III CONGRESO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN CAMBIO CLIMÁTICO PUEBLA/ 2013

LA INVESTIGACIÓN SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y GLOBAL EN BRASIL Full Professor LEILA DA COSTA FERREIRA III CONGRESO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN CAMBIO CLIMÁTICO PUEBLA/ 2013 State University of Campinas, Brazil

MUDANÇAS CLIMÁTICAS Embora as conferências internacionais raramente sejam capazes de atacar por completo a magnitude dos problemas das mudanças climáticas, entende-se que elas possam propiciar a condução dos debates internacionais ao longo de anos. Nesse sentido, essa conferência tem como objetivo geral fazer uma reflexão sobre os 20 anos de negociações climáticas no Brasil. Especificamente, analisamos como a temática da mudança climática tem sido tratada nas Conferências da ONU, entre 1992 e 2012 e como essa questão é incorporada na esfera política no Brasil nesse período. Para isso, na primeira parte fazemos uma retomada histórica sobre as negociações climáticas na Rio 92 e traçamos um breve histórico dessas negociações no mundo desde então. Depois, investigamos como o tema da mudança climática é internalizado na agenda política no Brasil ao longo destes 20 anos. Por fim, apresentamos como o tema da questão climática aparece na Rio+20, em 2012.

MUDANÇA DO CLIMA NA RIO 92 Os principais resultados da Conferência foram a assinatura dos mais importantes acordos ambientais globais da história da humanidade. São eles: as Convenções do Clima, da Biodiversidade e do Combate a Desertificação; a Agenda 21, a Declaração do Rio para Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Declaração de Princípios para Florestas. Em relação à mudança climática, o contexto era de incertezas no conhecimento científico em relação aos efeitos e quantidades de emissões de diferentes gases e às causas das mudanças do clima. Evocando o princípio da precaução, a Conferência traçou como objetivo estruturante alcançar a estabilização da concentração atmosférica de GEEs num nível tal que impeça uma interferência perigosa no sistema climático.

A partir de então, estabeleceu-se a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (CQNUMC), a Convenção do Clima, um dos principais resultados da Rio 92 e o principal fórum mundial de discussões sobre as mudanças climáticas globais. Como a concentração atual dos GEEs acima dos níveis naturais é resultado de atividades econômicas passadas, adotou-se na convenção o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Sendo assim, ficou estabelecido que os países desenvolvidos deveriam liderar os esforços globais por terem mais contribuído historicamente para as mudanças climáticas globais e, ao mesmo tempo reconhece-se a necessidade de garantir o crescimento econômico nos países em desenvolvimento. Embora o objetivo tenha se mostrado difícil de ser alcançado, a partir das negociações acordadas no âmbito da Rio 92 desenvolveu-se uma estrutura político-institucional para a questão climática no nível internacional com importantes desdobramentos no cenário nacional, como veremos a seguir.

A CONVENÇÃO DO CLIMA E AS NEGOCIAÇÕES CLIMÁTICAS NO MUNDO: UM BREVE HISTÓRICO Pelo menos seis momentos marcaram o desenvolvimento do regime climático internacional: [i] a adoção da CQNUMC em 1992; [ii] o período de negociação do Protocolo de Quioto (PQ), até 1997; [iii] o interstício entre a assinatura pelas partes do PQ e sua ratificação; [iv] a ratificação do PQ em 2005; [v] as negociações pós-quioto até a Conferência das Partes (COP 15), em Copenhague; [vi] o período pós-durban (COP 17) e a negociação consecutiva do segundo período de compromisso de Quioto e de um futuro regime climático pós 2020.

Tabela 1 Principais resultados das Conferências das Partes da Convenção do Clima (1995-2011). COP Ano Local Principais resultados COP 1 1995 Berlim Decisão de produzir um protocolo à Convenção que publicaria metas quantificadas de reduções de emissões comparáveis aos níveis de 1990. Foi o primeiro passo no sentido de estabelecer o PQ. COP 2 1996 Genebra Declaração de Genebra: permite aos países não-anexo I solicitar apoio financeiro à COP para desenvolver programas de redução de emissões de GEEs com recursos do Fundo Global para o Meio Ambiente. COP 3 1997 Quioto Adoção do PQ, com metas de redução de emissões de GEEs e mecanismos de COP 4 1998 Buenos Aires flexibilização dessas metas. Plano de Ação de Buenos Aires: para implantação do PQ foi desenvolvido um programa de metas de análise de impactos da mudança do clima e alternativas de compensação, atividades implementadas conjuntamente (AIC), mecanismos financiadores e transferência de tecnologia. COP 5 1999 Bonn Implementação do Plano de Ações de Buenos Aires e discussões sobre LULUCF (sigla em inglês que designa o Uso da Terra, Mudança de Uso da Terra e Florestas). COP 6 Fase 1 2000 Haia Suspensão das negociações por falta de acordo nas discussões sobre mitigação (sumidouros, LULUCF, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, mercado de carbono e financiamento de países em desenvolvimento). 2001 Bonn EUA saem do PQ. Aprovação do uso de sumidouros para cumprimento de metas de redução de emissão. COP 6 Fase 2 COP 7 2001 Marrakesh Acordos de Marrakesh: define mecanismos de flexibilização, limita o uso de créditos de carbono gerados por projetos florestais do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e estabelece fundos de ajuda a países em desenvolvimento voltados a iniciativas de adaptação às mudanças climáticas. COP 8 2002 Nova Délhi Adesão da iniciativa privada e de organizações não-governamentais ao PQ. COP 9 2003 Milão Regulamentação de sumidouros de carbono no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, ao estabelecer regras para a condução de projetos de reflorestamento que se tornam condição para a obtenção de créditos de carbono.

Tabela 1 Principais resultados das Conferências das Partes da Convenção do Clima (1995-2011) (continuação...) COP Ano Local Principais resultados COP 10 2004 Buenos Aires Rússia apresenta sua ratificação ao PQ, passa a transcorrer o interstício de três meses para oficialização com a finalidade de dar publicidade à entrada em vigor do PQ. Aprovação de regras para a implementação do PQ. Definição dos Projetos Florestais de Pequena Escala (PFPE). Divulgação de inventários de emissão de GEEs por alguns países em desenvolvimento, entre eles o Brasil (Primeiro Inventário Nacional). COP 11 2005 Montreal PQ entra em vigor. Discussão do segundo período do Protocolo, após 2012. COP 12 2006 Nairóbi Revisão de prós e contras do PQ pelas 189 nações participantes. COP 13 2007 Bali Estabelecimento de compromissos mensuráveis, transparentes e verificáveis para a redução de emissões causadas por desmatamento das florestas tropicais para o acordo quesubstituiráopq.aprovaçãodofundodeadaptação.aprovaçãodocaminhodebali, estabelecendo os elementos estruturantes para uma negociação acordada em dois trilhos, o trilho da convenção e o do PQ. COP 14 2008 Poznan Discussão de um possível acordo climático global. COP 15 2009 Copenhague Nenhum consenso sobre o segundo período de compromisso do PQ. Acordo de Copenhague: definição de recursos para investimento de curto prazo e a indicação de recursos de US$ 100 bilhões até 2020. COP 16 2010 Cancun Reestabelecimento do diálogo após a crise de confiança ocorrida em Copenhague. Implementação do Comitê de Adaptação e do Comitê Tecnológico. Definição de REDD no âmbito da Convenção. Criação do Fundo Verde do Clima. COP 17 2011 Durban Plataforma de Durban: estabelece a continuidade do regime de Quioto por mais um período (2 o período) que deverá entrar em vigor em 2013, evitando assim o gap jurídico decorrente de uma possível indefinição política. Estabelece também os parâmetros para o início das negociações de um futuro regime do clima a ser estabelecido após 2020. Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de UNFCCC, 1995 até 2011.

MUDANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL A mobilização para essa questão no país em três períodos: o primeiro, que vai de 1994 a 2001, quando o tema começa a entrar na agenda política brasileira, com a aprovação dos acordos de Marrakesh e o início do período de prompt start do MDL. O segundo período inclui a fase de implementação do PQ até 2004, momento de grande incerteza sobre o futuro do regime climático, em função da não ratificação do PQ. Esse período inclui também a fase áurea do PQ durante os quatro anos seguintes do primeiro período de compromisso, antecedendo a aprovação da Política Nacional de Mudanças Climáticas, que marca o início do terceiro período, a partir de 2009.

PRIMEIRO PERÍODO DE MOBILIZAÇÃO PARA A QUESTÃO CLIMÁTICA: CONSTRUÇÃO DA ESTRUTURA POLÍTICO- INSTITUCIONAL (1994-2001) Dois anos após sua adoção internacional, a Convenção do Clima foi ratificada pelo Congresso Nacional brasileiro em 1994. Nesse ano, ocorreu a primeira mobilização brasileira acerca da questão climática em termos de estrutura político-institucional com a criação da CIDES (Comissão Interministerial de Desenvolvimento Sustentável) estabelecida junto ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). Este ministério também estabeleceu a Coordenadoria Geral de Mudanças Globais de Clima (CGMGC), responsável pela implementação da convenção no país, incluindo a realização dos inventários nacionais de emissões de GEEs.

SEGUNDO PERÍODO DE MOBILIZAÇÃO PARA A QUESTÃO CLIMÁTICA: IMPLEMENTAÇÃO DO PQ E MAIOR ENTENDIMENTO SOBRE O TEMA (2002-2008) Neste momento inicial da implementação da política climática internacional, o Brasil exerceu um papel crucial por meio da CGMCG e da estruturação da Primeira Autoridade Nacional Designada a ser registrada no âmbito da CQNUMC. O papel catalizador do MCTI estimulou um forte desenvolvimento junto ao setor privado e da sociedade civil quanto aos benefícios associados à adoção do MDL e consequentemente, do envolvimento e aproximação da sociedade aos temas discutidos internacionalmente na agenda do clima. Este período inicial durou até 2004, quando foi formalizada pela Federação Russa sua intenção de Ratificar o Protocolo de Quioto. Em 2004, foi publicado o Primeiro Inventário Brasileiro de Emissões Antrópicas de GEEs pelo MCTI. Vários relatórios setoriais foram implementados neste período, envolvendo a comunidade científica, o setor industrial e o terceiro setor em um importante esforço coletivo.

TERCEIRO PERÍODO DE MOBILIZAÇÃO PARA A QUESTÃO CLIMÁTICA: ESTABELECIMENTO DA POLÍTICA NACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS (A PARTIR DE 2009) UM MOMENTO IMPORTANTE NA MOBILIZAÇÃO PARA A QUESTÃO CLIMÁTICA NO BRASIL OCORREU EM NOVEMBRO DE 2009 COM O LANÇAMENTO DO PAINEL BRASILEIRO DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS (PBMC), PELO MCTI E PELO MMA, ESPELHADO NO IPCC, COM OBJETIVO DE FORNECER AVALIAÇÕES CIENTÍFICAS SOBRE AS MUDANÇAS CLIMÁTICAS DE RELEVÂNCIA PARA O BRASIL, INCLUINDO OS IMPACTOS, VULNERABILIDADES E AÇÕES DE ADAPTAÇÃO E MITIGAÇÃO. SEGUINDO A LINHA DO IPCC, O PBMC PUBLICOU O PRIMEIRO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO NACIONAL DURANTE A RIO+20. A IMPORTÂNCIA DESSES RELATÓRIOS RESIDE NOS ELEMENTOS QUE PODEM FORNECER PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS CLIMÁTICAS NO PAÍS. O ANO DE 2009 MARCOU PROFUNDAMENTE A POLÍTICA INTERNACIONAL DA MUDANÇA CLIMÁTICA. E NO BRASIL NÃO FOI DIFERENTE. MUITO INFLUENCIADO PELO CONTEXTO INTERNACIONAL DE EXPECTATIVA QUANTO AOS RESULTADOS DA COP 15, EM COPENHAGUE, E TAMBÉM PELO CONTEXTO NACIONAL DE ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS, QUANDO A PROBLEMÁTICA DA TRANSIÇÃO PARA UMA ECONOMIA DE BAIXO CARBONO É LEVADA PARA A AGENDA DA CAMPANHA ELEITORAL, NESSE ANO A POLÍTICA NACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS (PNMC) É APROVADA NO PAÍS. BASEADA NO PLANO NACIONAL E TAMBÉM PRODUTO DAS ARTICULAÇÕES E MOBILIZAÇÕES APRESENTADAS NAS SESSÕES ANTERIORES, A POLÍTICA BRASILEIRA TROUXE METAS ESPECÍFICAS PARA MITIGAÇÃO DA MUDANÇA CLIMÁTICA.

Prevê-se a redução de 1.168 milhões de tonco 2 eq e 1.259 milhões de tonco2eq do total das emissões estimadas em 3.236 milhões tonco 2 eq em 2020. O Gráfico 1 mostra a contribuição projetada das emissões de cada setor no país para 2020. A Tabela 2 mostra as 10 ações descritas no decreto para alcançar a redução das emissões.

Gráfico 1 Projeção das emissões nacionais de GEEs para 2020. Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de Brasil, 2010.

Tabela 2 Ações de mitigação previstas no Decreto que institui a Política Nacional de Mudança do Clima 1 Redução de 80% dos índices anuais de desmatamento na Amazônia Legal em relação à média entre 1996-2005. 2 Redução de 40% dos índices anuais de desmatamento no Bioma Cerrado em relação à média entre 1999-2008. 3 Expansão da oferta hidroelétrica, de biocombustíveis, de fontes alternativas renováveis (centrais eólicas, pequenas centrais hidroelétricas e bioeletricidade) e incremento da eficiência energética. 4 Recuperação de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas. 5 Ampliação do sistema de integração lavoura-pecuária-floresta em 4 milhões de hectares. 6 Expansão da prática de plantio direto na palha em 8 milhões de hectares. 7 Expansão da fixação biológica de nitrogênio em 5,5 milhões de hectares de áreas de cultivo, em substituição ao uso de fertilizantes nitrogenados. 8 Expansão do plantio de florestas em 3 milhões de hectares. 9 Ampliação do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhões de m 3 de dejetos de animais. 10 Incremento da utilização do carvão vegetal originário de florestas plantadas e melhoria na eficiência do processo de carbonização na siderurgia. Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de Brasil, 2010.

É interessante ressaltar que as emissões no Brasil têm caído desde 2005 por conta da redução do desmatamento. Assim sendo, o país alcançou grande parte da redução de emissões. Em 2008, as emissões de GEEs do Brasil correspondiam a 5% das emissões globais, colocando o país na posição de quinto maior emissor. Entre 2004-2009 as emissões brasileiras reduziram fortemente com referência ao período 2001-2004, 25% do total, devido à queda da taxa de desmatamento na Amazônia (de uma média anual de 20.000 km 2 para uma média anual de 12.000 km 2 ). Não há outro caso de redução de emissões dessa magnitude, sendo que no caso brasileiro, as emissões se reduziram num contexto de crescimento econômico. Entretanto, as emissões dos setores de energia, indústria, agropecuária e tratamento de resíduos tinham crescido 40% entre 1994 e 2007.

Há ainda que se considerar que a distribuição regional de emissões é muito desequilibrada: os estados amazônicos representam aproximadamente 40% das emissões, com 12% da população e cerca de apenas 7% do PIB. O resto do Brasil tem 60% das emissões, 88% da população e 93% do PIB. Assim sendo, o país tem reduzido suas emissões a partir de ações voltadas ao segmento de mudança de uso da terra, enquanto o setor de energia, por exemplo, tem aumentado suas emissões. A PNMC não propõe a criação de um ministério unificado de Clima e Energia como tem ocorrido em vários países, indicando que esta será a tendência dominante do futuro.

Em 2010 foi publicado o segundo Inventário Nacional de Emissões de GEEs para o período de 1990-2005. De acordo com o documento, as emissões brasileiras de GEEs aumentaram cerca de 60% entre 1990 e 2005. O setor de mudança no uso da terra e florestas respondeu por 61% do total de emissões no período. Em seguida, a agricultura foi responsável por 19% das emissões e o setor de energia, 15%. As emissões da indústria e do tratamento de resíduos foram responsáveis por 3% e 2% do total nacional, respectivamente (Brasil-MCT, 2010). Um importante marco alcançado em 2011 foi a estruturação das regras de operação do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima criado pela Lei n 12.114/2009 e regulamentado pelo Decreto n 7.343/2010. A Coordenação de Mudança do Clima e Qualidade Ambiental do MMA foi responsável pela implementação desta importante ferramenta que utiliza parte dos recursos advindos da receita da exploração do petróleo para reinvesti-lo em agenda de adaptação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico de baixo carbono.

O grande foco da PNMC é a mitigação da mudança climática. Contudo, acompanhando a necessidade de estabelecer planos e ações de adaptação aos impactos da mudança climática em curso, em 2011 foi criado o Cemaden (Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais), com o objetivo de desenvolver e implementar um sistema de previsão de ocorrência de desastres naturais em áreas suscetíveis no país. O Centro integra o Sistema Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais, desenvolvido pelo MCTI em resposta ao aumento de ocorrência desses eventos no país.

RIO+20+MUDANÇA CLIMÁTICA O documento oficial da Conferência, intitulado O Futuro que queremos, tem 53 páginas e 283 tópicos. Desses, apenas 3 mencionam a questão do clima. Somado a isso, o conteúdo sobre o tema também é vago: o tópico 190 reafirma que a mudança climática é um dos grandes desafios do nosso tempo; o tópico 191 ressalta que a natureza global da mudança do clima requer a mais ampla cooperação possível de todos os países e sua participação em uma resposta internacional eficaz e apropriada; e por fim, o tópico 192 exalta a necessidade das partes da CQNUMC e do PQ de cumprirem plenamente seus compromissos e decisões tomadas no âmbito desses acordos (Nações Unidas, 2012).

Uma das críticas ao documento oficial feita por cientistas brasileiros e pelas organizações não governamentais globais é que os principais avanços do conhecimento científico acerca dos limites planetários (divulgados no artigo de Rockström et al., 2009) não estão refletidos no texto do documento. No caso da mudança climática, esses estudos apontam que os limites seguros de operação do sistema climático já foram ultrapassados. A transgressão desses limites deve aumentar o risco de mudanças climáticas irreversíveis como a perda das maiores calotas polares, aceleração do aumento do nível do mar, e mudanças abruptas em sistemas florestais e agrícolas.

UM BALANÇO SOBRE A MUDANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL EM 20 ANOS Esse conferência tratou do tema da mudança climática no Brasil tendo como marcos principais de análise as negociações e desdobramentos da Rio 92 e da Rio+20. O assunto ganhou destaque em 1992 com o estabelecimento da Convenção do Clima. A partir de então, as negociações climáticas no nível internacional se deram, sobretudo em torno do Protocolo de Quioto e sua continuidade.

No Brasil, a mobilização para a questão climática é apresentada em três momentos principais: primeiro, o período de estabelecimento das estruturas político-institucionais e científicas, fortemente influenciadas pelo debate no nível internacional. O segundo período contou com o desenvolvimento da agenda político-científica em torno do tema, de grande relevância para o lançamento da Política Nacional de Mudanças Climáticas. Por fim, o terceiro período de mobilização para o tema no país culmina na adoção de metas voluntárias de mitigação de GEEs, com a PNMC. A política climática brasileira se ocupa inicialmente do caráter de mitigação do problema. Isso pode ser observado nas ações relacionadas às mudanças climáticas, como a realização dos inventários de emissão de GEEs bem como o estabelecimento de metas voluntárias de redução de emissões. Só recentemente, a partir de 2011, o caráter de adaptação aos impactos da mudança climática ganha espaço, com a criação do Cemaden e o lançamento do Plano Nacional de Gestão de Riscos.

Vinte anos depois, o documento oficial aprovado pelos países na Rio+20 se refere às mudanças climáticas de forma genérica e não vai ao encontro da necessidade que o tema apresenta. O assunto passou longe da pauta de prioridades dos chefes de estado. Ainda assim, muitos grupos articulados em eventos paralelos ao evento oficial destacaram a importância do tema estar entre os primeiros na agenda política mundial. Entre as medidas urgentes a serem adotadas, destacaram-se: a redução significativa das emissões de GEEs na atmosfera, o corte de subsídios aos combustíveis fósseis e a necessidade dos setores público e privado se engajarem para promover condições regulatórias de promoção de alternativas de baixo carbono para o crescimento.

As mudanças climáticas ainda representam um grande desafio para a humanidade. Procurou-se mostrar o que foi feito em relação ao tema no Brasil nesse período de vinte anos. Questiona-se se as alternativas propostas até aqui e as estruturas existentes são suficientes para responder eficazmente à magnitude e complexidade do problema.

GRACIAS LEILACF@UNICAMP.BR