P.º C.Co. 42/2011 SJC-CT Consulente: Conservatória do Registo Comercial de. A senhora directora da Conservatória do Registo Comercial de.. solicita solução para duas questões que considera controvertidas: - A primeira assenta no facto de ter recebido 140 sociedades matriculadas na Zona Franca da Madeira (ZFM) para promover ao abrigo do Regime Jurídico do Procedimento Administrativo de Dissolução e Liquidação (RJPADLEC), a cujas matrículas consta averbado que a licença para operar nessa zona franca caducou ou foi revogada. Afigura-se-lhe que o procedimento administrativo deve ser efectuado na conservatória da ZFM, embora admita que superiormente seja determinado outro procedimento; acrescenta também que tem dúvidas sobre a natureza voluntária ou oficiosa do procedimento; - A segunda questão, que também coloca no âmbito do RJPADLEC, respeita aos efeitos do averbamento de pendência de procedimento instaurado oficiosamente. Em seu entender, este averbamento não obsta ao registo da dissolução e da liquidação solicitado com base em deliberação dos sócios ou requerimento subscrito pelos seus membros e que a execução este registo determinará a inutilidade superveniente do processo oficioso em curso. Refere que há conservatórias que recusam o registo de dissolução e encerramento da liquidação quando o procedimento está averbado, e que outras há que executam o registo sem comunicação à conservatória onde o processo corre termos. Pede que se uniformizem procedimentos no sentido de que a pendência do procedimento não obsta ao registo definitivo da dissolução e liquidação voluntárias e ainda de que conservatória que realize este registo deve comunicar à primeira essa realização a fim de evitar custos e diligências desnecessárias. Foi solicitado a este Conselho a emissão de parecer ou deliberação. A primeira questão consiste em saber se a Conservatória do Registo Comercial de tem competência para o procedimento administrativo de dissolução e liquidação de entidades comerciais registadas na Conservatória do Registo Comercial da ZFM. 1
A Conservatória de Registo Comercial privativa da ZFM foi criada pelo Decreto-Lei n.º 234/88, de 05 de Julho, 1 e foi-lhe atribuída competência para a prática de todos os actos que se encontram cometidos às conservatórias do registo de comércio respeitantes às entidades que operem exclusivamente no âmbito institucional da Zona Franca da Madeira cf. artigo 2.º, n.º 1. Compreender-se-á melhor o sentido da norma se tivermos em conta que à data da publicação do diploma existiam regras de competência em razão do território e em razão da natureza das entidades cujos actos estavam sujeitos a registo cfr. artigos 24.º a 26.º do Código do Registo Comercial aprovado pelo DL n.º 403/86, de 3 de Dezembro. Entre as várias razões que ditaram o seu nascimento sublinhe-se a necessidade de afirmação da zona franca nos mercados internacionais 2 através da criação de estruturas especiais que permitissem a constituição e funcionamento das entidades que aí pretendessem operar, de forma diversa e menos burocratizada. A conservatória do registo comercial nasce, pois, privativa, com competência cingida às entidades licenciadas para operarem na ZFM. Volvidas quase duas décadas e no âmbito de uma profunda reforma que assentou algumas das suas medidas numa abrangente rede de comunicações do Ministério da Justiça e num sistema informático de registo comercial global e integral, foi possível proceder à extinção das regras de competência territorial e, consequentemente, estabelecer que a prática dos actos e a obtenção dos meios de prova passasse a ocorrer em qualquer conservatória, independentemente da sua localização, inclusive nas regiões autónomas. A reforma, operada pelo DL n.º 76-A/2006, de 29 de Março, fixou em disposições transitórias um calendário de implementação destas regras para que os serviços se preparassem e se adaptassem a esta nova realidade que, é sabido, exigiu a informatização completa dos registos em vigor de todas as entidades registadas. O legislador, porém, nada disse sobre a aludida conservatória privativa nem alterou o diploma que a criou e lhe fixou competência. Sem grandes delongas nem justificações na busca de solução para a questão formulada, cremos encontrar resposta no Despacho n.º 17/2007, de 30.01, que aqui damos por integralmente transcrito. Aí se diz, inter alia, que a conservatória do registo comercial da ZFM é um serviço privativo com competência funcional específica - cfrartigo 2.º do DL n.º 234/88, de 05.07, sendo o factor da territorialidade determinante 1 Alterado pelos Decretos-Leis nºs 50/95, de 16 de Março e 225/95, de 8 de Setembro. 2 Com interesse ver Parecer n.º 4/97 da PGR, publicado no DR, II série, n.º 269, de 20 de Novembro. 2
para a fixação da competência. Consta também que esse regime não foi abrangido pelo art. 43.º do DL n.º 76-A/2006, de 29.03, e que, em consequência, devem ser rejeitados os pedidos ou recusados os actos respeitantes a entidades sedeadas na ZFM apresentados em conservatória diversa da privativa, com fundamento nos artigos 44.º, n.º 1, e 50º do citado diploma. O entendimento que consta do citado despacho confirma o que para nós é a interpretação correcta das leis em questão, tomando por certa a relação de especialidade de uma lei relativamente a outra. A caracterização dos serviços como serviços especiais da ZFM justifica a manutenção da territorialidade subjacente à natureza privativa e exclusiva do serviço público, especialmente preparado e vocacionado para responder a solicitações muito próprias das entidades que aí operam. Na génese da criação destes serviços e na atribuição da aludida natureza privativa, estiveram razões de celeridade, eficiência e especialização, como resulta do preâmbulo do DL n.º 234/88 e que ainda hoje nos parecem ter acolhimento. Por certo que à data da sua criação surgiam mais óbvias as vantagens de ter um serviço privativo a funcionar, cuja competência exclusiva para os actos respeitantes a entidades que operassem nessa zona franca - e na qual assentava a relação de territorialidade -, favorecia os objectivos que presidiram à criação da aludida zona franca. Quiçá, hoje, tais vantagens já não sejam tão óbvias. A verdade é que uma tal alteração de regime exige ponderação adequada e um acto normativo que concretize juridicamente esse novo regime. Afigura-se-nos, pois, que a reforma operada pelo DL n.º 76-A/2006 manteve a natureza privativa da conservatória da ZFM e a sua competência cingida aos actos respeitantes às entidades que aí exercem actividade. De resto, pensamos até que no procedimento administrativo de dissolução e liquidação de entidades comerciais há algumas vantagens especiais na manutenção dessa competência exclusiva. Em primeiro lugar a relação de proximidade entre a entidade comercial registada e o serviço que tem a seu cargo a promoção do procedimento permite incutir maior sensibilização dos representantes legais da entidade, designadamente para a eliminação das causas de dissolução, bem como dos demais interessados para processo extintivo, particularmente no campo específico o exercício de direitos e deveres de eventuais credores. Acreditamos também que o relacionamento com as entidades administrativas regionais ( cfr. artigos 8.º e 9.º do RJPADLEC) será também mais facilitado e rápido. Também as comunicações e prestação de informações será mais agilizada e menos onerosa. 3
Do aludido despacho resulta também ser a nulidade a sanção para os actos sobre tais entidades lavrados em serviço diverso do privativo. Por certo reconhecemos uma invalidade nos actos praticados em violação do aludido normativo, se bem que tenhamos por duvidoso ser a nulidade o vício ajustado à situação, atento em especial às suas consequências 3. O problema não está em tabela e não vemos necessidade de o desenvolver. Aliás, tanto quanto sabemos, esta orientação nunca foi posta em causa, quer quanto aos serviços de registo comercial quer quanto aos serviços de registo de navios (MAR). Finalmente, é importante referir que a transferência de competências administrativas em matéria de registos e notariado para a Região Autónoma da Madeira, operada pelo DL n.º 247/2003, de 08.01, abrangeu também os serviços privativos da ZFM e que a transferência de processos ou de actos de registos por decisão administrativa pode ser entendida como acto violador do aludido regime e, em particular, do que nele se dispõe sobre receitas e despesas provenientes dos próprios serviços ( cf. art. 14.º do citado diploma). Questiona também a senhora directora da CRC de, ainda a propósito do regime aplicável às sociedades que operam na ZFM, se a promoção do procedimento é oficioso ou voluntário. Apesar da dificuldade exposta não ter sido desenvolvida e da solução à questão anterior afastar liminarmente a competência do serviço dirigido pela consulente, 3 Parece-nos possível argumentar que em registo comercial, com excepção do regime aplicável à ZFM agora em análise, não vigoram já quaisquer regras de competência territorial e que, consequentemente, desapareceram os pressupostos, riscos e consequências que em tempos determinaram a inexistência do próprio registo em caso de violação de regras de competência territorial (cf. art. 44.º do diploma citado). Pelo contrário, o que se faz notar é a ausência de regras de competência territorial em qualquer área de registo, com a inovadora possibilidade de redistribuição de pedidos de registo já apresentados sempre que o bom funcionamento do serviço o exija (cf. art. 25.º, n.º2, da Portaria n.º 1535/2008 de 30.12, e Despacho n.º 11/2011, aplicável ao registo predial). Estas regras de funcionamento do serviço, das quais resulta uma assinalável economia de meios, em nada influenciam o mérito do próprio registo porque os sistemas informáticos, e em particular o SIRCOM, salvaguardam os pressupostos necessários à observância dos princípios e regras fundamentais do registo, designadamente o da prioridade. A violação de princípios ou regras fundamentais, a ocorrer, terá por base um erro de qualificação e não já a falta de informação de pendências relevantes em sede de qualificação. Se o princípio da prioridade não necessita já destas regras formais e de organização para se realizar e cumprir é porque não será em tais normas que se irá acolher a causa da violação. Assim, pode defender-se que o incumprimento desta regra de competência territorial apenas deve acarretar para o sua autor uma sanção de natureza disciplinar, sem atingir o registo lavrado nem afectar os interesses que protege. 4
a pertinência da questão medida pelos eventuais reflexos práticos imediatos na conservatória competente recomenda uma resposta. O n.º 2 do artigo 1.º, do DL n.º 212/94, de 10 de Agosto, na sua redacção inicial determinava que cessando por qualquer causa 4 a licença para operar na ZFM as sociedades deviam ser dissolvidas nos termos dos artigos 142.º, 143.º e 144.º do Código das Sociedades Comerciais (CSC), tendo o Ministério Público legitimidade para propor a acção. Este n.º 2 foi alterado pelo artigo 19.º do DL n.º 76-A/2006, de 29 de Março, e passou a dizer que as sociedades cuja licença para operar na ZFM cessou, devem ser dissolvidas nos termos do artigo 142.º do CSC e do RJPADLEC. Este artigo 142.º prevê causas de dissolução administrativa e por deliberação dos sócios. Em qualquer dos casos o procedimento administrativo é requerido. Diferentemente, o artigo 143.ºdo mesmo Código prevê causas ou circunstâncias de dissolução cujo procedimento, sendo também administrativo, 5 é de promoção oficiosa. Só que, sublinhe-se, não é para ele que o artigo 142.º faz a remissão. Também o artigo 5.º do RJPADLEC prevê circunstâncias e/ou causas que determinam o início oficioso do procedimento e entre elas não se inclui os casos de cessação da licença para operar na ZFM. Entendemos, pois, que não estando previsto o facto como causa ou circunstância que determine a instauração oficiosa do procedimento, terá o mesmo de ser requerido por quem tenha legitimidade. 4 O exercício de actividades no âmbito da zona Franca encontra-se disciplinado em Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 21/87/M, publicado no DR de 05.09, e aí encontram-se previstos os casos de revogação ou caducidade da licença. O Decreto-Lei n.º 250/97, de 23.09, em artigo único, dispõe o seguinte: 1- A revogação e a caducidade das licenças conferidas às entidades que operam na no âmbito institucional da zona franca da Madeira são anotadas oficiosamente às respectivas matrículas na conservatória do registo comercial privativa, mediante comunicação da entidade competente para o licenciamento. 2 Os factos a que se refere o número anterior estão sujeitos a publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, a promover pela entidade competente para o licenciamento, a expensas dos interessados. 3 O disposto nos números anteriores é aplicável, com as necessárias adaptações, aos navios registados nos serviços do Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR). 5 Sobre as dificuldades de exegese deste normativo veja-se Prof. F. Cassiano Santos, in, Dissolução e Liquidação Administrativas de Sociedades, Reformas do Código das Sociedades Comerciais, IDET, n.º 3, pág. 131 e segs. 5
A segunda questão colocada pela senhora directora respeita à qualificação de um pedido de registo de dissolução e encerramento da liquidação voluntários efectuados na pendência de um procedimento administrativo de dissolução e liquidação. Entende, sem fundamentar, que a pendência do procedimento oficioso de dissolução e liquidação de entidades comerciais não obsta ao registo da dissolução e da liquidação com base em deliberação dos sócios ou requerimento subscrito pelos seus membros (procedimento especial de extinção imediata), e que o registo do facto assim titulado determina a inutilidade superveniente do procedimento oficioso em curso. Cremos estar fora de cogitação que este Conselho tome posição sobre os pressupostos necessários para a aceitação da conclusão de que a pendência do procedimento não obsta ao registo da dissolução e encerramento da liquidação solicitado com base em deliberação social ou acto de vontade da entidade. De resto, não foi descrito nenhum caso concreto que permita confirmar os pressupostos necessários a conclusão tão assertiva. Fazemos notar, isso sim, que o procedimento administrativo de dissolução e liquidação assenta em causas e circunstâncias diversas ( artigos 141.º a 143.º do CSC), tem inicio a pedido de requerentes com qualidades e posições diferentes ou oficiosamente pelo conservador (artigo 4.º, n.º 1 e n.º 4 e artigo 5.º do RJPADLEC), nele se confrontam interesses variados, ora concorrentes ora opostos. O procedimento tem dois objectivos que se desdobram em duas fases processuais e que podemos enunciar como sendo a dissolução e a liquidação do património. Atente-se ainda que a marcha do procedimento cria situações e posições jurídicas de natureza muito diferenciada, desde o regime de impugnação de decisões desfavoráveis aos interessados, à execução do plano de liquidação a efectuar pelos liquidatários designados. Para o problema que nos ocupa, cremos não ter relevância a circunstância do procedimento ter causa de dissolução imediata ou não, deliberada pela sociedade ou reconhecida pelo conservador ou, ainda, ter sido iniciado o procedimento oficiosamente, a requerimento de sócio, credor de sócio ou até de terceiro. Procedimento administrativo e processo de registo prosseguem finalidades diversas e utilizam diferentes métodos. Na perspectiva do registo, o procedimento só releva na medida em que dele resultam factos sujeitos a publicidade registal. Na fase da dissolução, ao registo passou a interessar a pendência do próprio procedimento 6
administrativo e a dissolução. No complexo processo de liquidação ao registo interessa publicitar a identidade dos liquidatários e o encerramento do processo de liquidação. Dizer singelamente que não será a pendência do averbamento de procedimento oficioso da dissolução que obsta ao registo da dissolução e liquidação voluntárias para respeitar a terminologia da exponente é descurar, como posição de princípio, os efeitos jurídicos da sujeição a registo da pendência do procedimento administrativo. Além disso, parece não reconhecer a necessidade de um juízo conclusivo complexo e em duplo contexto. Em primeiro lugar a conclusão tem por pressuposto uma qualificação registral exercida sobre o acto de registo solicitado (dissolução e encerramento da liquidação) que não pode ignorar os efeitos jurídicos da pendência do procedimento administrativo averbado. Em segundo lugar a conclusão sobre a inutilidade superveniente do procedimento também se exerce sobre os pressupostos e fundamentos concretos do procedimento, sobre os sujeitos processuais, sobre o objecto do mesmo, sobre o momento em que processo se encontra, etc., a proferir no âmbito do seu poder/dever de proferir uma decisão artigos 11.º e 25.º do aludido regime a que acresce, agora, a existência de título bastante para o registo da dissolução e encerramento da liquidação. O juízo conclusivo a que aludimos necessita, pois, de duas decisões que no contexto factual e normativo colocado pertence a dois conservadores diferentes. Em primeiro lugar compete ao conservador a quem foi solicitado o acto de registo de dissolução e encerramento da liquidação foi solicitado, no âmbito do seu poder/dever de qualificação. O que reconhecemos no aludido contexto é a absoluta necessidade de conhecer em pormenor o procedimento administrativo para poder avaliar juridicamente a viabilidade do registo pedido, incluindo os efeitos que com um tal registo se procura alcançar. Em sede de qualificação, a relação entre o procedimento administrativo e o pedido de registo é tão indissociável que não se concebe a ausência de uma concertação de posições, entre o responsável pelo procedimento e o responsável pela qualificação do acto de registo em apreço. Esta concertação de posições é assegurada apenas se o registo da dissolução e encerramento da liquidação for lavrado como provisório por natureza, ao abrigo do disposto no artigo 64.º, n.º 2, alínea d) do CRC. A comunicação imediata surgirá, pois, não apenas como uma obrigação jurídica do conservador, mas também como um acto consequente que visa assegurar a produção dos efeitos jurídicos desejados com o registo da dissolução e do encerramento da liquidação, e muito particularmente a extinção da sociedade (cfr. artigo 160.º, n.º 2, do CSC). 7
Ao conservador responsável pelo procedimento administrativo compete declarar a extinção da instância por inutilidade superveniente do procedimento. Neste segundo contexto, é a este conservador que compete apreciar e decidir, no âmbito do próprio procedimento, a verificação dos requisitos ou pressupostos correspondentes à decisão de extinção da instância. Compete-lhe também, e em consequência da decisão de extinção da instância, cancelar oficiosamente o averbamento de pendência do procedimento e converter em definitivo o registo de dissolução e encerramento da liquidação lavrado como provisório por natureza nos aludidos termos. Admitimos, pois, que se firme orientação no sentido de que a pendência de procedimento administrativo de dissolução e liquidação de entidade comercial releva em sede de qualificação de pedido de registo de dissolução ou de dissolução e encerramento de liquidação efectuado em conservatória diversa da primeira e de que sendo a decisão do conservador a de lavrar o registo peticionado nos aludidos termos deve de imediato comunicar o facto ao serviço onde o procedimento corre termos. Em síntese, formulam-se as seguintes conclusões: I A competência para o procedimento administrativo de dissolução e liquidação de entidades comerciais registadas na Zona Franca da Madeira pertence à Conservatória de Registo Comercial privativa da correspondente zona franca, criada pelo Decreto-Lei n.º 234/88, de 05 de Julho. II - Decorre da redacção actual do n.º 2 do artigo 1.º, do DL n.º 212/94, de 10 de Agosto, que as sociedades cuja licença para operar na ZFM cessou, devem ser dissolvidas nos termos do artigo 142.º do CSC e do RJPADLEC e uma vez que este facto não está previsto como causa ou circunstância que determine a instauração oficiosa do procedimento administrativo terá o mesmo de ser requerido. III - A pendência de procedimento administrativo de dissolução e liquidação de entidade comercial releva em sede de qualificação de pedido de registo de dissolução e encerramento de liquidação efectuado em conservatória diversa daquela onde corre o procedimento, do que decorre que o registo da dissolução e encerramento da liquidação deve ser lavrado como provisório por natureza, ao abrigo do disposto no artigo 64.º, n.º 2, alínea b) do CRC. 8
IV No caso previsto na conclusão anterior deve o conservador comunicar ao procedimento administrativo a feitura do registo provisório e, caso naquele procedimento seja declarada a extinção da instância, o conservador titular do procedimento deve, oficiosamente, cancelar o averbamento de pendência do procedimento e converter em definitivo o registo provisório. Parecer aprovado em sessão do Conselho Técnico de 21 de Setembro de 2011. Carlos Manuel Santana Vidigal, relator, Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, Luís Manuel Nunes Martins, João Guimarães Gomes de Bastos, José Ascenso Nunes da Maia. Este parecer foi homologado pelo Exmo. Senhor Presidente em 26.09.2011 9
FICHA Proc. C. Co. 42/2011 - Súmula das questões abordadas - Regime Jurídico do Procedimento Administrativo de Dissolução e Liquidação (RJPADLEC). Entidades registados na Conservatória do Registo Comercial privativa da Zona Franca da Madeira. - Revogação e caducidade de licenças para operar na Zona Franca da Madeira. Competência para o procedimento. - Efeitos do averbamento de pendência de procedimento administrativo sobre pedido de registo de dissolução e da liquidação solicitado com base em deliberação dos sócios. Inutilidade superveniente do processo oficioso em curso. - Articulação entre o conservador que decidiu a execução de registo de dissolução e encerramento da liquidação e conservador sob cuja responsabilidade corre termos o procedimento administrativo de dissolução e liquidação. 10