Tribunal de Contas da União Representante do Ministério Público: MARINUS EDUARDO DE VRIES MARSICO; Assunto: Tomada de Contas Especial Colegiado: Segunda Câmara Classe: Classe II Sumário: Tomada de Contas Especial. Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq. Bolsa de estudos para curso no exterior, na modalidade de doutorado. Beneficiado não retornou ao Brasil ao término do período de concessão. Citação. Rejeição das alegações de defesa. Fixação de novo prazo para recolhimento da importância devida. Natureza: Tomada de Contas Especial Data da Sessão: 13/09/2001 Relatório do Ministro Relator: Trata-se da Tomada de Contas Especial de responsabilidade do Sr. Emilson Caputo Delfino Silva, instaurada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, em virtude do descumprimento pelo responsável de obrigação por ele assumida quando da assinatura de Termo de Compromisso com aquela fundação, o qual teve por objeto a concessão de auxílio financeiro para custear seus estudos no exterior, na categoria de doutorado, na Universidade Illinois. 2.No âmbito do Tribunal, foi promovida a citação do responsável para recolher o débito apurado ou apresentar alegações de defesa quanto ao inadimplemento da obrigação de retornar ao Brasil ao término do período de concessão da bolsa de estudos pelo CNPq, conforme previsto no item 3.6, da Resolução Executiva nº 114/81, e no item 5.7, da Resolução Normativa nº 005/87, de 4/2/87, ambas do conselho e que vigiam à época da concessão, implicando o ressarcimento dos recursos recebidos.
3.Em atendimento à citação, o responsável, por meio de seus representantes legais, apresentou sua defesa (fls. 308/319), analisada pela 6ª SECEX nos termos que reproduzo a seguir:... Inicialmente, alega o responsável que, firmado pelo procurador do Requerente, em 12 de agosto de 1988, o instrumento formalizador da concessão da bolsa, não continha qualquer dispositivo prevendo a obrigatoriedade de retorno ao país após a conclusão do curso, tratando-se, portanto, de exigência não prevista no ajuste entre as partes. Continua sua alegação afirmando que não assinou termo de compromisso algum, nem tampouco qualquer documento que contivesse cláusula dessa natureza (fls. 309). Com relação ao formulário Solicitação de Bolsas no Exterior (fls. 4), no qual o responsável declarou conhecer e concordar com as normas do CNPq que regulam a concessão de colaborações financeiras não reembolsáveis, afirma ser esse documento inválido por ter exaurido a sua finalidade com a recusa da bolsa solicitada. Isso porque a bolsa recebida somente foi concedida após nova solicitação (fls. 112/114). Ressalta que foram dois procedimentos distintos, sem relação com o outro SIC (fls. 309). Entendemos serem as alegações infundadas, pois o responsável, ao solicitar a bolsa no exterior, em 25/5/87, declarou (fls. 4 - verso) ser conhecedor de todas as normas, fixadas por resolução executiva do Presidente do CNPq, atinentes à concessão de colaborações financeiras não reembolsáveis. É certo que a solicitação inicial, autuada sob o nº 200883/87-9, foi indeferida pelo Conselho (fls. 23). Porém, consta nos autos correspondência do Sr. Emilson, datada de 14/5/1988 (fls. 24/25), pedindo reconsideração da decisão que indeferiu o referido processo. Em resposta, o expediente de 10/7/1988 (fls. 26) do Conselho, referindo-se ao mesmo processo, comunicou ao responsável que a solicitação de bolsa de estudos para o exterior na categoria de doutorado obteve recomendação favorável pelo CNPq, ficando a liberação condicionada ao preenchimento de formulário em anexo e análise de documentos/informações assinaladas no referido formulário. Assim, a atualização cadastral do bolsista, às fls. 112/114, que o procurador do responsável diz ser o instrumento formalizador da concessão da bolsa, nada mais é do que documento complementar ao processo, pois fornece dados não informados no formulário Solicitação de Bolsas no Exterior (fls. 4). Não configura nova solicitação, totalmente desvinculada da primeira, como quer fazer entender o citado. Superado esse ponto, passaremos à análise da alegação de que as normas do CNPq não expressavam a obrigação de ressarcimento (fls. 310), pois a Resolução Normativa nº 005/87 não fixava o prazo para retorno, podendo o citado ainda retornar ao Brasil e, com isso, satisfazer a obrigação na forma em que está posta. Segundo o responsável, esse retorno pode ainda ser entendido em sentido amplo, significando não somente para fixar residência
no país como também todo e qualquer retorno ao Brasil, mesmo que a passeio ou por um período curto. Esse ponto foi exaustivamente tratado na instrução, de 18/9/2000, desta Secretaria, às fls. 269/282 dos presentes autos, da qual extraímos os parágrafos abaixo que elucidam a questão: 44.Iniciando pela primeira linha de argumentação do responsável, forçoso é reconhecer que os Termos de Compromissos elaborados pelo CNPq, e firmados com os bolsistas no exterior, não eram claros até há poucos anos (lembremos que a bolsa em comento data de 1987). À época do pedido de bolsa pelo Sr. Emilson, o Termo de Compromisso confundia-se com o próprio requerimento de solicitação do auxílio financeiro, como se observa tanto no anverso quanto no verso da fl. 04, dos autos. 45.A observação, pelo CNPq, da recomendação feita pelo Tribunal à Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, no TC n.º 010.116/89-3 (ver fls. 152), conforme se depreende do exposto no item 25 (letra c ) acima, teve, como conseqüência, a evolução tanto dos normativos internos regedores da matéria no Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, quanto do próprio texto dos Termos de Responsabilidade assinados por novos bolsistas. 46.No Termo de Compromisso assinado pelo Sr. Emilson Caputo Delfino Silva, quando da requisição de sua bolsa de estudos (verso da fl. 04), lê-se claramente que o documento fazia menção às Resoluções Executivas do CNPq, como também expusemos no item três. Àquela época, 1987, vigia a Resolução Executiva n. º 114/81, a qual, em seu item 3.6 (fls. 07), previa o retorno, ao Brasil, dos bolsistas no exterior. E o item 5.7, da Resolução Normativa n.º 005/87, de 4/2/1987, previa o ressarcimento dos recursos concedidos, em caso de não se efetivar a volta do bolsista ao país. 47.Portanto, se pelo material constante dos autos, não se pode afirmar que aquela previsão constava de forma expressa dos documentos assinados pelo requisitante de bolsa de estudos, por outro lado, a menção, no Termo de Compromisso assinado pelo responsável, à aludida RE n.º 114/81, do CNPq, é suficiente para, pelo menos presumirmos que ele conheceu de sua existência, ou mesmo, que tenha tido conhecimento literal de seu conteúdo. 48.Em matéria de interpretação, oportuno citar Arnoldo Wald, in Curso de Direito Civil Brasileiro - vol. II - Obrigações e Contratos, Revista dos Tribunais, 10ª edição, fls. 171:
Os textos (legais) determinam que se atenda à vontade real das partes, à sua vontade comum, ao que objetivamente pretenderam fazer, devendo o contrato ser interpretado de acordo com o próprio comportamento das partes, numa espécie de interpretação autêntica, na qual o juiz examina a conduta das partes na execução do contrato até o momento do litígio. Tal conduta é a melhor manifestação do modo pelo qual os contratantes entenderam as suas obrigações e o modo de cumpri-las. 49.Também nesta linha, ensina Washington de Barros Monteiro, in Curso de Direito Civil, vol. I, Saraiva, 27ª edição, fls. 182, que: A observância do negócio jurídico constitui um dos meios demonstrativos da interpretação da vontade das partes. A melhor interpretação de um contrato é a maneira pela qual os interessados, de comum acordo, o executaram. 50.Trata-se do chamado Princípio da Primazia da Realidade, inserto no art. 85, do Código Civil Brasileiro: art. 85. Nas declarações de vontade se atenderá mais à sua intenção que ao sentido literal da linguagem. 51.Ao encontro deste entendimento, lembramos que, em carta encaminhada ao CNPq, o Sr. Emilson informou estar ciente da obrigação assumida de retornar ao Brasil, como já expusemos no item 16. 52.Pode-se invocar também o artigo 5º, da Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro, pois que a legislação civil é aplicada subsidiariamente às matérias de competência deste Tribunal. Segundo este dispositivo: art. 5.º : Na aplicação da lei o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum 53.A este respeito, Maria Helena Diniz, in Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro Interpretada, Saraiva, 4.ª edição, fls. 167, lembra que é o interesse da coletividade que se deve considerar. Isto se aplica neste caso, pois as bolsas de estudos concedidas com recursos públicos objetivam, antes mesmo de satisfazer aos anseios de seus beneficiários diretos, que estes, uma vez obtida a colação de grau, façam reverter em prol da sociedade, sua real financiadora, os conhecimentos adquiridos: (...) o bem comum não é o fim do direito, mas da própria vida social, pois que para o direito a ratio formalis quae é o bem comum, que não se consegue com a anulação dos bens
particulares, mas com a harmonia entre esses e o da comunidade (grifei). Quanto à forma do retorno ao Brasil (alegação do responsável que poderia ser a passeio, por período curto ou para fixar residência), entendemos que esse deve, em princípio, atender ao interesse público. Nesse intento, o CNPq, em suas ações, por visar ao interesse público, fomenta o desenvolvimento científico e tecnológico nacional. Tendo em conta essa missão institucional do Conselho, arcar com despesas de doutorado no exterior somente se justificaria se revertessem em benefício da coletividade brasileira. Portanto, seria inconcebível um órgão público brasileiro arcar com recursos públicos a manutenção de indivíduo que, após concluídos os estudos custeados pelo CNPq, fixe residência no exterior, via de regra, valendo-se da formação adquirida com recursos públicos para buscar colocação no mercado de trabalho externo. Assim, a Resolução Normativa nº 005/87, quando determinava o retorno ao País, após o encerramento da bolsa, tinha como objetivo a retribuição do futuro doutor ao contribuinte brasileiro pelos recursos investidos na sua formação, com a conseqüente prestação de serviços em caráter permanente no Brasil. Na ausência de prazo, vale o entendimento de que o brasileiro, residente no Brasil e que pleiteia bolsa, deve voltar, após o término dos estudos, a residir no Brasil. Portanto, quando normativos do CNPq, posteriores à data da concessão dos recursos ao responsável, disciplinaram que a permanência do ex-bolsista no Brasil seria por período no mínimo igual ao da duração da bolsa, estariam essas normas sendo mais condescendentes que a Resolução Normativa 005/87, pois relaxaram a exigência quando consideraram satisfatória uma estada mínima de apenas 3 anos em solo brasileiro. Assim, entendendo encerrada essa questão, passemos ao ponto seguinte da argumentação da defesa, qual seja o de que, no caso de condenação ao ressarcimento, não caberia a incidência de juros de mora sobre os valores despendidos pelo CNPq. Ressalta que a exigência de juros de mora não está respaldada nem mesmo pelas normas atuais do CNPq já que o Termo de Compromisso atualmente exigido pelo órgão prevê a devolução dos recursos despendidos atualizados ao câmbio do dia do ressarcimento (fls. 311). Nesse ponto entendemos que deva ser aplicado, por analogia, o previsto no art. 39, 3º, da Lei nº 4.320/64, com a redação dada pelo Decreto-lei nº 1.735, de 20/12/1979, abaixo transcrito: Art. 39. Omissis (...) 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na data da
notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributários. Dessa forma, como a procuração outorgada pelo responsável, em 6/8/1999 (fls. 89), é o único documento nos autos que demonstra a ciência da Notificação nº 037/99, de 21/7/1999 (fls. 85/86), a qual notificou o Sr. Emilson a comprovar o cumprimento da exigência de retorno ao Brasil ou restituir integralmente os valores recebidos, entendemos que o débito deva ser convertido com base na taxa do dólar americano vigente na data em que outorgou o referido instrumento. Assim, considerando que os valores recebidos pelo responsável totalizaram US$ 56,254.00 e a taxa de câmbio, para compra, no dia 6/8/1999 era de R$ 1,8485, o valor total do débito em moeda nacional perfez o montante de R$ 103.985,52 naquela data. A partir de 6/8/1999, o valor assim apurado deverá ser atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora, com fulcro no art. 39, 3º, da Lei nº 4.320/64, até a data do efetivo recolhimento aos cofres do Conselho. Argumentou-se, ainda, que ao deixar de renovar a bolsa de estudos, o CNPq liberou o exbolsista de todas as obrigações assumidas no contrato de sua concessão, pois o retorno antes da conclusão do curso resultaria na perda de todo o tempo de estudo já efetuado, sem a obtenção do diploma (fls. 314). Nesse sentido, o procurador do ex-bolsista mencionou o art. 1092, do Código Civil Brasileiro, o qual prevê que: Nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida sua obrigação, pode exigir o implemento da do outro. Assim, uma vez que o CNPq não teria possibilitado ao Sr. Emilson a conclusão de seus estudos, também não poderia exigir que este retornasse ao Brasil, pois a isso estaria sujeito somente quando concluído o doutoramento e obtido o diploma correspondente (fls. 314). Nessa linha de raciocínio, seu procurador procurou mostrar que o Sr. Emilson agiu de boafé, tentando demonstrar ao CNPq a incoerência em exigir seu retorno ao país, pois qual seria o valor científico que representaria seu regresso ao Brasil sem a conclusão do doutorado? (fls. 317). Para elucidar esse ponto, voltamos a transcrever excerto da instrução, de 18/9/2000 (fls. 269/282), desta Secretaria, onde a presente questão, no nosso entendimento, já foi suficientemente analisada: 55.Neste caso, o melhor a fazer é pesquisar a própria letra do Termo de Compromisso assinado entre o responsável e o CNPq. Observe-se que à época em que o Sr. Emilson obteve a bolsa de estudos para o curso de doutorado, o único documento a ser preenchido
pelo solicitante, era aquele às fls. 04, intitulado Solicitação de Bolsas de Estudo no Exterior. Este formulário prestava-se a registrar o pedido de bolsa e ao mesmo tempo marcava o compromisso do requerente com a observância das normas internas no CNPq para as concessões. Isto se depreende da leitura do texto presente no verso daquele formulário. 56.O texto ao qual fizemos menção - Declaro expressamente conhecer... julgados necessários pelo CNPq, não traz, como se observa no verso da fl. 04, o elenco de obrigações a serem cumpridas e observadas pelo bolsista, tampouco pelo próprio CNPq. Em verdade, o texto apenas remete à Resolução do Conselho que vigia à época, e esta, conforme já informamos, era a Resolução Executiva n.º 114/81 (fls. 05/9). 57.O normativo supra mencionado traz, em seu item 4.4, a previsão para o cancelamento ou suspensão da bolsa, pelo CNPq, a qualquer momento e a seu exclusivo critério. Esta informação também constou de várias cartas encaminhadas ao Sr. Emilson, pelo CNPq, desde o início da concessão da colaboração financeira até a conclusão do processo de TCE na entidade. Assim, em carta endereçada ao responsável, antes ainda de qualquer repasse de recursos, e presente às fls. 27, consta, no item 4, texto com a mesma previsão de cancelamento ou suspensão da bolsa. Em outro exemplo, na carta encaminhada ao Sr. Emilson, e anexada às fls. 45, novamente o Conselho o alertou das condições a serem cumpridas de modo a quitar os compromissos assumidos junto à entidade. 58.Claro está da leitura dos autos, que o responsável, no decorrer de seus estudos, e sem comunicar ao CNPq, decidiu, por conta e risco próprios, alterar o tema de sua tese. Por este motivo, necessitou de mais dezoito meses além do previsto inicialmente. As motivações de sua atitude, e a assunção consciente do descumprimento de obrigação contraída junto ao Conselho, foram relatadas pelo próprio responsável, em carta encaminhada ao Conselho, em 18/06/1997 (fls. 54/7), conforme já explicitamos no item 16. Oportuno repetir o trecho em que o Sr. Emilson afirmou ter se portado em desacordo com o compromisso assumido: Quando decidi ficar nos EUA, estava ciente do dever descrito acima (...) (sobre trecho em que transcreve item da carta às fls. 52, que lhe fora encaminhada pelo CNPq alertando-o da necessidade de retornar ao Brasil). 59.Em verdade, o Sr. Emilson Caputo Delfino Silva, ao proceder daquele forma, contrariou o disposto nos item 3.4, da Resolução Executiva n.º 114/81 e 5.9, da Resolução Normativa n.º 005/87, ambas vigindo já à época da concessão inicial da bolsa de estudos. 60.A decisão do CNPq em não prorrogar a colaboração financeira, por uma segunda vez, e pela integralidade do período solicitado pelo responsável, é ato que diz respeito ao poder discricionário do administrador, não cabendo ao Tribunal qualquer questionamento quanto a
isto, pelo que as alegações apresentadas quanto ao casamento no exterior e a dificuldade de obtenção de emprego no país não são objetos para os quais cabe qualquer análise pelo TCU. Não foram estes os fatores determinantes de sua conduta em não avisar ao Conselho sobre a decisão de alterar o objeto de sua tese, o que lhe demandaria 18 meses de estudos além do previsto. 61.Por fim, da leitura do artigo 1.092, do Código Civil Brasileiro, que segundo o advogado do Sr. Emilson Caputo Delfino Silva, prevê situação que se aplicaria ao caso em análise, depreendemos que foi o próprio responsável quem não cumpriu, durante o transcorrer de sua estada no exterior, com obrigação assumida junto ao CNPq, ao omitir do Conselho sua decisão de alterar o objeto de seus estudos, acarretando a não observância do prazo inicialmente acordado entre as partes, e que havia embasado a própria concessão da bolsa, ou seja, setembro/90 (fls. 31), prorrogado para agosto/91 (fls. 35). 62.Observe-se que mesmo que o responsável não houvesse se portado desta forma, caberia unicamente ao CNPq decidir, e por seus próprios critérios, pela conveniência ou não da prorrogação da bolsa. Porém, mesmo que o cancelamento da concessão da bolsa, tivesse, ou diríamos mesmo, tenha se dado sem motivos de relevante importância, mesmo que este julgamento guarde sempre alguma subjetividade, caberia ao responsável o questionamento desta decisão em outra instância que não o Tribunal de Contas. 63.Por fim, ainda que fosse aceita a alegação de que a não prorrogação da bolsa de estudos, pelo CNPq, e por todo o período solicitado pela última vez pelo Sr. Emilson, seria ato destituído de maior lógica, não seria o caso de analisá-la em processo de TCE como este. Um possível entendimento, em hipótese extrema, de que a recusa, pelo CNPq, em prorrogar a bolsa de estudos do Sr. Emilson, pudesse ser classificada como ato de gestão anti-econômico, pois representou, em última análise, desperdício de todo o dinheiro despendido até então, não seria motivo suficiente para ensejar a proposição pela ausência de débito do responsável neste caso concreto. Com relação à alegada boa-fé do responsável e atendendo ao disposto na Decisão Normativa nº 35/2000 deste Tribunal, entendemos, pelo exposto acima, que não ficou caracterizado que o responsável, apesar de não sanar a irregularidade, tenha agido de máfé ao não retornar ao Brasil. Assim, não mais havendo argumentos que poderiam elidir os motivos que levaram a instaurar a presente Tomada de Contas Especial, concluímos que o ressarcimento aos cofres daquele Conselho é devido. CONCLUSÃO:
Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo sejam rejeitadas as alegações de defesa apresentadas, cientificando-se o responsável abaixo indicado, nos termos do disposto no art. 12, 1º, e 22, parágrafo único, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 153, 2º, do Regimento Interno/TCU, para, em novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias a contar da ciência, comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento aos cofres do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq da importância devida, no montante total de R$ 103.985,52, atualizado monetariamente, calculados a partir de 6/8/1999, data da ciência da notificação do responsável e da conversão do débito ao valor correspondente na moeda nacional, com fulcro no art. 39, 4º, da Lei nº 4.320/64, até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação vigente. De acordo com o art. 2º, parágrafo único, da Decisão Normativa TCU nº 35/2000, o ofício que cientificar o responsável da rejeição das alegações de defesa deverá conter, expressamente, a informação de que o recolhimento tempestivo do débito, atualizado monetariamente, sanará o processo e implicará no julgamento das contas pela regularidade com ressalva, nos termos do art. 12, 1º e 2º, da Lei n.º 8.443/92 c/c o art. 153, 4º e 5º, do RI/TCU. 4.O Ministério Público manifesta-se de acordo com a proposta da Unidade Técnica (fl.330). Voto do Ministro Relator: Constatou-se nos autos que o responsável descumpriu a obrigação assumida junto ao CNPq de retornar ao Brasil ao final da concessão de sua bolsa de estudos, situação que, segundo as normas vigentes à época (item 5.7 da Resolução Normativa nº 005/87, de 04/02/87), implica o ressarcimento dos recursos percebidos. Regularmente citado, o responsável apresentou alegações de defesa que foram refutadas pela Unidade Técnica, com o endosso do Ministério Público, conforme registrado no Relatório precedente. Assim, acolho os pareceres uniformes e Voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto à consideração deste Colegiado T.C.U., Sala das Sessões, em 13 de setembro de 2001. ADYLSON MOTTA Interessados: Responsável: Emilson Caputo Delfino Silva
Decisão: O Tribunal de Contas da União, em Sessão de 2ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE, nos termos dos arts. 12, 1, e 22, parágrafo único, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 153, 2, do Regimento Interno do TCU: 8.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo responsável, uma vez que não lograram elidir a irregularidade de que cuidam os autos; Grupo: Grupo I Indexação: Tomada de Contas Especial; Auxílio Financeiro; CNPq; Bolsa de Estudos; Recolhimento; Responsável em Débito; Prazo; Data da Aprovação: 20/09/2001 Unidade Técnica: SECEX-6-6ª Secretaria de Controle Externo; Quorum: Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Adylson Motta (Relator), Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler. Ementa: Tomada de Contas Especial. Auxílio Financeiro. CNPq. Pessoa física. Não cumprimento da obrigação assumida de retornar ao país ao final da concessão da bolsa de estudos. Alegações de defesa rejeitadas. Novo prazo para recolhimento do débito. Data DOU: 24/09/2001 Número da Ata: 33/2001 Entidade: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq
Processo: 011.090/2000-6 Ministro Relator: ADYLSON MOTTA;