Secretaria-Geral da Presidência da República Secretaria Nacional de Articulação Social Processo de regulamentação dos procedimentos de consulta prévia no Brasil Convenção 169 OIT Maio de 2013
Introdução A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho-OIT compõe um conjunto de normas e instrumentos internacionais de defesa dos direitos dos povos indígenas e tribais. Juntamente à Declaração das Nações Unidas sobre os direitos dos povos indígenas, os Pactos Internacionais dos Direitos Civis e Políticos e de direitos Econômicos, Sociais e Culturais, e o Direito interamericano, a referida Convenção foi incorporada à legislação brasileira em 2003, somando-se aos princípios e garantias já previstos na Constituição Federal de 1988. A Convenção assegura, entre outros direitos, o direito dos povos interessados, indígenas e tribais, de serem consultados antes da tomada de decisão sobre medidas legislativas, como projetos de lei e outros atos normativos, ou medidas administrativas, como a instalação de obras, projetos de desenvolvimento e outras medidas executivas que possam afetar seus modos de vida de forma significativa. O Brasil reconhece como sujeitos da Convenção 169 os povos indígenas e comunidades quilombolas, conforme pode se verificar nos relatórios apresentados pelo Estado brasileiro a OIT. A Consulta Prévia é um dos instrumentos previstos para a garantia desses direitos, pois oportuniza a esses segmentos sociais a manifestação democrática nos casos previstos, de forma estruturada e legítima; e ao Estado aprimorar suas ações. Para a implementação harmonizada no âmbito governamental faz-se necessária a regulamentação dos seus procedimentos. Ciente da importância dessa temática e tendo como princípio a garantia da participação social, o governo brasileiro, por meio de Grupo de Trabalho Interministerial, GTI, criado em 2012, tem buscado promover o diálogo com os povos e comunidades interessados para definir e orientar o processo de regulamentação. O diálogo se constrói por encontros locais e regionais em que os segmentos interessados 2
opinam sobre o formato da consulta, de maneira que o texto da regulamentação seja oriundo de amplo processo participativo. Além dos encontros com os sujeitos de direitos, o processo participativo prevê a realização de reuniões, seminários e estudos sobre o tema, finalizado por um encontro nacional que consolidará os consensos e dissensos entre os envolvidos: representações dos povos interessados, especialistas, instituições públicas, centrais sindicais, setor empresarial e a sociedade civil. A motivação dessa interação é o compromisso afirmado pelo Estado brasileiro em respeitar e contemplar a alteridade, os usos, costumes e tradições, organização social e representatividade política dos sujeitos de direito, buscando harmonizar os procedimentos de consulta prévia e informada, sempre que for aplicável. Os resultados desse processo irão contribuir, sobremaneira, na garantia de direitos em nosso país, ao definir os princípios e os procedimentos que irão orientar a consulta livre, esclarecida, de boa-fé e democrática. Processo de regulamentação dos procedimentos de consulta prévia no Brasil Antecedentes A Convenção 169 OIT C169 foi assinada pelo Brasil em 1989, tendo seu processo de incorporação às normas nacionais completado em 2004, vigendo como lei no país desde 2003. Esse instrumento jurídico é autoaplicável, ou seja, não precisa de regulamentação de dispositivos para sua plena validade em território nacional. Em que pese o fato da C169 ser autoaplicável, a regulamentação dos procedimentos de consulta foi um compromisso assumido pelo país junto à OIT e seus atores sociais desde a sua assinatura e é uma recomendação da OIT para todos os países que ratificaram a Convenção. 3
Uma queixa da Central Única dos Trabalhadores-CUT que tramita desde 2008, nos espaços formais da OIT, alegando o não atendimento à consulta prévia em alguns casos fez com que o Brasil figurasse em uma lista preliminar de 42 casos da OIT em 2010/2011. Desde então foram iniciadas, em janeiro de 2012, as atividades do Grupo de Trabalho Interministerial e, em março do mesmo ano foi realizado seminário internacional que definiu as bases do trabalho realizado nos meses seguintes. Processo participativo diretriz de governo O Brasil é um dos poucos países com um ministério inteiramente dedicado ao diálogo com a sociedade civil e ao fomento da participação social nos processos públicos. A Secretaria-Geral da Presidência da República-SGPR, de acordo com o disposto no artigo 3º da Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, tem como função precípua facilitar o diálogo entre a administração pública federal e a sociedade civil. Exercendo sua competência, e em claro compromisso do governo brasileiro nos processos participativos, a Secretaria-Geral, em conjunto com o Ministério das Relações Exteriores, é co-coordenador do Grupo de Trabalho criado para propor texto de regulamentação da consulta prévia da Convenção 169. O primeiro resultado das atividades do GTI foi a realização, nos dias 8 e 9 de março de 2012, do mencionado seminário internacional que contou com a participação de cerca de 100 lideranças indígenas, quilombolas e de comunidades tradicionais, além de representantes da sociedade civil, acadêmicos e funcionários de diversos Ministérios e órgãos públicos. Para a construção da agenda do seminário, foram realizadas diversas reuniões preparatórias com indígenas, quilombolas, povos e comunidades tradicionais, centrais sindicais e governo. A proposta de agenda 2012-2013 buscou incorporar as contribuições dos membros do GTI e, principalmente, as demandas dos povos indígenas e comunidades quilombolas expressas no Seminário. No mês de abril de 2012, o primeiro esboço da agenda foi apresentado em reuniões setoriais realizadas em Brasília aos povos 4
indígenas, às comunidades quilombolas, à Comissão Nacional para o Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) e aos representantes de organizações não-governamentais dedicadas ao tema. No dia 10 de maio de 2012, realizou-se reunião entre representantes do GTI e da sociedade civil para apresentar a proposta final de agenda. Após algumas alterações fruto de sugestões da sociedade civil, a agenda proposta pela coordenação do GTI foi endossada por representantes de povos indígenas, comunidades quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais. Ficou estabelecido que a proposta de regulamentação fim último da agenda 2012-2013 do GTI seria construída por meio do diálogo constante com os povos e comunidades, no que se convencionou chamar de consulta da consulta. O Grupo, que inicialmente previa 22 representações governamentais, foi ampliado para 24 órgãos representados. A agenda 2012-2013 prevê três etapas até a finalização dos trabalhos: a) etapa de planejamento (até julho de 2012); b) etapa informativa e consultiva (julho de 2012 a setembro de 2013); e c) etapa devolutiva (outubro de 2013 até janeiro de 2014). Etapa de Planejamento (janeiro de 2012 a março de 2013) Na etapa do planejamento, o GTI - em diálogo com indígenas, quilombolas, a CNPCT, entidades sindicais, representações patronais e a sociedade civil - planejou o processo de diálogo e de elaboração da proposta de regulamento para o mecanismo de consulta. Destacam-se as seguintes atividades que o GTI coordenou ou foi convidado a participar com vistas a pactuar o processo de consulta: Reunião com a Comissão Internacional Tripartite, do Ministério do Trabalho e Emprego; Participação em 05 reuniões ordinárias da Comissão Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais, sendo uma delas durante a RIO+20 e outra em Curitiba; Participação em 02 reuniões ordinárias da Comissão Nacional de Política Indigenista; 5
Informe sobre a C169 no Fórum dos Presidentes dos Conselhos Distritais de Saúde Indígena; Informe sobre a C169 em duas reuniões de Conselhos Distritais de Saúde Indígena: Baia da Traição PB e Palmas - TO; Oficina Informativa durante a RIO +20, com participação de indígenas e quilombolas; Reunião com a Frente Parlamentar Indigena da Câmara dos Deputados; Participação de reunião com a comissão de direitos humanos da câmara Informe sobre a C169 no encontro dos CONSEAs Estaduais; Participação nas reuniões da Comissão Estadual dos Povos Indígenas da Bahia e Comissão Estadual de Povos e Comunidades Tradicionais, em Salvador; Participação na Oficina sobre Convenção 169 com os Guarani de São Paulo, organizada pela CPI-SP; Participação na Oficina com Quilombolas do Pará, organizada pela CPI-SP e Rede Malungu, em Belém; Participação da Delegação Brasileira no Conselho das Nações Unidas, para o relatório periódico universal, em Genebra. Participação no curso sobre políticas públicas com indígenas e gestores no Amapá, organizado pelo IEPÉ; Oficina sobre a Convenção 169 no Encontro dos Povos do Cerrado; Reuniões com a OIT e Fundação Ford sobre o processo de regulamentação; Reuniões com o Projeto Nova Cartografia Social para construção de parceria; Reunião com o Ministério Público Federal, 6a Câmara Reunião Informativa em Novo Airão - AM, com indígenas e quilombolas Informe sobre a Convenção 169 em reunião do movimento indígena coordenada pela Articulação dos Povos Indígenas do Brasil, com apoio da SG e Funai; Participação na Assembleia-Geral do Conselho Indígena de Roraima; Oficina da C169 com jovens indígenas, em Brasília; Etapa Informativa e Consultiva (julho de 2012 a setembro de 2013) Após o Planejamento pactuado e a discussão sobre princípios norteadores do processo, foi iniciada a etapa de informação e consulta aos sujeitos de direito da C169, com destaque para as seguintes atividades, até o momento (maio/2013): a) Reunião Informativa com Comunidades Quilombolas do Amazonas Em 15 de agosto de 2012, foi realizada no município de Novo Airão, Amazonas, reunião informativa sobre a Convenção 169 da OIT e o direito de consulta. Participaram da reunião, além dos representantes do governo, lideranças quilombolas de Novo Airão (Comunidade do Tambor), Barreirinha, Grupo de Trabalho Amazônico, 6
lideranças indígenas, Nova Cartografia Social, SBEP, FVA, ASPAC, ANNA, STTNA e APNA, totalizando cerca de 60 pessoas. Entre os resultados do encontro, está a difusão de informações em comunidades que até o momento não conheciam esse instrumento, diálogo com os gestores municipais sobre a aplicabilidade da Convenção 169 da OIT para quilombolas e o compromisso do diálogo entre a comunidade do Tambor e o ICMBio sobre a gestão de recursos naturais na área. b) Reunião Informativa e lançamento da tradução da Convenção 169 na língua Ticuna Nos dias 22 e 23 de outubro de 2012, na cidade de Tabatinga (AM), ocorreu o lançamento da Convenção nº 169 sobre povos indígenas e tribais na língua indígena Ticuna e a reunião sobre o processo de regulamentação da consulta prévia no Brasil. A reunião contou com a presença de mais de 100 lideranças indígenas da região e com representantes do Ministério das Relações Exteriores, da SGPR, da OIT, da FUNAI, do Instituto Federal do Amazonas (IFAM), Secretaria Estadual de Educação e demais parceiros. O evento, além de lançar e distribuir a 169 para lideranças indígenas, informou sobre o que é a Convenção 169 da OIT, sobre o tema da consulta, e o processo de regulamentação do direito de consulta e o papel dos atores envolvidos no tema, visando planejar estratégias para levar informações e garantir a participação dos povos indígenas, no contexto das atividades do Grupo de Trabalho Interministerial. c) Reunião Informativa e Consultiva sobre a Convenção 169 com comunidades quilombolas do Centro-Oeste, em Goiânia/GO Em 24 e 25 de abril de 2013, foram reunidos representantes quilombolas de comunidades de toda região Centro-Oeste. A discussão sobre a Convenção 169 foi inserida dentro de um conjunto de normas que buscam garantir vários direitos às 7
comunidades. Como resultados do debate foram apresentados os relatórios dos trabalhos em grupos e esse material será sistematizado e assimilado pelo GTI em seu processo de elaboração do texto regulamentador. d) Reunião Informativa e Consulta sobre a Convenção 169 com comunidades quilombolas de São Paulo, em Registro/SP Nos dias 03 e 04 de maio de 2013, foi realizada pela SGPR, SEPPIR, FCP e INCRA reunião com cerca de 80 quilombolas do estado de São Paulo, em Registro/SP, na região do Vale do Ribeira. Como resultado do encontro, os quilombolas apresentaram um documento com posicionamentos de como deve se dar o processo de consulta às comunidades quilombolas. e) Oficina Informativa e Consultiva sobre a Convenção 169 da OIT com Povos Indígenas da Terra Indígena Parque do Xingu Nos dias 25 e 26 de maio de 2013 foi realizada, na Terra Indígena Parque do Xingu - Polo Diauarum, uma oficina sobre a Convenção 169 e o direito de consulta. Essa reunião foi uma articulação entre a ATIX - Associação Terra Indígena Xingu, Instituto Socioambiental, SGPR e FUNAI. Participaram da reunião cerca de 50 lideranças, de nove povos indígenas. A reunião teve como metodologia um roteiro de perguntas que levou aos participantes informações importantes sobre a Convenção 169 da OIT, sobre o direito de consulta e de como devem ser realizados os processos de consulta sobre os atos administrativos e legislativos que possam impactar os povos e seus territórios. f) Reunião Informativa e Consultiva sobre a Convenção 169 da OIT com comunidades quilombolas do Nordeste, em Teresina-PI Nos dias 28 e 29 de maio, foi realizada mais uma reunião informativa e consultiva com comunidades quilombolas de Pernambuco, Paraíba, Piauí e Rio Grande do Norte (região nordeste). Estavam presentes mais de 80 quilombolas, autoridades parlamentares, governo estadual que participou ativamente de todo o encontro. 8
Saíram proposições das comunidades quilombolas desses estados sobre os procedimentos de consulta prévia, essencialmente, quanto ao formato da Consulta e as especificidades dessas comunidades. Primeiros resultados e próximos passos Ao longo desses meses de interação entre o GTI, sujeitos de direitos, sociedade civil, academia, pesquisadores, entidades e interessados no processo foi possível consensuar alguns aspectos principiológicos em relação aos procedimentos de consulta, tais como: Princípios: respeito à territorialidade, à diversidade cultural, linguística e étnica dos povos e comunidades consultados; respeito às formas próprias de organização; transparência e informação; respeito à representação dos povos; prazos adequados; busca de pontos de convergência; resultados sistematizados e decisão justificada no processo. Procedimentos de consulta: a consulta é um processo que deve prever as etapas do planejamento, da informação, do diálogo e da consolidação e comunicação dos resultados. Governança: necessidade da criação de comissões de consulta específicas para cada medida a ser consultada e a criação de um Comitê Gestor de Consultas Prévias. Nesse momento, o GTI continua trabalhando na perspectiva de se chegar a um texto de consenso entre todos os atores da questão, através de reuniões informativas e de diálogo com os sujeitos de direito. A previsão é concluirmos esse trabalho em um encontro nacional de concertação previsto para setembro deste ano. A partir de então, está prevista uma etapa devolutiva para apresentar aos consultados o resultado dos trabalhos, que deverá seguir até o final do mandato do GTI. Vale reforçar que é muito importante que o processo de regulamentação continue de forma participativa, garantindo-se que os sujeitos de direito possam ser informados sobre o processo e incidir, de forma propositiva, no texto final da regulamentação. 9