Análises e Contribuições à Proposta de Norma da Metodologia Simplificada para Cálculo do Fator de Transferência X Aplicado no Reajuste de Tarifas do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral - STFC Consulta Pública 627 Apresentação A PricewaterhouseCoopers, para melhor atender às necessidades de seus clientes, opera com uma estrutura segregada em duas dimensões. A primeira enfoca o agrupamento de diversas competências (auditoria, contabilidade, finanças, tributos, organização, tecnologia, processos etc.) em três unidades de negócios: Auditoria, Consultoria Tributária e Consultoria de Gestão, em 13 escritórios distribuídos pelo País. A segunda dimensão está orientada para o perfeito conhecimento sobre o funcionamento dos diversos segmentos de negócios, nos quais a economia do País se subdivide, com destaque para o TICE - Tecnologia, Informação, Comunicação e Entretenimento, em que está inserido o setor de telecomunicações. Nesse contexto, mantemos um grupo de profissionais com grande experiência nas competências de sua especialização e de sua aplicação no setor de telecomunicações por meio de diversos trabalhos de auditoria ou consultoria para as Concessionárias de Telefonia. A PricewaterhouseCoopers possui uma estrutura global com mais de 200 sócios e profissionais dedicados à prestação de serviços de consultoria em assuntos regulatórios para a indústria de Informação e Comunicação. Os sócios, diretores e gerentes líderes na área regulatória de cada região formam o IRS - InfoComm Regulatory Services da área de Serviços de Consultoria em telecomunicações, garantindo que a troca de experiências, as metodologias comprovadas e os recursos especializados sejam utilizados em benefício de nossos clientes. Consciente da importância do setor de telecomunicações no contexto do País, a PricewaterhouseCoopers constituiu um grupo de trabalho que avaliou o tema Fator X, disponibilizado ao mercado através de Consultas Públicas 627 da Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL.
Esse grupo de trabalho é composto pelos seguintes profissionais do quadro permanente da PricewaterhouseCoopers no Brasil: Estela Oliveira - sócia líder do grupo TICE no Brasil. Luiz Viotti - sócio líder do grupo TICE - Advisory Services. Anderson Ramires - gerente sênior líder da área de InfoComm Regulatory Services. Lilian Viana consultora da área de InfoComm Regulatory Services. A presente contribuição está estruturada da seguinte forma: Introdução Princípios e Boas Práticas Regulatórias Discussões sobre a proposta de Metodologia para Cálculo do Fator de Transferência X
I Introdução O Fator X O Sistema de Price Cap geralmente utilizado em mercados com um nível de maturidade superior ao brasileiro, inclui um fator de produtividade que baseia-se na estimativa de aumento de produtividade das Concessionárias em um determinado período de tempo. Essa variável, geralmente conhecida como Fator X ou Fator de Produtividade permite que os consumidores recebam parcialmente ou totalmente os benefícios dos ganhos esperados de produtividade na forma de redução de tarifas. Por Exemplo, se todas as variáveis fossem mantidas constantes, um Fator X de 3% representaria reduções anuais da mesma ordem nas tarifas finais dos consumidores. A seleção de um adequado Fator X para o mercado é um elemento crítico na viabilidade de longo prazo de qualquer regime de price cap. Essa seleção é quase sempre um dos grandes desafios enfrentados pelos Reguladores na implementação e condução de um regime de price cap. Esses desafios são os mesmos enfrentados pelas Concessionárias na medida que aperfeiçoam suas estruturas internas para aumentar a produtividade. Adicionalmente, o equilíbrio na seleção pode determinar o sucesso ou fracasso do modelo. Um Fator X muito baixo pode acarretar em ganhos excessivos para as Concessionárias e, caso seja muito alto, as Concessionárias podem não ter os ganhos esperados para remunerar o capital investido e os custos envolvidos na prestação do serviço. Apresentamos a seguir os Fatores X adotados em diversos países e a sua abrangência: País Abrangência dos Serviços Fator X Argentina Serviço básico 5,5 Austrália Serviços básico e móvel 7,5 Canadá Serviço básico local 4,5 Chile Serviços local e de acesso 1,1 Colômbia Serviço local 2,0 Dinamarca Serviços básico e xdsl 4,0
País Abrangência dos Serviços Fator X França Serviço básico 4,5 Irlanda Serviços básico e xdsl 6,0 México Serviço básico 3,0 Portugal Serviços básico e de aluguel de linhas 4,0 Reino Unido Serviço básico residencial 4,5 Estados Unidos Serviço de acesso interestadual 6,5 O Contexto Regulatório Em 15 de julho de 2005, a ANATEL emitiu a Consulta Pública 627 contendo a proposta de norma da metodologia simplificada para o cálculo do fator de transferência X (CP 627). O objetivo proposto para a referida norma, conforme divulgado pela ANATEL, consiste em estabelecer os critérios e a metodologia de cálculo do Fator de Transferência X, previsto nas regras contratuais de reajuste de tarifas das modalidades do Serviço Telefônico Fixo Comutado STFC destinado ao uso do público em geral. A forma como a ANATEL vem conduzindo todo o processo de consulta pública, através de discussões com os agentes de mercado, demonstra seu compromisso de construir um instrumento que atenda aos interesses de todos os envolvidos. O objetivo deste trabalho é apresentar sugestões para a metodologia de cálculo do Fator de Transferência X avaliando-se a teoria regulatória, a prática internacional e as discussões feitas no Brasil. Acreditamos que as nossas contribuições e sugestões, advindas da grande experiência internacional da PricewaterhouseCoopers, possam auxiliar a ANATEL no aprimoramento da norma ora proposta. Nas seções seguintes dessa contribuição, procuramos analisar os assuntos que julgamos de maior relevância na proposta de metodologia simplificada para o cálculo do Fator de Transferência X.
O presente estudo procura contribuir para o aperfeiçoamento desta metodologia e de sua aplicação. As alternativas propostas nesta contribuição que visam aperfeiçoar a metodologia de cálculo do fator de transferência X estão detalhadas na Seção III - Discussões sobre a proposta de Metodologia para Cálculo do Fator de Transferência X.
II Princípios e Boas Práticas Regulatórias Os princípios e as boas práticas regulatórias endereçam questões de mercado ou de competição específicos em que se faz necessária a intervenção do órgão regulador para preservar os interesses públicos, dos consumidores ou das Concessionárias. Dessa forma, a utilização de medidas regulatórias deve ser adotada quando existir uma questão específica cuja resolução não possa ser obtida através de mecanismos de mercado. De acordo com o Principles of Good Regulation descritos pelo Better Regulation Task Force do Reino Unido, sistemas regulatórios modernos apresentam cinco características fundamentais no endereçamento de questões, também previstas na Lei Geral de Telecomunicações - LGT, que podem ser resumidas neste framework : Figura Os conceitos de Proporcionalidade, Responsabilidade, Consistência, Transparência e Foco estão assim definidos: Proporcionalidade Intervir somente quando necessário. As soluções procuram ser apropriadas e dimensionadas para o risco identificado, bem como seus custos avaliados e minimizados. As soluções procuram ser proporcionais aos riscos e problemas identificados, bem como justificar os custos impostos para o atendimento à legislação. Todas as alternativas para a consecução dos objetivos regulatórios são consideradas, não somente aquelas já prescritas. As alternativas podem ser mais efetivas e econômicas. Regulamentações têm impactos proporcionais aos volumes dos negócios. Fiscalização é proporcional aos riscos identificados. Consideraram, sempre que possível, uma abordagem educacional e didática ao invés de punitiva.
Responsabilidade Estar apto a apresentar, discutir e justificar suas decisões, bem como estar sujeito à avaliação pública. As propostas de regulamentação são publicadas e todos os envolvidos são consultados antes do processo de tomada de decisão. Comunicar claramente os motivos que justificam as decisões. Estabelecer e comunicar amplamente padrões claros sobre os quais possam ser avaliados e suas decisões julgadas. Definir padrões e procedimentos claros, acessíveis, justos e eficientes para os questionamentos e apelações. Consistência Respeitar as regras de mercado e legais e manter o alinhamento com outros órgãos reguladores e entidades civis e empresariais envolvidas na defesa dos interesses públicos, consumidores e equilíbrio econômico-financeiro das Concessionárias. Ser consistente entre si, trabalhando de forma conjugada. Novas regulamentações consideraram as existentes ou em fase de elaboração, tanto em nível local quanto internacional. Ser previsível a fim de a manter a estabilidade dos mercados envolvidos e daqueles a serem regulados. Ser aplicado de forma consistente em toda sua área de abrangência. Transparência Manter-se aberto às discussões e à manutenção de regulamentos claros e objetivos. Agendas de discussão são claramente definidas e eficientemente comunicadas pelos reguladores a todas as partes envolvidas e interessadas, contendo as questões identificadas, as necessidades de regulamentação, os objetivos e os prazos a serem alcançados. Consultas são efetuadas antes da elaboração das propostas, para assegurar que as visões dos envolvidos, suas experiências e conhecimentos sejam considerados.
Os envolvidos recebem todas as informações necessárias para responder às consultas de forma eficiente. Regulamentações são claras e simples, bem como a comunicação dos seus procedimentos e normatizações. Aqueles a serem regulados estão cientes de suas obrigações, bem como devem ser fornecidos prazos e suporte adequados para a implementação. As conseqüências do não-atendimento à regulamentação são claras e amplamente comunicadas aos envolvidos. Foco As regulamentações são direcionadas às questões a serem endereçadas, minimizando seus respectivos efeitos colaterais. As regulamentações têm foco nas questões a serem endereçadas, evitando abordagens abrangentes. Quando apropriado, os reguladores adotam abordagens baseadas em metas, a fim de permitir uma maior flexibilização na tomada de decisão, sem o comprometimento dos objetivos propostos. Focar nas áreas em que existam maior incidência ou potencial de materialização dos riscos. Reguladores devem ser constantemente avaliados para identificar a necessidade e efetividade das suas ações, com o intuito de permitir a melhoria contínua dos processos regulatórios. Tabela 1: Princípios e boas práticas regulatórias. Fonte: Principles of Good Regulation prepared by the Better Regulation Task Force for the UK Government. A PricewaterhouseCoopers desenvolveu um modelo para o melhor atendimento às necessidades de regulamentação, fundamentado nas melhores práticas internacionais, apresentado a seguir: Figura Fonte: PricewaterhouseCoopers Regulatory Framework Set - Consultation Best Practices. Este modelo pressupõe as etapas necessárias ao endereçamento das questões passíveis de regulamentação, de forma que aumente a transparência do processo regulatório.
Para que o framework seja integralmente implementado, faz-se ainda necessária a criação de um comitê para o acompanhamento das implementações, liderado pela ANATEL e incluindo representantes de todas as Concessionárias sujeitas à regulamentação e outros profissionais julgados necessários para o endereçamento de questões específicas. O Comitê de Implementação teria por objetivo discutir as alternativas, bem como acompanhar a implementação das soluções, assegurando que os objetivos propostos pela Agência sejam alcançados. Esse comitê, além de um excelente fórum de discussões durante o acompanhamento das implementações, proporcionaria um maior aprofundamento do órgão regulador nos aspectos operacionais das Concessionárias sujeitas à regulamentação. O novo modelo é uma ferramenta legítima e eficiente para fornecer à ANATEL as informações necessárias para o bom desempenho de suas funções. No entanto, entendemos ser fundamental que a regulamentação desse modelo considere o tamanho, o nível de maturidade e a estrutura do mercado brasileiro, para que a aplicação prática das soluções propostas não exceda em custo o benefício que elas conferem, do ponto de vista regulatório.
III Discussões sobre a proposta de Metodologia para Cálculo do Fator de Transferência X Nossa análise demonstra que determinados aspectos devem ser aprimorados, visando garantir a comparabilidade de forma recorrente, bem como a aplicação prática dos conceitos que estão sendo introduzidos. Dessa forma, esta seção da contribuição procura alinhar o que consideramos como melhores práticas regulatórias com uma análise da metodologia proposta pela ANATEL e seus possíveis impactos práticos para as Concessionárias e para o mercado de uma forma mais ampla. Nesta seção da contribuição, detalharemos as conclusões de nossas análises acerca dos principais aspectos identificados e as recomendações propostas pela PricewaterhouseCoopers. Item 5.1.1 O Fator C No tocante à definição do Fator c entendemos que é necessário pré-estabelecer critérios objetivos de compartilhamento que sirvam como regra geral, com o intuito de eliminar a interferência de fatores subjetivos e/ou conjunturais. Uma vez estimados os ganhos de produtividade, o critério de compartilhamento destes ganhos, o Fator c, deve ser definido segundo as especificidades da regulação e dos mercados nacionais. Com base no princípio de incentivo a produtividade, a regra de compartilhamento deve estimular as empresas a perseguirem aumentos de produtividade. Este incentivo aumenta o valor global dos ganhos aumentando, conseqüentemente, o valor absoluto da parcela destinada ao usuário. Na indústria das telecomunicações, atualmente, a regulamentação determina que as concessionárias a repassar os ganhos de produtividade para o usuário, através da redução das tarifas de interconexão (TU-RL e TU-RIU) determinadas na Cláusula 25.2 dos contratos de concessão do STFC, modalidades Local e LDN e sob a forma de metas de universalização determinadas pelo Decreto nº 4.769/2003. O resultado geral deste processo gera um incentivo negativo para a exploração do STFC, que não estimulam as concessionárias a tornar a sua operação mais eficiente. Acreditamos, assim, que o melhor critério de compartilhamento, para os anos de 2006 e 2007, é definir a proporção de compartilhamento dos ganhos, o Fator c, igual a 0,5.
Itens 6.2.1, 6.2.2 e 6.2.3 - Informações Contábeis A Consulta Pública 627 no item 6.2.1. determina que A receita de cada produto e a despesa de cada fator de produção, independentemente da natureza da outorga, são aquelas registradas contabilmente e integralmente refletidas nas do Resultado do Exercício da pessoa jurídica que detém as concessões, elaboradas e auditadas segundo as Normas Brasileiras de Contabilidade e demais dispositivos legais. No item 6.2.2. determina que As quantidades do Indicador de Referência de cada produto e de cada fator de produção devem constar do Relatório da Administração ou das Notas Explicativas integrantes das Demonstrações Financeiras do Exercício. E, ainda, no item 6.2.2.1. determina que As quantidades referidas em 6.2.2. são apuradas e mantidas nos registros formais da Concessionária, devendo observar princípios de clareza, transparência e constar de controles ou sistemas, permitindo que as mesmas sejam auditadas pela Anatel. O processo de auditoria das informações regulatórias por auditor independente garante a ANATEL que a confecção dos relatórios, bem como suas informações, possui o nível de aderência necessário à consecução dos objetivos, bem como provê ao mercado e usuários a confiança e transparência necessárias para o sucesso do modelo. Os trabalhos de auditoria desta natureza possuem, normalmente, escopo e abrangência muito maiores que os exames de auditoria das demonstrações financeiras tradicionais, que são realizados de acordo com as normas de auditoria. Acreditamos na necessidade de auditoria das informações, porém, faz-se necessária também a definição por parte da ANATEL de alguns aspectos relevantes para que os objetivos da auditoria das informações regulatórias sejam plenamente atendidos, os quais: Escopo, abrangência e período a ser analisado Durante um processo de auditoria são examinadas e verificadas as informações contábeis constantes nos relatórios gerados para quaisquer fins e seus respectivos documentos-suporte. Esse processo inclui a sistemática avaliação formal das informações geradas, bem como a aplicação dos conceitos, dos princípios e das regras estabelecidos pelo órgão solicitante.
No sentido clássico o termo auditoria denota a execução de procedimentos em base de teste que fornecem ao auditor o adequado e apropriado nível de confiança nas informações sobre as quais é requerida uma opinião. Por opinião, entende-se a expressão clara e objetiva por parte do auditor sobre a correção da aplicação de regras ou princípios estabelecidos, bem como das informações produzidas sobre estas mesmas regras ou princípios. A opinião de um auditor é tradicionalmente expressa na forma de um parecer de auditoria, regulamentado pelo Instituto dos Auditores Independentes do Brasil - IBRACON. Em processos de verificação formal por parte de um auditor independente, quando não expressando opinião sobre as demonstrações contábeis, a opção comumente utilizada é o modelo de relatório denominado de Procedimentos Previamente Acordados. Os relatórios de Procedimentos Previamente Acordados apresentam os resultados da aplicação dos procedimentos de auditoria previamente acordados com o contratante, sem, no entanto, expressar uma opinião conclusiva por parte do auditor. Itens 6.2.4 e 6.2.4.1 - Depreciação A CP 627 define no item 6.2.4. A razão de quantidades do fator de depreciação entre os períodos t e t 0 é calculada como o quociente das despesas com depreciação nestes períodos a preços do período t 0. No item seguinte, 6.2.4.1., determina que para o cálculo da despesa com depreciação do período t e t 0 é utilizado como deflator dessa despesa a variação, no período t, do índice de preços que reflita a variação da despesa com depreciação na composição do Índice de Serviços de Telecomunicações IST, conforme regulamentação específica. O processo de deflação proposto no item 6.2.4 é aplicado à depreciação de forma incongruente. Segundo regras contábeis, o valor da despesa com depreciação é registrado com base nos preços históricos de aquisição dos ativos sem sofrer qualquer processo de inflação ou deflação. Ou seja, como está sendo aplicada, a deflação introduz um desconto na despesa com depreciação, sem a devida correção do valor dos ativos. Como resultado, obtém-se um ganho de produtividade falso e artificial, sem a devida correspondência com o uso eficiente dos insumos para a produção dos diversos serviços de telecomunicações. Assim, entendemos que a despesa com depreciação, se adotada como indicador da depreciação, não deve ser deflacionada por Índice de Serviços de Telecomunicações IST ou qualquer outro índice público de preços.
Este conjunto de determinações da CP 627 implica a indicação, pela ANATEL, de que os encargos de depreciação registrados contabilmente por Operadora representam, também para fins regulatórios, a estimativa mais adequada da variação do valor dos ativos em uso, no período de tempo sob análise. No entanto, a depreciação apresenta um caráter contábil relacionado ao conceito de obsolescência do capital, isto é, representa apenas a parcela do capital que foi desgastada no processo produtivo e que necessita de reposição. Existe, ainda, uma quantidade adicional de capital que é empregada na produção, mas que não se consome ou se desgasta em apenas um exercício. Ou seja, é importante que o modelo considere integralmente o capital investido, para refletir o incentivo adequado ao investimento no setor. A depreciação representa o desgaste do capital imobilizado existente e não a remuneração do insumo capital. Assim, com o objetivo de considerar todo o capital empregado na produção, sugerimos como ponderador o EBTIDA ou Lucro Antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização, a diferença entre a receita liquida e os demais gastos (pessoal, material/serviços de terceiros, interconexão e outros). Outra vantagem associada ao uso do EBTIDA, subdividido em depreciação e EBIT, é que a mesma estrutura de ponderação adotada no modelo de determinação do Fator X pode também ser replicada na apuração do IST. A consistência do regime price cap exige que a estrutura de ponderação para o cálculo dos seus parâmetros (Fator X e IST) reflita a estrutura do negócio de telecomunicações. A adoção do EBTIDA em ambas estruturas de ponderação do Fator X e do IST atende ao princípio da remuneração dos fatores de produção, e dá conta dos requisitos de consistência do price cap. No IST, a depreciação pode ser considerada através de um índice de preços que represente a variação dos equipamentos de telecomunicações, enquanto que o EBIT pode considerado através de um índice de preços que represente as variações do ambiente macroeconômico (juros, cambio, etc). Texto original a ser substituído: 6.2.4. A razão de quantidades do fator de produção Depreciação entre os períodos t e t 0 é calculada como o quociente das despesas com depreciação nestes períodos a preços do período t 0. 6.2.4.1. Para obtenção da despesa com Depreciação do período t a preços do período t 0 é utilizado como deflator dessa despesa a variação, no período t, do índice de preços que reflita a variação da despesa com depreciação na composição do Índice de Serviços de Telecomunicações IST, conforme regulamentação específica.
Substituir por: 6.2.4. A razão de quantidades do fator de produção Depreciação entre os períodos t e t 0 é calculada como o quociente das despesas com depreciação nestes períodos. Trecho do anexo a ser substituído: FATORES DE PRODUÇÃO FATOR DESPESA INDICADOR UNID. DESCRIÇÃO Depreciação R$ Mil Valor a preços constantes Mil Despesa com depreciação deflacionada conforme item 6. Substituir por: FATORES DE PRODUÇÃO FATOR DESPESA INDICADOR UNID. DESCRIÇÃO CAPITAL Remuneração do capital próprio e de terceiros (EBITDA) R$ Mil Concessionária Local/LDN Quantidade de Terminais médio instalado - Acessos Totais Concessionária LDN/LDI Quantidade de Troncos equivalente 64k - Média Mil Quantidade média de terminais instalados, sendo considerada todas as categorias, independente de sua destinação. Mil Quantidade média de troncos equivalentes 64kbps.