Principais características do sistema previdenciário brasileiro Thiago Neves Pereira Fernando Honorato Barbosa O aumento das despesas da previdência nos próximos anos exigirá um conjunto de ações para evitar uma deterioração substancial das contas públicas do país. Atualmente, mesmo com a população acima de 6 anos representando pouco menos de 12% da população total, as despesas previdenciárias (RGPS e RPPS 1 ) já somam mais de 12% do PIB (Gráfico 1). Esse patamar é próximo aos gastos no Japão e superior àqueles na Alemanha, mesmo esses países possuindo uma proporção de idosos superior ao dobro da brasileira. As despesas no Brasil crescerão ainda mais nas próximas décadas com o envelhecimento da população. Segundo projeções do próprio governo, as despesas do INSS devem passar de 8% do PIB em 216 para quase 18% em 26 (Gráfico 2). Sem reformas, o país teria que criar o equivalente a quase sete CPMFs 2 nesse período para apenas manter o atual déficit de 2,1% do PIB constante. O objetivo desse Tópico Especial é detalhar as características do atual sistema previdenciário brasileiro e discutir os seus desafios nos próximos anos. Gasto com Previdência (%PIB) 18, 16, 14, 12, 1, 8, 6, 4, 2,, Gráfico 1: Gastos com Previdência e Perfil Demográfico Tur Bra Mex Chi Irl Isr Cor Fra Gre Ita Ast Por Pol Fin Hun Bel Esp Ale Din Nor Sue EUA Hol Aus Sui GBr Nze Can 5, 1, 15, 2, 25, 3, 35, % da população acima de 6 anos Fonte: OECD, UN e BRAM Jap 19% 17% 15% 13% 11% 9% 7% 8,% 17,8% 216 218 22 222 224 226 228 23 232 234 236 238 24 242 244 246 248 25 252 254 256 258 26 Fonte: MPS, BRAM Gráfico 2: Despesas da Previdência (%PIB) O regime previdenciário brasileiro atende a um contingente de quase 3 milhões de pessoas. Os gastos do RGPS (INSS) beneficiam cerca de 28 milhões de pessoas e somaram R$ 436 bilhões no ano passado com receitas de R$ 35 bilhões e déficit de R$ 85,8 bilhões (1,4% do PIB). Para 216 estima-se que o déficit possa atingir 131,7 bilhões (2,1% do PIB). Já a previdência dos servidores públicos, o RPPS, atende pouco mais de 1 milhão de aposentados e teve despesas de R$ 14 bilhões em 215 com receitas de R$ 32,1 bilhões, encerrando o ano com déficit de R$ 72 bilhões. Dos 28,3 milhões de pessoas atendidas pelo RGPS, 19 milhões pertencem à previdência urbana (78% das 1 RGPS: Regime Geral de Previdência Social (INSS); RPPS: Regime Próprio de Previdência Social (Regimes dos Servidores Publicos). O RGPS inclui os benefícios previdenciários (Aposentados por idade, Aposentados por invalidez e Aposentados por tempo de contribuição), pensão por morte, salário-maternidade, auxílios (doença, acidente e reclusão) e outros. 2 No auge da CPMF o imposto arrecadava 1,5% do PIB. Portanto, para financiar o aumento de 1 p.p. das despesas previdenciárias seriam necessárias 6,7 CPMFs. 1
despesas) e 9,3 milhões estão no regime rural (Tabela 1). Entre os beneficiários, 18,2 milhões (64,4% do total) recebem até um salário mínimo, enquanto pouco mais de 1 milhões de pessoas recebem mais de um salário mínimo. Em relação aos tipos de benefícios, mais de 15 milhões de pessoas se tornaram beneficiárias pelas regras de aposentadoria por idade ou tempo de contribuição, enquanto pouco mais de 13 milhões recebem os demais benefícios (auxílio doença, pensão por morte, invalidez, etc). Tabela 1: Quantidade e Valores dos Benefícios - 215* Total Quantidade de beneficiados (milhares) Urbano Rural Valor Emitido (R$ milhões) Total Previdenciários Total 1 SM > 1 SM Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total 1 SM > 1 SM Urbano Rural 28,276 18,215 1,61 19,6 8,57 1,499 9,271 3,59 5,762 436,17 191,31 244,798 338,49 98,41 Total 15,198 9,249 5,949 8,948 5,1 3,947 6,25 2,465 3,785 242,998 13,536 112,461 177,189 65,89 Aposentadorias Idade 9,763 8,184 1,579 3,534 1,218 2,316 6,229 2,456 3,773 111,88 89,92 22,716 46,264 65,545 Tempo de Contribuição 5,435 1,65 4,37 5,415 3,783 1,631 2 8 12 131,189 41,444 89,745 13,925 264 Total 13,78 8,967 4,112 1,57 3,56 6,551 3,21 636 2,141 193,19 6,773 132,336 16,861 32,232 Demais Benefícios Invalidez 3,26 1,966 1,24 2,751 1,544 1,27 455 14 351 48,485 2,912 27,573 43,516 4,95 Pensões por Morte 7,412 4,975 2,438 5,9 662 4,428 2,322 532 1,791 16,54 33,518 72,986 81,77 24,736 Demais* 2,46 2,26 434 2,216 1,3 916 244 38,121 6,344 31,777 35,575 2,546 Fonte: MPS, STN, BRAM; * Distribuição dos benefícios com base na proporção de 213 (AEPS) Como se pode depreender da tabela anterior, o conceito de despesa previdenciária envolve muitos benefícios que não estão diretamente ligados à aposentadoria por tempo de contribuição ou por idade. Assim, dos pouco mais de R$ 436 bilhões gastos com previdência (INSS/ RGPS), cerca de R$ 193 bilhões referem-se a auxílio-doença, maternidade, pensão morte e invalidez. Algumas dessas últimas rubricas seriam mais bem caracterizadas através de uma apólice de seguro e não propriamente associadas ao conceito de previdência, em que há contribuição durante o tempo de trabalho para se receber uma renda no futuro. Esse valor salta para R$ 23 bilhões se somarmos os benefícios sociais (LOAS/RMV). Se incluirmos os benefícios rurais nessa conta, cujos trabalhadores praticamente não contribuem para a previdência, chegamos a um valor de quase R$ 255 bilhões em benefícios dessa natureza (R$ 295 bilhões se incluirmos os benefícios sociais), que poderiam ser caracterizados como políticas assistenciais e não propriamente de previdência. De toda forma, mesmo que essas despesas assistenciais pudessem ser apartadas no orçamento para deixar mais claro o efetivo problema atuarial da previdência (por tempo de contribuição ou idade), separando o tema da previdência em si das demais políticas assistenciais, ainda seria necessário financiá-las. E, no modelo brasileiro, cabe às receitas do sistema de previdência financiar todas essas políticas, mas, do ponto de vista analítico faz sentido separá-las em grupos. Começando pelo regime dos servidores públicos (RPPS), ainda que a despesa por beneficiário seja muito maior do que a do regime dos trabalhadores privados (INSS), o déficit parou de crescer nos últimos anos. As regras de acesso ao sistema de previdência do setor público federal foram reformadas nos últimos anos fazendo com que os novos trabalhadores tenham seu benefício máximo limitado ao teto do INSS e qualquer valor superior a esse tem de ser obtido através de previdência complementar. Com isso, alterou-se a trajetória de déficit crescente do setor para um quadro de maior estabilidade ao não mais se garantir aposentadoria pelo salário integral àqueles funcionários que ganham acima do teto do INSS. Adicionalmente, o novo regime de previdência dos servidores federais, do judiciário e legislativo contribuirá para a formação de um estoque importante de poupança no longo prazo. 2
Em relação ao regime dos trabalhadores da iniciativa privada (INSS), ainda que se pretenda defender que a previdência urbana não é tão deficitária, sua situação atuarial irá se deteriorar substancialmente nos próximos anos. Se toda a receita previdenciária (originária dos salários) fosse alocada para financiar a aposentadoria urbana por idade ou tempo de contribuição, seria possível dizer que a previdência urbana é superavitária em cerca de 2,9% do PIB ao invés do superávit de,1% reportado em que as outras despesas assistenciais são incluídas (Gráfico 3). Apesar da aparente situação de folga fiscal, as condições atuariais desse regime irão piorar muito nos próximos anos com o envelhecimento da população (Gráfico 4). Isso porque, o sistema brasileiro funciona em regime de repartição simples, isto é, os trabalhadores em atividade financiam os inativos. Nesse sistema, a taxa de crescimento da população e a evolução de seu perfil etário são variáveis fundamentais para estimar a evolução dos contribuintes e beneficiários. Nas próximas décadas, em função da menor taxa de natalidade, haverá um recuo da população em idade ativa entre 15 anos e 59 anos (Gráfico 5), reduzindo os potenciais contribuintes para a previdência social, criando uma dificuldade natural ao atual sistema. No ano 2, haviam 7 pessoas na ativa financiando um aposentado. Em 26, essa relação deve cair abaixo de 2. Adicionalmente, as melhorias nas condições de vida e os avanços da medicina têm elevado gradualmente a expectativa de vida da população (Gráfico 6). Em 26, a esperança de vida será de 78 anos para homens e 84 para mulheres, bastante superior aos níveis atuais. Assim, um aposentado irá receber os benefícios por um período mais prolongado, exigindo um maior esforço (uma maior carga tributária) da população em idade ativa. Outra característica do sistema brasileiro é o fato de que as regras de acesso permitem que as mulheres se aposentem mais cedo apesar de viverem mais tempo do que os homens. 3.5 3. 2.5 2. 1.5 1..5. -.5-1. 68, 66, 64, 62, 6, 58, 56, 54, 52, 5, 2.6 Grárico 3: Resultado da Previdência - Urbana (%PIB) 2.2 2.3 2.4 2.5 2.7 2.7 2.8 -.5 -.6 -.6 -.6 -.5. Gráfico 5: Demografia 2 23 26 29 212 215 218 221 224 227 23 233 236 239 242 245 248 251 254 257 26 % Pop. Entre 15-59 Dependência Invertida (dir) Fonte: IBGE, BRAM. 3. 3.1 3. 3.1 2.9.2.5.5.5.4 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 Fonte: STN, MPS, BRAM Idade + Tempo de Cont. Total.1 8, 7, 6, 5, 4, 3, 2, 1, 4 35 3 25 2 15 1 5 8,21 Gráfico 4: Participação de Idosos (%) Acima de 6 anos 11,71 23,76 33,71 2 23 26 29 212 215 218 221 224 227 23 233 236 239 242 245 248 251 254 257 26 Fonte: IBGE, BRAM 39 Gráfico 6: Esperança de vida ao nascer - anos 43 55 6 66 74 78 8 7 73 3/4 7/8 2 21 22 26 Fonte: IBGE, BRAM Homens Mulheres 78 84 3
Ao passo em que a previdência urbana por tempo de contribuição ou idade apresenta superávit, a previdência rural é responsável por um déficit de cerca de R$ 9 bilhões. A partir da Constituição de 1988, a previdência rural teve os seus benefícios revistos, sendo os seus direitos igualados aos da previdência urbana, com idade de acesso 5 anos antes do que os trabalhadores urbanos no caso da aposentadoria por idade. Em 215, a previdência rural atendia 9,3 milhões de pessoas, enquanto a previdência urbana beneficiava 19 milhões de pessoas, uma proporção superior de beneficiários rurais em relação ao grau de urbanização da economia e à própria participação da agricultura no PIB, de cerca de 4,%. O grande problema da previdência rural é o baixo número de contribuintes comparado ao número de beneficiados, decorrente do aumento do grau de urbanização das últimas décadas e do elevado grau de informalidade no trabalho rural comparativamente ao trabalho urbano. Com isso, as despesas previdenciárias são cerca de R$ 9 bilhões superiores às receitas (Gráfico 7). Logo, em termos atuariais, a previdência rural apresenta uma situação muito mais crítica do que a urbana. Caso não se pretenda sobrecarregar o sistema rural com regras de acesso rígidas demais para combater o déficit, as regras de acesso de todo o sistema devem ser ajustadas para financiar a previdência rural. 4. 35. 3. 25. 2. 15. 1. 5.. Fonte: STN, BRAM Gráfico 7: Receitas e Despesas da Previdência (R$ bilhões) - Por Clientela 343.2 338. Urbano Receita Despesas 7.1 Rural 98. A mudança no perfil demográfico já explica hoje em dia parte importante do expressivo aumento das aposentadorias nos últimos anos. Entre 23 e 215, o número total de beneficiários avançou 45% (Gráfico 8) no período (média de 3,% ao ano), enquanto a população registrou crescimento de 13,7% no mesmo período (média de 1% ao ano), mas abaixo do crescimento da população acima de 6 anos (55%, média de 3,7% ao ano). O rápido envelhecimento da população explica o crescimento das aposentadorias por idade, que avançaram 58%, com a idade média dos beneficiários de 63 anos para homens e 59 anos para as mulheres 3 (Gráfico 9). No entanto, o que mais chama a atenção é o crescimento da aposentadoria por tempo de contribuição, que avançou quase 53% no período, cuja idade média dos novos beneficiários, homens e mulheres, foi de 55 anos e 52 anos, respectivamente, significativamente abaixo da média mundial e em uma fase de ainda altíssima produtividade para o mercado de trabalho. 3 Aposentadoria por Idade: respeitado o período de carência, 18 meses de contribuição, os homens se aposentam aos 65 anos e mulheres aos 6 anos. 4
7,% 6,% 5,% 4,% 3,% 2,% 1,%,% Gráfico 8: Variação Número de Beneficiários 23-215 (%) 44,9% RGPS 58,2% Idade 32,6% Invalidez 52,9% Tempo de Contribuição 35,5% 4,6% Pensões por Morte Fonte: MPS, BRAM; * Salário-Maternidade, Outros e Acidentários Auxilios 13,% Demais* 65 6 55 5 45 4 63 59 Por Idade Fonte: MPS, BRAM Gráfico 9: Idade de Aposentadoria 55 52 Por tempo de contribuição Homem Mulher 52 53 Por Invalidez Além da mudança do perfil demográfico, regras de indexação de benefícios elevaram substancialmente as despesas previdenciárias. Em geral, os benefícios da previdência estão indexados aos reajustes do salário mínimo (SM) e aos reajustes do INPC 4. Os benefícios indexados ao salário mínimo (64% do total) acumularam ganhos de mais de 231% desde 23 (Gráfico 1), bem acima da inflação (12%). No mesmo período, o teto da previdência apenas preservou o seu poder de compra, avançando à mesma taxa da inflação (121%). A política de valorização do salário mínimo adotada a partir de meados da década passada transferiu recursos tributários da sociedade para os aposentados, elevando seu poder de compra e as despesas previdenciárias, que saltaram de 6,24% em 23 para 7,35% em 215, e devem chegar a 8% em 216. Prova disso, aos preços de 215, o salário mínimo está na sua máxima histórica, em mais de 7 anos, enquanto o teto da previdência é hoje a metade da sua máxima histórica atingida na década de 7 (Gráfico 11). 25. 2. 15. 1. 5.. 156.9 12.3 12.8 231.5 Deflator PIB IPCA INPC Salario Mínimo Fonte: IBGE, BRAM Gráfico 1: Crescimento dos Indexadores 23-215 12, 1, 8, 6, 4, 2, 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 21 25 29 213 Fonte: MPS, BRAM Gráfico 11: Benefícios Previdenciários (R$) Preços Constantes Teto Salário Mínimo (dir) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Enquanto as despesas avançam indexadas à inflação e ao crescimento vegetativo dos beneficiários, as receitas previdenciárias estão sujeitas aos ciclos econômicos. Em geral, o financiamento do RGPS é feito via imposto de 31% sobre os salários dos trabalhadores, com o empregador contribuindo com 2% e o empregado com 11% do montante 5. O aumento do emprego formal na década passada impulsionou o crescimento das receitas previdenciárias, que registraram avanço nominal médio de 14% na década (Gráfico 12). Contudo, o enfraquecimento da economia nos últimos anos, em especial em 215, provocou moderação no ritmo de crescimento dessas receitas. 4 Até 215, os valores dos benefícios também dependiam da regra do fator previdenciário, uma fórmula que levava em consideração a idade, o tempo de contribuição, e expectativa de sobrevida para definir o valor do benefício. A regra do fator previdenciário foi extinta no ano passado, sendo substituída pela chamada regra 85/95 em que as mulheres se aposentam com 85 anos na soma entre tempo de contribuição e idade e os homens com 95 anos nessa soma. 5 As contribuições dos empregados variam entre 8% e 11% dependendo da atividade. Além disso, no caso do empregador, há um adicional que varia de 1% a 3% dependo do risco da atividade. 5
Como se pode notar no gráfico a seguir (Gráfico 13), o recuo das contratações formais puxou as receitas para baixo, que saíram de avanço de 16% em 211 para crescimento nominal de apenas 3,8% em 215. Desta forma, em períodos de fraco desempenho econômico a receita previdenciária perde capacidade de arrecadação, enquanto as despesas seguem rígidas e em expansão devido às regras de indexação e ao maior número de beneficiários. 18. 16. 14. 12. 1. 8. 6. 4. 2.. 13.7 Gráfico 12: Receitas Previdenciárias (%) - Crescimento Anual (Preços Correntes) 16.1 15.6 13.9 13.7 16.3 11.4 16.5 16. 12.1 11.4 9.9 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 Fonte: STN, BRAM 3.8 21 19 17 15 13 11 9 7 5 3 1 Gráfico 13: Receita Previência versus CAGED 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 Rec. Nominal 12M/12M(-1) Criação de Vagas Fonte: STN, BRAM 2,5 2, 1,5 1, 5-5 -1, -1,5-2, Algumas políticas do governo também contribuíram para a perda de receita e aumento das despesas primárias. A partir de 212, o governo iniciou um processo de desoneração da folha salarial, sendo a contribuição previdenciária substituída por um imposto sobre o faturamento das empresas. O governo então definiu que eventuais frustrações das receitas previdenciárias seriam compensadas por transferências de recursos do Tesouro Nacional. Esse programa iniciou-se com 25 setores em 212 e foi estendido para 56 setores ao final de 214. No primeiro ano do programa, o Tesouro transferiu R$ 1,8 bilhão para previdência e o volume das transferências foi crescendo gradativamente, chegando a atingir mais de R$ 25 bilhões (,4% do PIB) em 215 (Gráfico 14). Embora o programa não tenha implicado em perda efetiva de receita previdenciária, devido às transferências do Tesouro, esse programa criou mais uma despesa obrigatória, elevando e engessando ainda mais as despesas do governo central, dificultando o cumprimento das metas fiscais. Diante da crise fiscal, o governo aprovou o projeto de lei 57 (PL 57/15) que reonerou alguns setores, o que deve reduzir o montante transferido para R$ 18,5 bilhões em 216. 3, 25, 2, 15, 1, Gráfico 14: Compensação RGPS (R$) - Ano Preços Correntes 25,47 18,52 18,5 9,2 5, 1,79 212 213 214 215 216 Fonte: STN, BRAM Por fim, o rápido crescimento de alguns tipos de benefícios é explicado pelas regras de acesso favoráveis. Como vimos acima, as regras de concessão dos benefícios por tempo de contribuição favorecem a antecipação da aposentadoria, mesmo com os beneficiários ainda em idade produtiva. No entanto, esse não é o único exemplo de regra de acesso favoráveis do sistema 6
previdenciário brasileiro. Outro exemplo dessas regras de dá na concessão de pensão por morte, apesar da reforma recente. Esse benefício custou aos cofres públicos mais R$ 16 bilhões em 215, a terceira maior rubrica, atrás apenas dos benefícios por tempo de contribuição (R$ 131 bilhões) e por idade (R$ 114 bilhões). Comparativamente a outros países (Gráficos 15), o Brasil apresenta uma das maiores despesas com pensão por morte do mundo, essencialmente devido às regras de concessão. No exterior, o valor do benefício depende do tempo contribuição e de outros requisitos, como tempo de casamento, número de filhos e proíbe o acumulo de benefícios, raramente sendo pago de forma vitalícia 6. Em 215, o Brasil editou a medida provisória 664 (MP 664) alterando as regras de concessão do benefício, deixando-as mais próximas às vigentes nos demais países. A MP 664 foi aprovada ao longo do ano, no entanto, ela sofreu mudanças no Congresso que reduziram o seu impacto. Outra idiossincrasia do sistema brasileiro é a possibilidade de acumulo de benefícios. Segundo o Ministério da Previdência Social, em 213, 47,6% dos beneficiados por pensão por morte tinham outra fonte de renda, contra 39,6% em 1993 (tabela 2). A proporção dos pensionistas que recebem o benefício e são aposentados saltou de 8,3% em 1993 para 28% em 213. Gráfico 15: Pensão por morte - Despesas (%PIB) 3.5 3.2 3 2.8 2.6 2.5 2 1.6 1.5 1.5 1.2 1.2 1.1 1.8.7.6.6.5.4.5.3.2 Fonte: Ministério do Planejamento, BRAM Tabela 2:Pensão por Morte - Acumulação de benefícios (%Total) 1992 21 213 Apenas pensionistas 6.4 59.6 52.4 Acumulam outra renda 39.6 4.4 47.6 Pensionistas que são aposentados 8.3 16.6 28.2 Pensionistas que trabalham 29.7 2.8 16.1 Pensionistas que são aposentados e trabalham Fonte: MPS, BRAM 1.6 3 3.3 Portanto, para ser bem-sucedida, a implementação de uma eventual reforma da previdência exigirá amplo debate com a sociedade. Primeiramente, as propostas de mudanças na previdência devem ser encaradas como uma política de Estado e não de governo, uma vez que se trata de um conflitos intergeracionais. Em seguida, a proposta de reforma deve ser minuciosamente explicada para a sociedade, deixando claros os motivos da reforma. Além disso, é importante a proposta contemplar um prazo de carência e transição para as regras que seja o mais curto possível em virtude dos desafios fiscais. Por fim, parece fundamental segmentar os diversos tipos de benefícios previdenciários para que as regras de acesso sejam adequadas a cada grupo, unificando sempre que possível as regras para grupos semelhantes. Com esses princípios, a proposta de reforma pode reduzir a resistência das diferentes gerações envolvidas nas mudanças das regras da previdência. 6 Na França, Itália, Noruega e Rússia o benefício é pago de forma vitalícia. 7
FERNANDO HONORATO BARBOSA Economista-chefe fernandohb@bram.bradesco.com.br ANDRE NASCIMENTO NOGGERINI andrenoggerini@bram.bradesco.com.br DANIEL XAVIER FRANCISCO danielxavier@bram.bradesco.com.br HUGO RIBAS DA COSTA hugo@bram.bradesco.com.br JOSE LUCIANO DA SILVA COSTA lucianocosta@bram.bradesco.com.br THIAGO NEVES PEREIRA thiagopereira@bram.bradesco.com.br Tel.: 2178-66 economia@bram.bradesco.com.br Material produzido em 26/2/216 às 15h Outras edições estão disponíveis no Site: www.bradescoasset.com.br, As opiniões, estimativas e previsões apresentadas neste relatório constituem o nosso julgamento e estão sujeitas a mudanças sem aviso prévio, assim como as perspectivas para os mercados financeiros, que são baseadas nas condições atuais de mercado. Acreditamos que as informações apresentadas aqui são confiáveis, mas não garantimos a sua exatidão e informamos que podem estar apresentadas de maneira resumida. Este material não tem intenção de ser uma oferta ou solicitação de compra ou venda de qualquer instrumento financeiro. BRAM - Bradesco Asset Management é a empresa responsável pela atividade de administração de recursos de terceiros do Banco Bradesco S.A. BRAM - Bradesco Asset Management - Todos os direitos reservados. 8