III Congresso Iberoamericano de Regulação Econômica Agências Reguladoras: o novo em busca de espaço São Paulo-SP Junho de 2008 Alvaro A. P. Mesquita Sócio
Sumário I. Objetivo II. III. IV. Regulação Papel das Agências Reguladoras Ações e resultados esperados das Agências Reguladoras V. Problemas enfrentados VI. Recomendações VII. Principais desafios
Objetivo Contribuir para o debate sobre as Agências Reguladoras, analisando a origem desses entes, o contexto em que se inserem, seus principais fundamentos, as experiências obtidas nestes dez anos de existência, com ênfase na ANEEL Apresentar um conjunto de propostas para que as Agências Reguladoras possam servir ao interesse público Analisar os aspectos do Projeto de Lei nº 3.337/2004 que pretende regulamentar o funcionamento das agências. Diretrizes de um estatuto que defina com clareza seus papéis e funcionamento.
Regulação - Motivação Controle de monopólios naturais Funcionamento dos mercados visando à competição correção de falhas de mercado Interesse Público
Regulação Fontes de Falhas de Mercado Poder de mercado Externalidades (positivas ou negativas) Bens Públicos Informação Assimétrica
Regulação - Funções REGULAMENTAÇÃO Onde for necessária sob previsão legal FISCALIZAÇÃO Orientar e prevenir aplicar penalidades quando for indispensável MEDIAÇÃO Solução de conflitos
Regulação - Funções O grau de interferência do Estado, por meio da regulação, depende da intensidade do interesse público envolvido e da capacidade do mercado em atendê-lo com efetividade. Mercados competitivos menos intervenção Monopólios naturais forte intervenção
Regulação - Funções Uma das principais decorrências do princípio republicano está em assegurar que a máquina do Estado não seja de absoluta disposição do governante. Regular não pode ser confundido com governar. Governar é indicar rumos e perseguir objetivos. Regular é equilibrar os meios, interesses, necessidades, e possibilidades num dado seguimento da vida econômica e social de modo a nele imprimir, a cada momento, as marcas de uma política pública democraticamente construída. Floriano de Azevedo Marques Neto Prof. Doutor do Deptº. de Direito Público e do Estado da USP
Regulação - Princípios Obediência às políticas públicas Executada por órgãos autônomos de Estado Entes Reguladores Promoção do equilíbrio entre as partes Estímulo a competição onde possível Contribuição ao desenvolvimento tecnológico Objetividade Essencialidade Estabilidade das regras Transparência Consistência Respeito ao meio ambiente Participação da Sociedade Interesse Público P
Importância do ambiente regulatório Fatores de Atratividade para o Investimento Direto Tamanho do mercado 83% Estabilidade política Ambiente regulatório 54% 52% Estabilidade macroeconômica Presença de competidores 43% 41% Qualidade da infra-estrutura Repatriação dos lucros Custo e qualificação da mão-de-obra Apoio do governo local Acesso ao mercado exportador 30% 29% 28% 23% 23% Fonte: A. T. KEARNEY/G. Oliveira
Papel do Regulador Usuários Modicidade Tarifária Qualidade do serviço Garantia de direitos Prestadores de serviço Remuneração adequada Cumprimento dos contratos de concessão Regras claras e estáveis Regulador Equilíbrio Governo Interesses Estratégicos Modelo de Desenvolvimento Diretrizes
Papel do Regulador A idéia fundamental que norteou o surgimento das agências reguladoras foi a de se criar um ente administrativo técnico, altamente especializado, e sobretudo impermeável às injunções e oscilações típicas do processo político, as quais, como se sabe, influenciam sobremaneira as decisões desses órgãos Joaquim B. Barbosa Gomes Ministro do STF
Garantia dos seus direitos, devidamente explicitadas em regulamento e nos contratos de concessão de serviços públicos Prática de tarifas ou preços justos Melhoria contínua da qualidade do serviço e do atendimento prestado pelos concessionários e permissionários Desenvolvimento tecnológico e práticas eficientes que contribuam para a modicidade tarifária Proteção ao meio ambiente Ações e resultados esperados das Agências Reguladoras Usuários e consumidores Implementação das políticas setoriais como a universalização dos serviços Atuação descentralizada, de forma a aproximar a ação reguladora dos consumidores ou usuários
Ações e resultados esperados das Agências Reguladoras Prestadores de Serviço Regras claras e estáveis Remuneração adequada dos investimentos Cumprimento dos contratos e dos regulamentos.
Problemas enfrentados Ameaças à independência e autonomia Contingenciamento Diminuição da função regulamentar Avanço de critérios políticos sobre os critérios técnicos nas nomeações dos diretores PL nº 3.337/04 Decreto nº 6.062/07 - Institui o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação - PRO- REG, e dá outras providências - (traz em seu bojo o controle pelo governo)
Problemas enfrentados Estruturação Plano de carreiras (remuneração) Procuradoria-Federal vinculada à Procuradoria- Geral Federal (Advocacia-Geral da União) Turn-over de pessoal elevado Controle superpostos SFC e TCU
Problemas enfrentados Aspectos jurídicos e constitucionais Poder regulamentar x Princípio da legalidade Projeto de Lei nº 3.337, de 2004 (Substitutivo) Plano de Gestão e Desempenho Ouvidoria Apoio técnico da ANEEL e ANP ao MME
Recomendações Dar abrigo constitucional às agências reguladoras com vistas a eliminar as polêmicas existentes no meio jurídico Definir em lei um estatuto geral comum para as agências reguladoras, diferenciando aquelas que exercem função de Estado daquelas que exercem funções de governo contemplando as demais recomendações aqui feitas Criar mecanismos adequados para a integração das agências ANEEL, ANP e ANATEL, que atuam em ramos de infra-estrutura que se inter-relacionam; Controle jurisdicional das decisões das agências pelos Tribunais Regionais Federais necessidade de Emenda Constitucional ao art. 108
Recomendações Controle social e político pelo Congresso Nacional Aprimorar mecanismos de transparência de suas ações reunião pública da diretoria praticada pela ANEEL Procuradoria própria ao invés de vinculada à Procuradoria-Geral Federal Recursos humanos adequadamente remunerados poderia se ter como base a remuneração dos servidores do Banco Central e Receita Federal Ampliar ou instituir a descentralização das atividades das agências federais para as agências de regulação dos estados
Recomendações Criar mecanismos de relacionamento com o governo, mas que não sirvam de controle sobre a decisão das Agências Ampliar o diálogo com os usuários ou consumidores, os prestadores de serviço e a sociedade Reduzir a assimetria de informações hoje existente entre consumidores ou usuários e prestadores de serviço
Principais desafios Preservar os princípios da moderna regulação Conquistar a independência e a autonomia Ser reconhecidas como instituições que atendem ao interesse público Atender às expectativas dos consumidores ou usuários, investidores e sociedade Maior previsibilidade das ações dos Reguladores Disseminar a cultura da regulação Contribuir para delimitar as fronteiras entre agências, governo e mercado
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