Notas de Economia do Setor Público Aula 00 - Introdução Carlos Eugênio da Costa Fundação Getulio Vargas - EPGE/FGV Rio de Janeiro, Agosto-Dezembro de 2010
Conteúdo 0.1 Introdução.............................. 1 0.2 Escopo e Metodologia....................... 1 0.3 Breve História da Economia do Setor Público.......... 3 0.3.1 Evoluções decorridas do fim dos anos 60........ 4 0.4 Justificativas para Existência e Escopo do Setor Público.... 6 0.4.0.1 Estado Mínimo.................. 6 0.4.0.2 Além do Estado Mínimo............ 7 0.4.1 Visão do Estado....................... 8 0.1 Introdução A Economia do Setor Público estuda o governo e a forma como suas políticas afetam a economia. Em um sentido mais amplo, investiga desde a teoria pura da tributação às explicações da escola da escolha pública para o comportamento da burocracia. A conexão muito estreita entre análise e aplicação e política é o que torna o assunto tão fascinante. Porém, uma boa política demanda o desenvolvimento de uma teoria adequada. Este é o grande desafio dos economistas do setor público. 0.2 Escopo e Metodologia No estudo da economia do setor público, estudam-se questões normativas e positivas. De um lado, aspectos positivos são indispensáveis porquanto constituintes dos alicerces da análise dos efeitos das políticas públicas. Do outro, normativo, procede-se a uma avaliação de eficiência e eqüidade das políticas públicas, na tentativa de endender o que deve ser feito. Porém, 1
CONTEÚDO 2 em um outro nível, a propria avaliação do comportamento do governo pressupõe uma análise positiva do processo pelo meio do qual as decisões são efetivamente tomadas. Ou seja, a economia do setor público envolve o estudo não somente do que o governo do que deveria fazer mas também daquilo que ele faz, e porque, tantas vezes não faz o que deveria fazer. Em princípio, portanto, a economia do setor público deveria envolver o estudo das causas e conseqüências de toda forma de ação do governo. A necessidade de especialização, porém, acaba por limitar o escopo do campo, o que não quer dizer que este processo de estreitamento seja monotônico. De fato, o que se observa é que vários ramos são adicionados e outros excluídos de tal forma que historicamente o escopo da economia do setor público apresente grande variação. Do ponto de vista metodológico, como na maior parte dos estudos em economia, faz-se uso constante de modelos econômicos. Modelos são peças indispensáveis para que os argumentos sejam construídos de forma coerente, e para que as hipóteses geradoras das conclusões obtidas sejam facilmente identificadas. A idéia subjacente a toda a discussão em economia do setor público é de que estamos lidando com uma economia mista. Há, de um lado, um setor privado, no qual os agentes são livres para fazer suas escolhas. E de outro, um governo 1 que procura estabelecer políticas de maneira a induzir (ou estimular) determinadas escolhas. Desta forma, para que possamos avaliar políticas dos governos, precisamos primeiramente saber quais os efeitos das intervenções do governo sobre as ações das pessoas. Precisamos de uma teoria de como os agentes tomam suas decisões, de como as decisões individuais são compatibilizadas e de como as intervenções do governo afetam essas decisões. A teoria econômica nos oferce o arcabouço fundamental para tal tarefa. Exploraremos a teoria do consumidor geralmente a partir da hipótese de racionalidade 2 e a teoria da firma geralmente pressupondo que seu objetivo 1 O sentido de governo é amplo, figurando como o conjunto constituído pelos três poderes e ministério público. 2 É bom ressaltar, porém, que muitas das razões hoje utilizadas para a intervenção estatal está associada a alguma forma de irracionalidade. De fato, um novo campo de pesquisa
CONTEÚDO 3 fundamental é a maximização do lucro. Estaremos availando o resultado da interação dos indivíduos com as firmas a partir da idéia de equilíbrio, principalmente o equilíbrio competitivo. Obviamente, em vários momentos alguns desses pressupostos representam uma aproximação pobre da realidade. Em outros a violação dos pressupostos é a própria essência da motivação da intervenção do governo. Neste sentido, freqüentmente algumas das hipóteses do modelo básico serão relaxadas para que possamos motivar a intervenção do governo e/ou verificar a robustez dos resultados alcançados. Conhecer os resultados de diversas intervenções pode não ser bastante. Assim, uma vez estabelecidas as conseqüências sobre o comportamento privado e sobre o equilíbrio daí resultante, o julgamento das diferentes políticas deve ter por base os objetivos dos formuladores de política. Há várias dificuldades conceituais relacionadas ao estabelecimento de um critério ou uma função objetivo derivada a partir das hipóteses mais básicas sobre o comportamento humano. Discutiremos essas dificuldades e mostraremos algumas soluções parciais do problema. Em geral, porém, tomaremos o caminho mais pragmático de supor a existência de uma função objetivo para o governo. Esta postura, ainda que bastante útil do ponto de vista normativo, deixa de lado uma das questões de grande interesse prático, qual seja, a questão de como as políticas são de fato escolhidas. A evolução do nosso entendimendo acerca desta pergunta é, talvez, um dos grandes avanços recentes da economia do setor público, como veremos a seguir no breve histórico da área. 0.3 Breve História da Economia do Setor Público Até recentemente, Musgrave [1959] era considerada a bíblia das finanças públicas. O mencionado autor dividia a atuação do Estado em três ramos distintos: eficiência; distribuição ou eqüidade (separado de eficiência), e; estabilização. Havia uma total separação entre as discussões de eficiência e distribuição. Essa separação deve ser contrastada com a moderna agenda de pesquisa da conhecido como Behavioral Public Finance ( McCaffery e Slemrod, 2006) procura lidar com estas questões.
CONTEÚDO 4 área, em que o trade-off eficiência-eqüidade está presente em quase todos os modelos. Vale então constatar o fato de que o campo estava principalmente focado no problema de falhas de mercado, i.e., situações em que alguma das hipóteses necessárias ao primeiro teorema do bem-estar não é válida. Uma outra característica do escopo da economia do setor público diz respeito ao ramo da estabilização. Trata-se de estabilização macroeconômica tal qual introduzida na ciência econômica com as idéias keynesianas. Esse aspecto da política econômica praticamente desapareceu da agenda dos pesquisadores de economia do setor público, por necessidade de especialização. Não obstante, outros aspectos da política macroeconômica voltaram a ser incorporados na agenda dos pesquisadores de economia do setor público como a política monetária, em que regras de política são adotadas num contexto de tributação ótima. Além disso, a inclusão dos modelos de economia política para a determinação das políticas macroeconômicas efetivamente adotadas tem sido também importante objeto de pesquisa. Um outro campo mais recentemente sendo desenvolvido é a economia da regulação, em que se procura estabelecer parâmetros de eficiência que buscam incentivar a competição e estabelecer marcos regulatórios pelos quais os agentes econômicos tomam decisões. 0.3.1 Evoluções decorridas do fim dos anos 60 A partir do fim dos anos 60 a economia do setor público experimenta uma grande mudança em seu escopo e em alguns de suas abordagens metodológicas. Do pondo de vista do escopo, a preocupação com a eqüidade e aspectos distributivos das políticas governmentais em geral, voltam para o centro da agenda, após um período em que estes aspectos ficaram em segundo plano. Esta mudança baseou-se uma visão pragamtática quanto à dificuldade de produzir qualquer avanço na definição de políticas públicas quando julgamentos de valor são vistos como arbitrários sob as amarras do teorema de impossibilidade de Arrow. Uma outra mudança relevante foi a crítica à figura do governo benevolente utilizado nos modelos de finanças públicas a partir da escola da Escolha
CONTEÚDO 5 Pública (Public Choice Theory) erguida sobre as obras de Buchanan, Tullock e North. O ponto fundamental dessa literatura é o reconhecimento de que os governantes e os burocratas são também agentes racionais e motivados por interesses próprios, os quais podem ou não estar alinhados com os da sociedade. Entender os incentivos desses agentes e a maneira como as instituições políticas determinam suas escolhas é fundamental para que se conheça a forma como as políticas são efetivamente determinadas. No entanto, com algum risco de sermos por demais simplistas, coloca-se no centro das mudanças de finanças públicas um aspecto puramente metodológico: a incorporação das restrições informacionais na definição do papel e nos instrumentos do governo. Neste sentido, destacam-se as contribuições a seguir. Vickery, Clark-Groves, Tiebout. Os agentes têm informações privadas acerca de suas preferências por bens públicos, e fazem uso dessa informação privada para pegar carona nos programas de governo. Os autores mostraram como mecanismos semelhantes aos de mercado para revelar as preferências por bens públicos e/ou como mecanismos específicos podem ser desenhados para a revelação de preferências. Diamond-Mirrlees. Diamond and Mirrlees [1971a] e Diamond and Mirrlees [1971b] desenvolveram metodologia capaz de calcular regras de "secondbest". Em particular, o uso de dualidade para resolver o problema de principal-agente, característico das funções do governo, permitiu simplificar problemas de tributação ótima e generalizar a abordagem de Ramsey. Também definiram regras para alocação de recursos do e para o setor público: Custo Marginal dos Fundos Públicos (MCF) e Teorema da Eficiência Produtiva. Mirrlees. Em Mirrlees [1971] tem-se a extensão da preocupação com o problema distributivo e a teoria da tributação ótima da renda. Emergência da teoria baseada nos problemas informacionais. As imperfeições na estrutura informacional consitutem a razão fundamental para a violação dos pressupostos do 2 teorema do bem-estar social. A tributação lump-sum não é suposta impossível como no modelo de Ramsey. É a estrutura informacional que determina endogenamente os instrumen-
CONTEÚDO 6 tos, gerando de forma endógena o trade-off eqüidade-eficiência. Laffont, Guesnerie, Tirole e outros. Teoria da regulação dos serviços públicos. Essa literatura é também fundamentada em problemas de assimetria informacional e na moderna teoria dos contratos. Estas contribuições, datando de períodos diferentes, formam a base da moderna teoria do second-best, onde se situam as escolhas fundamentais de políticas públicas. 0.4 Justificativas para Existência e Escopo do Setor Público Antes mesmo de começarmos a estudar e economia do setor público, cabe perguntar: para quê precisamos de governo? Ou, ainda, qual o papel, se é que existe algum, para a ação do estado? As respostas a estas perguntas não são consensuais e em diferentes momentos do tempo visões diferentes dominaram o debate. Vejamos a seguir algumas delas. 0.4.0.1 Estado Mínimo Para que a sociedade se organize com um mínimo de eficiência e organização econômica são necessários recursos, que, por sua vez, requerem financiamento, para o cumprimento dos contratos, garantia dos direitos de propriedade, garantia do cumprimento das leis criminais, etc. Os custos têm que ser arcados por todos, já que os benefícios desse "enforcement" se distribui entre os membros da sociedade. De fato, sem qualquer regulação, a atividade econômica seria caótica e as relações de troca seriam muito custosas. Em muitos casos, é mais barato (conseqüentemente mais eficiente) centralizar a arrecadação e distribuição desses recursos. Os objetivos da economia do setor público nesse caso seriam simplesmente a deteminação de como esse financiamento pode ocorrer a um custo mínimo. Um estado mínimo no sentido proposto é defendido em tempos recentes por Nozick [1974], por exemplo, mas o argumento central para pelo menos este mínimo de intervenção está presente na visão de contrato social de Hobbes.
CONTEÚDO 7 0.4.0.2 Além do Estado Mínimo Além das atividades básicas, a intervenção estatal pode ser justificada em três tipos de situações distintas: 1. Quando a intervenção é aprovada por unanimidade, associada à idéia de melhorias de Pareto causada pela existência de falhas de mercado como paradigma competitivo inválido, externalidades, bens públicos, assimetria de informação, incompleteza de mercados, etc.; 2. Quando não há falhas de mercado, a intervenção se justifica devido a critérios distintos de bem-estar como eqüidade, existência de bens meritórios, etc. 3. Quando os agentes não são completamente racionais. Falhas de Mercado Há várias situações em que os pressupostos do primeiro teorema do bem-estar não são válidos. Portanto, não é genericamente verdade que o equilíbrio de mercado seja eficiente no sentido de Pareto. É costumeiro referir-se a esses ambientes como sendo aqueles em que existem falhas de mercado. Exemplo típico é a produção de poluição, geradora de externalidades negativas. Isso não é socialmente desejável e justifica a intervenção estatal regulando essa produção de alguma forma. Todavia, é importante ter em mente que a simples existência de falhas de mercado não garante um papel para o governo, já que ele pode estar sujeito às mesmas restrições que os agentes privados. Muitas vezes, porém, o governo, com seu poder de coerção (cujo exemplo máximo é o poder de tributar), é capaz de implementar alocações que não seriam possíveis simplesmente se deixadas às forças de mercado. Pouca controvérsia há, neste caso, quanto ao mérito de tal intervenção 3. A grande maioria dos pensadores defende a intervenção do governo em situações nas quais alguém ganhe sem que ninguém mais perca. Cabe notar, no entanto, que o escopo de ação governamental é bastante limitado. Além disso, a mencionada unanimidade é somente garantida para o caso em que não haja várias intervenções alternativas, pelas quais diferentes ganhos para as diferentes pessoas sejam possíveis. 3 Ainda assim, nada na formulação de Nozick, por exemplo, legitima a ação do governo.
CONTEÚDO 8 Eqüidade Eqüidade, no sentido mais convencional, relaciona-se a espectos distributivos da renda. O critério de Pareto de eficiência só define um ordenamento parcial, nada dizendo sobre questões distributivas e sendo omisso a respeito da maior parte dos julgamentos interessantes, justamente quando duas alocações não são comparáveis do ponto de vista de Pareto. Assim, costuma-se definir uma função de bem-estar social que é Paretiana, mas que também permite a comparação de utilidades entre os agentes. Há algumas tentativas de justificar a adoção de criterios de comparaçã. Em tempos recentes, a mais conhecida justificativa ética para a adoção de um critério é de comparação entre os indivíduos é encontrada no livro Rawls [1972]. Para os economistas, porém, a abordagem de Harsanyi (???) talvez seja ainda mais clara. Irracionalidade Finalmete, há bens (ou males) meritórios, que podem ser justificados com base na idéia de que as pessoas simplesmente não sabem o que é bom para elas. Neste caso, existe uma pressuposição de que aquilo que faz as pessoas mais felizes não é necessário aquilo que elas preferem. Estes modelos costumam invocar algum tipo de irracionalidade por parte dos agentes. Por limitação de espaço, deixaremos de abordar este tipo de motivação. Uma outra forma de irracionalidade ocorre quando as pessoas ainda que consigam estabelecer o que é melhor para elas não têm auto-controle suficiente para fazer essas escolhas. O pressuposto geral é de que várias dessas decisões são tomadas com base na emoção, e não com base na razão. 0.4.1 Visão do Estado O fato de que o Estado pode aliviar (ou, em alguns casos, eliminar completamente) problemas de falha de mercado, além de promover eqüidade, não quer dizer que ele o faça, nem necessariamente explica a sua existência. Não abordaremos a visão positiva do Estado, que discute o que o Estado faz, mas tão somente a visão normativa que discute o que deve fazer num sentido bem específico, a saber: não se pretende dizer quais os objetivos do governo, mas de entender como as recomendações de política variam como função dos objetivos.
REFERENCES 9 A discussão sobre o que o Governo efetivamente faz costumava situar-se na esfera da ciência política, mas o campo da economia política permite o exame desses assuntos a partir dos pressupostos usuais da ciência econômica. Como vimos, esta é a grande inovação produzida pela escola da Public Choice. A não-discussão desses temas deve-se não à menor relevância do tema, mas à menor competência dos autores destas notas em tratá-lo. References Peter A. Diamond and James A. Mirrlees. Optimal taxation and public production i: Production efficiency. American Economic Review, 61(1):8 27, 1971a. Peter A. Diamond and James A. Mirrlees. Optimal taxation and public production ii: Tax rules. American Economic Review, 61(3):261 78, 1971b. James A. Mirrlees. An exploration in the theory of optimal income taxation. Review of Economic Studies, 38:175 208, 1971. Richard A Musgrave. The Theory of Public Finance. New York, 1959. Robert Nozick. Anarchy, State and Utopia. Oxford: Basil Blackwell, 1974. John Rawls. A Theory of Justice. Claredon Press (Oxford), 1972.