrado no respectivo Conselho Regional de Contabilidade; e) pessoal administrativo necessário ao cumprimento das tarefas administrativas necessárias à execução do objeto, obedecendo os seguintes limites: 1 técnico de nível médio (auxiliar administrativo) ou 1 técnico de nível superior (assistente administrativo) por convênio de até R$ ,00; 1 técnico 1 técnico de nível médio (auxiliar administrativo) e 1 técnico de nível superior (assistente administrativo) por convênio de R$ ,01 até R$ ,00 e 2 técnicos de nível médio (auxiliar administrativo) e 1 técnico de nível superior (assistente administrativo) por convênio de mais de R$ ,01; f) Serviço de telefone móvel pré pago, no valor máximo de R$ 100,00/mês/linha, conforme os seguintes limites: 3 linhas, no máximo, para convênios de até R$ ,00; 6 linhas, no máximo, para convênios de R$ ,01 até R$ ,00; 9 linhas, no máximo, para convênios de mais de R$ ,01; g) Serviço de internet móvel pré pago: poderão ser custeadas as despesas de serviços de internet móvel, no valor máximo de R$ 100,00/mês. Parágrafo único. Compete à área técnica finalística demandante do convênio, atestar o cumprimento dos requisitos previstos nos incisos I a VI. Como visto a ON acima transcrita descreve quais seriam as despesas administrativas e quais os seus limites em valores e quantidades. Contudo, este detalhamento não é aplicável a todos os Ministérios, limitando se apenas ao âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Valendo aqui ressaltar que a mesma só foi transcrita no presente estudo para dar ao leitor uma idéia do que seriam as despesas administrativas decorrentes da execução de convênios. Ainda com o fito de esclarecer a possibilidade de custeio das despesas administrativas com recursos de convênios firmados com a União, em 2009, a Comissão Gestora do SICONV aprovou Nota Técnica deliberando o seguinte: DESPESAS ADMINISTRATIVAS A Comissão Gestora do SICONV, em reunião ocorrida em 27/03/2009, segundo o disposto no inciso III, do art. 5º da Portaria Interministerial nº 165, de 20 de junho 3

4 de 2008, aprovou a seguinte nota técnica que cuida do tema de despesas administrativas: A natureza dos convênios e contratos de repasse, de forma distinta ao que acontece nos contratos administrativos, está relacionada com a existência de interesses comuns entre as partes. Nessa relação não há, pois, a figura do lucro, o que configuraria a existência de interesses antagônicos, razão pela qual a legislação que regulamentou a matéria na esfera federal foi clara ao permitir transferências dessa natureza somente para entidades privadas sem fins lucrativos. Assim, quando o Poder Público transfere recursos para que outro ente, seja de natureza pública ou natureza privada, execute determinado objeto, pressupõe se que o seu desejo, assim como o do organismo recebedor desses valores, seja realizar o objeto, de forma que os objetivos da respectiva política pública sejam alcançados. Ocorre, contudo, que, para realizar o objeto pretendido, a entidade recebedora dos recursos transferidos deve necessariamente possuir padrões mínimos de qualificação técnica e capacidade operacional, devendo o órgão ou entidade concedente ou contratante aferir o cumprimento de tais condições previamente à celebração do acordo. Em outras palavras, o concedente deve se certificar, antes de celebrar o termo e, evidentemente, de liberar os recursos, que a entidade recebedora terá condições de realizar o objeto. Vale ressaltar, nesse sentido, que a própria Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 127/08 estabeleceu a utilização de um registro histórico de indicadores de eficiência e eficácia para aferição da qualificação técnica e capacidade operacional como critério obrigatório para a seleção das entidades privadas sem fins lucrativos nos convênios ou contratos de repasse celebrados a partir de 2011 (art. 72). No que concerne à qualificação técnica, cabe, portanto, ao concedente ou ao contratante certificar se de que a entidade proponente possui aptidão técnica para realizar o objeto. Nesse sentido, deverão ser examinados pontos como o desempenho anterior em realização de objetos semelhantes; a existência de corpo técnico qualificado ou a capacidade de sua mobilização; e a similaridade entre o ramo de atuação da entidade e a natureza do objeto do convênio ou contrato de repasse. Já a capacidade operacional está relacionada aos meios que a entidade possui para executar o objeto, ou seja, informações sobre a existência ou não da infra estrutura mínima necessária para realizar e dar suporte às ações que serão realizadas, tais como os recursos humanos que serão utilizados para o gerenciamento do convênio ou contrato de repasse, os recursos tecnológicos existentes etc. Percebe se, no entanto, que, não obstante haver a necessidade de certificação de padrões mínimos de qualificação técnica e de capacidade operacional, cada celebração de um convênio ou contrato de repasse impõe à parte recebedora dos recursos, além da execução do objeto, uma série de novas demandas, decorrentes do gerenciamento de tais atividades. Diante disso, é razoável pressupor que a entidade não necessite possuir antecipadamente todos os requisitos técnicos e operacionais necessários para a realização da totalidade do objeto, pois esses poderão ser implementados ou mobilizados com recursos oriundos do próprio convênio ou contrato de repasse. Nesse sentido, não haveria óbices para que, após a aprovação do plano de trabalho ou a celebração do acordo, a entidade efetue a 4

5 contratação, caso necessário, de profissionais habilitados para a realização das ações pactuadas. Além disso, há uma série de despesas administrativas que decorrem da própria celebração do convênio ou contrato de repasse, as quais se configuram, na verdade, como um ônus que a parte recebedora dos recursos passa a ter em função de demandas oriundas do pacto firmado. Ora, se a natureza dos convênios e contratos de repasse pressupõe a existência de interesses convergentes e de mútua cooperação, em tese, não haveria óbices para que o custeio de tais despesas fosse financiado com os recursos transferidos. Vale lembrar que a opção pela transferência voluntária resulta do reconhecimento pelo concedente ou contratante de que é conveniente que um terceiro, com propósitos comuns, realize a execução. Ou seja, se é interesse de ambos promover a execução do objeto, que visa, obviamente, atender ao interesse público, nada impede que sejam viabilizadas condições para tanto. Ressalta se, por oportuno, que não se trata de concessão com o intuito de gerar lucro para o ente recebedor, prática que, além de descaracterizar a natureza da própria entidade que por definição é privada sem fins lucrativos inviabilizaria, conforme mencionado, a transferência voluntária de recursos. Assim, os gastos com o gerenciamento das ações do convênio ou contrato de repasse poderiam ser apropriados sob a forma de despesas administrativas, desde que respeitado o limite máximo de 15% do valor do objeto, conforme estabelecido no art. 39 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 127/08. Especificamente com relação a esse limite de 15% do valor do objeto para o custeio das despesas administrativas, é importante destacar que não se trata de um valor padrão a ser observado em todo e qualquer convênio e contrato de repasse, mas apenas um teto fixado pela norma. Assim, o estabelecimento do percentual dessas despesas que serão custeadas com recursos oriundos da transferência voluntária pode e deve, no mais das vezes, ficar abaixo desse limite, na medida em que deve ser determinado com base nas especificidades relacionadas à execução de cada objeto. Faz se necessário, também, que as despesas administrativas estejam especificadas no plano de trabalho, de forma que o concedente ou contratante possa avaliá las quanto à sua pertinência e razoabilidade. Assim, diante de todo o exposto, para que gastos das entidades privadas sem fins lucrativos seja atribuídos como despesas administrativas passíveis de custeio com recursos oriundos de transferências voluntárias, sugere se que sejam atendidas cumulativamente as seguintes condições: a) As despesas estejam previstas e detalhadas no plano de trabalho aprovado pelo concedente ou contratante; b) as despesas estejam limitadas ao máximo de quinze por cento do valor do objeto do convênio ou contrato de repasse; e c) as despesas não tenham sido custeadas com recursos originários de outras fontes, inclusive convênios ou contratos de repasse. Estas são, em apertada síntese, as considerações sobre o art. 39 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 127/ Disponível em: tivas.pdf 5

6 A referida nota técnica é aplicável a todos os Ministérios, uma vez que todos utilizam o sistema SICONV. Conclusão: Pelo exposto, de acordo com a Portaria Interministerial nº 127/2008 e com as orientações da própria Comissão Gestora do SICONV, é de se concluir pela possibilidade da inclusão das despesas administrativas no Plano de Trabalho de Convênios, desde que: a) estas despesas estejam vinculadas à execução do objeto do convênio e b) que não sejam custeadas com recursos de recursos de outros convênios ou contratos de repasse. Por fim, vale destacar que as regras previstas na Portaria Interministerial nº 127/2008 não obrigam, nem autorizam, aos Estados e Municípios a procederem de tal modo, pois cada um destes entes precisa ter sua regulamentação própria. Entretanto, tanto os Estados, quanto os Municípios, podem, por Decreto ou outro instrumento normativo, adotar expressa e formalmente as regras já previstas na Portaria Interministerial nº 127/2008, como também podem editar suas próprias regras específicas sobre a inclusão de despesas administrativas nos Planos de Trabalho dos Convênios por eles firmados. É a análise. 6